探路“公建民營(yíng)”養(yǎng)老模式

文｜《小康》記者 郭煦 北京報(bào)道

探路“公建民營(yíng)”養(yǎng)老模式

文｜《小康》記者 郭煦 北京報(bào)道

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)機(jī)制死、運(yùn)營(yíng)不靈活，“已經(jīng)走入死胡同”，“公建民營(yíng)”試點(diǎn)順勢(shì)而生，如何捋順政府與民間資本的關(guān)系，如何真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，如何確保公正公平……都將是新養(yǎng)老模式的一次投石問(wèn)路

攜手同行 在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，政府一方已經(jīng)鋪好路、架好橋，而社會(huì)資本一方要做的就是如何有效合理地進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

金融街銅光胡同，位于北京西南二環(huán)以內(nèi)，在這塊寸土寸金的地界上，一幢精致的三層樓內(nèi)卻運(yùn)營(yíng)著一處老齡公寓。與傳統(tǒng)養(yǎng)老院不同的是，金融街老齡公寓一方面享受著政府提供的硬件和各項(xiàng)政策優(yōu)惠，另一方面社會(huì)力量成為了該公寓的運(yùn)營(yíng)主體。

目前國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老院呈現(xiàn)出明顯的兩極分化：公立養(yǎng)老院一床難求，弊端也頗多；民營(yíng)養(yǎng)老院則受制于高昂的成本，在溫飽線徘徊。

2013年底，公立和民營(yíng)的力量合二為一終于成為現(xiàn)實(shí)。民政部在《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的通知》中明確要求，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步通過(guò)公建民營(yíng)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)。

在此背景下，2014年，金融街老齡公寓應(yīng)運(yùn)而生。公寓由金融街街道辦事處興建，儆堂集養(yǎng)老服務(wù)（北京）有限公司運(yùn)營(yíng)，屬于典型的“公建民營(yíng)”性質(zhì)。

據(jù)介紹，公寓建筑面積達(dá)3000平方米，目前，公寓共有床位102張，并且按自理、半自理及非自理嚴(yán)格劃分區(qū)域。自理老人每月的費(fèi)用在4000元左右，不能自理的老人每月費(fèi)用則為5500元左右，對(duì)比業(yè)內(nèi)同等情況，公寓的收費(fèi)較為合理。

公寓的房租、水電燃?xì)赓M(fèi)等均由街道承擔(dān)，開(kāi)業(yè)初期的硬件設(shè)施及裝修也一并由街道負(fù)責(zé)。運(yùn)營(yíng)方需要承擔(dān)的則是人工成本以及設(shè)備設(shè)施的維護(hù)及修理費(fèi)用。目前收支基本平衡。

“公建民營(yíng)”試點(diǎn)鋪開(kāi)

近一年來(lái)，北京市“公建民營(yíng)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

2015年10月21日，北京首家大型“公建民營(yíng)”養(yǎng)老院——北京一福壽山福海養(yǎng)老服務(wù)中心開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)，主要接收對(duì)象為優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象和市內(nèi)其他社會(huì)老年人兩大類(lèi)，其中失能或80周歲以上的老年人優(yōu)先。據(jù)了解，該院最低床位費(fèi)為1900元/月，餐飲、護(hù)理費(fèi)大約在4000元/月至5000元/月左右。

北京一福壽山福海養(yǎng)老服務(wù)中心坐落于北京大興區(qū)龐各莊鎮(zhèn)，占地面積28381平米，建筑面積33035平米，設(shè)置養(yǎng)老床位648張，其中完全失能區(qū)202張床位，失智區(qū)174張床位，高齡半失能區(qū)272張床位，護(hù)養(yǎng)型床位達(dá)100%。按照“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，內(nèi)設(shè)二級(jí)老年康復(fù)醫(yī)院，醫(yī)療床位40張，醫(yī)療資源還將輻射至鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，在老人居住區(qū)域也設(shè)立小型醫(yī)療室。

北京市民政局局長(zhǎng)李萬(wàn)鈞在2015年8月做客“市民對(duì)話一把手”訪談節(jié)目時(shí)介紹道，推動(dòng)公辦養(yǎng)老院民營(yíng)化的直接原因是，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)機(jī)制死、運(yùn)營(yíng)不靈活，“已經(jīng)走入死胡同”。部分市中心的養(yǎng)老院“一床難求”，有的甚至“排一萬(wàn)多人”；但與此同時(shí)，部分郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院則有大量床位空置，導(dǎo)致整體的入住率僅達(dá)60%左右。

