我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)存在的問題及對策研究

鄭培培

摘要：作為國民經(jīng)濟(jì)支柱的國有企業(yè)，關(guān)于其頂層設(shè)計(jì)改革的爭論層出不窮，國務(wù)院于2015年9月13日印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》?；趯ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代大背景和國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)改革指導(dǎo)意見的思考，分析了我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)目前存在的若干問題。提出了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化；完善國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)真正的政企分開等對策，以期對優(yōu)化我國國有企業(yè)的頂層設(shè)計(jì)有所啟示。

關(guān)鍵詞：頂層設(shè)計(jì)；法人治理結(jié)構(gòu)；商業(yè)模式

中圖分類號(hào)：F272.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）09-0134-03

一、引言

“頂層設(shè)計(jì)”首次于2012年10月出現(xiàn)中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，它是指以全局視角對系統(tǒng)建設(shè)的各層次、各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而提高效益，降低風(fēng)險(xiǎn)和成本。中國改革走到現(xiàn)在，必須進(jìn)行自上而下的頂層設(shè)計(jì)。“頂層設(shè)計(jì)”概念的提出，反映出我們黨對我國社會(huì)問題和社會(huì)矛盾的深刻認(rèn)識(shí)，是眼前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要性和必然性所決定的。

改革開放三十多年來，我國企業(yè)雖然取得了快速發(fā)展，但隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，即使是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都將面臨著巨大的挑戰(zhàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”催生了新的商業(yè)形態(tài)和新的商業(yè)模式，形成了更為強(qiáng)大的生產(chǎn)力。企業(yè)要想在大數(shù)據(jù)時(shí)代立足，就必須進(jìn)行自我顛覆與轉(zhuǎn)型。然而，目前我國很多企業(yè)缺乏應(yīng)對未來變化的危機(jī)意識(shí)，以及戰(zhàn)略不清、轉(zhuǎn)型失敗的困境，而改變現(xiàn)狀的唯一出路就是從頂層設(shè)計(jì)開始，整體思考企業(yè)的發(fā)展問題。國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中始終占有重要的地位，大型國有企業(yè)是我國支柱產(chǎn)業(yè)的重要支撐。搞好國有企業(yè)關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。目前，我國國有企業(yè)改革在不斷深化，并于2015年9月13日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，市場期待已久的國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)改革方案終于落地?；谏鲜霰尘?，通過探究我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)目前存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，希望對我國國有企業(yè)改革具有一定的啟示作用。

二、我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)存在的問題

作為全面深化改革的重頭戲，國有企業(yè)改革自1978年開始一直延續(xù)至今，仍然深受社會(huì)的關(guān)注?？v觀近三十年的國有企業(yè)改革歷程，雖然取得的成績和經(jīng)驗(yàn)是無可比擬的，但是依舊存在很多改革障礙，尤其是頂層設(shè)計(jì)方面。頂層設(shè)計(jì)的特性決定了頂層設(shè)計(jì)將會(huì)涉及企業(yè)的方方面面，包括股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、商業(yè)模式和管理模式設(shè)計(jì)等等。具體來看，我國國有企業(yè)目前頂層設(shè)計(jì)方面存在以下問題：

（一）國有股“一股獨(dú)大”，內(nèi)部人控制現(xiàn)象突出

根據(jù)國泰安數(shù)據(jù)庫手工統(tǒng)計(jì)，得出：按實(shí)際控制人來劃分企業(yè)類型，2006-2014年A股國有企業(yè)的第一大股東持股比例均值約為40%，第二大股東持股比例均值約為8%，第三大股東至第十大股東持股比例加總均值約不超過10%。國有上市公司中有不少企業(yè)的國有股的股權(quán)比例都還很大，比如中石油、中石化、中海油、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國電信，國有股的比都占70%左右（李毅中于“2013（第十二屆）中國企業(yè)領(lǐng)袖年會(huì)）?？梢姡瑖衅髽I(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)存在“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象?！耙还瑟?dú)大”既無法有效保證投資者的合法利益，也無法建立起行之有效的約束機(jī)制以監(jiān)督內(nèi)部人的行為。另外，國有企業(yè)易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的偏向。

國有企業(yè)內(nèi)部人控制現(xiàn)象突出源于兩個(gè)方面：一是國有企業(yè)“所有者缺位”。我國“國有股”一股獨(dú)大根源在于我國大型股份制企業(yè)很多都是由原來的國企經(jīng)改制而形成的，政府作為國有企業(yè)大股東仍然在很大程度上干預(yù)企業(yè)發(fā)展，國有資產(chǎn)的代理人權(quán)責(zé)不對等。二是國有企業(yè)的外部人員對內(nèi)部人員的監(jiān)督不力。國有企業(yè)的債權(quán)人主要為國有商業(yè)銀行，同為國家所有，這種“同根生”的關(guān)系讓其沒有動(dòng)機(jī)監(jiān)督國有企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，至于中小股東出于監(jiān)督成本的考慮，傾向于“搭便車”，“用腳投票”。近幾年來，國有企業(yè)高管相繼因腐敗落馬，內(nèi)部人控制便是原因之一。

（二）政企并未真正分離，官僚色彩依舊濃重

國有企業(yè)的所有權(quán)歸屬國家，所有權(quán)的行使人是中央和地方各級政府。這樣一來，政府就具有雙重職能，即行政管理職能和國企資本出資人職能。盡管政企分開這一口號(hào)已喊了二十多年了，但是政企從未真正做到分離，表現(xiàn)為一方面政府過度干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、人事任免以及績效考核等，另一方面政府對國企呈現(xiàn)的濃濃的“父愛”，如政策性補(bǔ)貼、預(yù)算軟約束等等。國有企業(yè)的高管主要是由政府任免和考