記者了解到，北京市屬公辦公營(yíng)養(yǎng)老院在去年選擇試點(diǎn)進(jìn)行民營(yíng)改革，全市215家公辦養(yǎng)老院除保留一部分專(zhuān)門(mén)服務(wù)特定養(yǎng)老對(duì)象外，其他的都將逐步實(shí)現(xiàn)民營(yíng)。北京市先后出臺(tái)了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》、《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》和《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》。

據(jù)北京市民政局副局長(zhǎng)、新聞發(fā)言人李紅兵介紹，改革后的公辦養(yǎng)老院將優(yōu)先接收政府供養(yǎng)保障對(duì)象、困境家庭保障對(duì)象、優(yōu)待服務(wù)保障以及失獨(dú)家庭中的失能或70周歲以上老年人?？沼啻参辉俳邮丈鐣?huì)上其他高齡、失能老人。公辦養(yǎng)老院的收費(fèi)將按成本核算，對(duì)不同服務(wù)對(duì)象分類(lèi)收取。

《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估管理辦法》規(guī)定，申請(qǐng)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人包括“政府供養(yǎng)保障對(duì)象、困境家庭保障對(duì)象和優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象”，同時(shí)，該辦法也提出“計(jì)劃生育特殊困難家庭中的失能或70周歲以上老年人，可參照困境家庭保障對(duì)象或優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象申請(qǐng)服務(wù)”。民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)@主要是對(duì)失獨(dú)家庭給予養(yǎng)老上的優(yōu)待。

所謂“公建民營(yíng)”，是指政府通過(guò)承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，將政府擁有所有權(quán)但尚未投入運(yùn)營(yíng)的新建養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人的運(yùn)營(yíng)模式。

據(jù)介紹，實(shí)施“公建民營(yíng)”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可由所有權(quán)方以公開(kāi)招投標(biāo)方式，選擇具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人作為運(yùn)營(yíng)方；也可在所有權(quán)方主管部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，采取品牌機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營(yíng)的方式，直接選擇具有廣泛影響力和品牌效應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織作為運(yùn)營(yíng)方，保證服務(wù)質(zhì)量和效益。

“未來(lái)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將以上述四類(lèi)人作為服務(wù)對(duì)象。”李紅兵說(shuō)，這一改革主要為了解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的排隊(duì)問(wèn)題?！罢畱?yīng)該是做最難做的事，政府的錢(qián)要用來(lái)解決最難解決的問(wèn)題”。

《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》同時(shí)規(guī)定，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)后同樣承擔(dān)政府基本養(yǎng)老服務(wù)保障職能，以合同方式，約定不少于20%的床位用于接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象。在此基礎(chǔ)上，其他空余床位可接收其他失能或高齡老人。失能或高齡的社會(huì)老年人申請(qǐng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將主要按照屬地劃分，“就是按照戶籍所在區(qū)縣進(jìn)行申請(qǐng)，接收完京籍老年人之后還有空余床位，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以接收非京籍老年人?！?/p>

根據(jù)民政部門(mén)的測(cè)算，北京全市需要由政府兜底供養(yǎng)的四類(lèi)保障對(duì)象總共在2萬(wàn)人左右，而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將可為這類(lèi)人群提供至少4萬(wàn)張床位。民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，符合條件的申請(qǐng)人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將不再需要排隊(duì)輪候。

“公建民營(yíng)”的契機(jī)與隱憂

在促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，政府一方已經(jīng)鋪好路、架好橋，而社會(huì)資本一方要做的就是如何有效合理地進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。金融街老齡公寓在運(yùn)營(yíng)層面著實(shí)下了不少功夫，除了對(duì)常住于此的老人進(jìn)行細(xì)致入微的照護(hù)之外，公寓方面還提供日間照料服務(wù)，針對(duì)的正是每周需要1-2天短期照護(hù)的老人。

“公建民營(yíng)”模式解決了養(yǎng)老行業(yè)普遍存在的兩大難題。有分析認(rèn)為，該模式大大促進(jìn)了民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)的積極性。另一方面，由于政府起到督促和考評(píng)作用，運(yùn)營(yíng)方必須把更多的精力投入在養(yǎng)老服務(wù)上，從而形成市場(chǎng)層面的良性競(jìng)爭(zhēng)。

但該模式也著實(shí)存在不少隱憂。盡管被定性為公益屬性，但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，目前仍存在著個(gè)別收費(fèi)過(guò)高的現(xiàn)象，并且也沒(méi)有完全履行政府方面提出的供養(yǎng)責(zé)任。此外，作為老城區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也面臨城市功能核心區(qū)由于城市發(fā)展較早、人口密集、空間狹小等因素所帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)。

郊區(qū)的一些“公建民營(yíng)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也沒(méi)那么“紅火”。

位于懷柔城區(qū)的“滿懷柔情”是北京最早一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)“公建民營(yíng)”的區(qū)級(jí)養(yǎng)老院，共7層、188張床位。2013年8月，艾志東通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)入選成為滿懷柔情負(fù)責(zé)人。

滿懷柔情養(yǎng)老院從一層大廳的中國(guó)紅色福壽墻到供老人娛樂(lè)使用的三角鋼琴，從每層都設(shè)有的多功能廳活動(dòng)室到可同時(shí)容納160人就餐的老年餐廳，顯然，艾志東力爭(zhēng)把養(yǎng)老院里的每一個(gè)細(xì)節(jié)都做到精益求精。但即使如此，兩年來(lái)入住的老人僅有20余人，入住率不足20%。

對(duì)此，艾志東分析，首先，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)定價(jià)，比如滿懷柔情養(yǎng)老院的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每位老人每月約4000元，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京退休人員的平均工資水平為3500多元，硬件設(shè)施好、護(hù)理貼心專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)價(jià)格與老人的購(gòu)買(mǎi)能力之間存在著客觀矛盾。

其次，長(zhǎng)期以來(lái)老人們對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信任度相對(duì)較高。

艾志東說(shuō)，政府提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化，初衷是為了鼓勵(lì)和支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且目前對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老院在用地、建設(shè)等硬件方面確實(shí)有不少支持政策，但公辦與民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制，使得政策在具體執(zhí)行過(guò)程中也存在種種不平等。

對(duì)于如何解決民辦養(yǎng)老院的困境，民營(yíng)養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人張先生表示，目前大多數(shù)民營(yíng)養(yǎng)老院都是租地或租房修建起來(lái)的，經(jīng)營(yíng)者手中不掌握產(chǎn)權(quán)證就無(wú)法貸款融資，最終大都只能以其他產(chǎn)業(yè)的收入來(lái)支持養(yǎng)老院運(yùn)營(yíng)，這樣十分不利于養(yǎng)老院的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展?！跋Ｍ軐?duì)民營(yíng)養(yǎng)老院給予一定的融資政策，如通過(guò)租賃抵押或小額貸款等方式使民辦養(yǎng)老院資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。

也有許多老人擔(dān)心，養(yǎng)老的運(yùn)營(yíng)交給市場(chǎng)以后，價(jià)格就會(huì)水漲船高，中低收入家庭難以負(fù)擔(dān)。因?yàn)榇饲坝袌?bào)道稱(chēng)，“公建民營(yíng)”過(guò)程中，一些民營(yíng)機(jī)構(gòu)收取高額費(fèi)用。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要功能是為三無(wú)老人、五保老人提供兜底保證。在“公建民營(yíng)”過(guò)程中，如何不被看做是“甩包袱”、如何保證其“不走形”是未來(lái)需要解決的問(wèn)題之一。

政府在選定民營(yíng)機(jī)構(gòu)過(guò)程中，如何做到公平公正，而不是將公建民營(yíng)視為牟利的機(jī)會(huì)？中國(guó)社會(huì)福利協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)方嘉柯認(rèn)為這事關(guān)公建民營(yíng)改革不違背初衷的關(guān)鍵，政府在招標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)該做到公開(kāi)透明。大多數(shù)地方政府還是會(huì)選取條件好、能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的民營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)。

“公建民營(yíng)”路漫漫

2016年9月6日，民政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文，要求開(kāi)展以“公建民營(yíng)”為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，主要任務(wù)包括擴(kuò)大“公建民營(yíng)”范圍；豐富“公建民營(yíng)”實(shí)施方式；發(fā)揮“公建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)作用；提升“公建民營(yíng)”規(guī)范化水平；加強(qiáng)“公建民營(yíng)”機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理；完善“公建民營(yíng)”配套措施；穩(wěn)步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企改制。

政府辦養(yǎng)老院應(yīng)該承擔(dān)對(duì)真正需要的老人的兜底作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院雖是公辦，但各方面條件較差，服務(wù)能力不足，他們主要進(jìn)行“公建民營(yíng)”的體制改革。

養(yǎng)老事業(yè)“公建民營(yíng)”的改革思路，同時(shí)解決了兩大難題。首先“公建民營(yíng)”將民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最為頭疼的購(gòu)房租地成本一攬子兜底。這也是第一批試點(diǎn)的一大變化，不再對(duì)進(jìn)行民營(yíng)的公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取租金，改為留存風(fēng)險(xiǎn)保證金和管理發(fā)展資金，也就是說(shuō)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈利轉(zhuǎn)化為繼續(xù)支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改善和發(fā)展。

但在此過(guò)程中，如果回到養(yǎng)老事業(yè)由政府包干的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生效率低下、服務(wù)意識(shí)和水平差等一系列弊端。從政府職能定位來(lái)看，政府要從養(yǎng)老市場(chǎng)中退出來(lái)，應(yīng)該更多地在政策、金融、管理、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方面來(lái)支持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。值得注意的是，“公建民營(yíng)”模式無(wú)形中降低了社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的門(mén)檻。如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)已由政府投資建好，社會(huì)經(jīng)營(yíng)者的前期投入不必太大；機(jī)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)營(yíng)手續(xù)政府已經(jīng)辦妥或者可以協(xié)助辦理，社會(huì)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)營(yíng)成本大大降低。改制后，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)上相對(duì)獨(dú)立，由過(guò)去依賴政府轉(zhuǎn)向依靠市場(chǎng)，從而調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者的積極性。對(duì)于辦好“公建民營(yíng)”養(yǎng)老院，還需要根據(jù)各地不同環(huán)境，探索相應(yīng)的運(yùn)行模式，促使負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加大競(jìng)爭(zhēng)力度，提升自身的專(zhuān)業(yè)服務(wù)質(zhì)量，從而達(dá)到優(yōu)勝劣汰、為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)，讓公平與效率得以雙贏。此外，有專(zhuān)家表示，在商業(yè)性方面，民營(yíng)機(jī)構(gòu)要依靠?jī)?yōu)質(zhì)服務(wù)提高入住率，并且有關(guān)部門(mén)也要積極創(chuàng)造條件為養(yǎng)老院提供社會(huì)化的配套服務(wù)，減少其運(yùn)營(yíng)成本，適當(dāng)增加其利潤(rùn)。

縱然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向“公建民營(yíng)”的華麗轉(zhuǎn)身，一系列設(shè)計(jì)精良、保障有力的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，一套實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接的檢查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“公建民營(yíng)”制度達(dá)到設(shè)計(jì)者的預(yù)期效果至關(guān)重要，但現(xiàn)在的情況仍是，火車(chē)開(kāi)出去了，軌道還沒(méi)鋪好。

在“公建民營(yíng)”運(yùn)行過(guò)程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題仍需論證。 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心朱恒鵬認(rèn)為，收費(fèi)、盈利及補(bǔ)貼等細(xì)節(jié)問(wèn)題都應(yīng)該有統(tǒng)一明確的規(guī)定，否則“公建民營(yíng)”還會(huì)延續(xù)目前公平性差、服務(wù)對(duì)象出現(xiàn)偏差、可操作性差等問(wèn)題。

“公建民營(yíng)是個(gè)順勢(shì)而生的好政策，關(guān)鍵是如何將其做好?！毖胍曉u(píng)論員王志安認(rèn)為，“公建民營(yíng)”過(guò)程應(yīng)該接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，建立公開(kāi)機(jī)制，引入第三方機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)評(píng)估環(huán)節(jié)建設(shè)，確?！肮駹I(yíng)”公平公正。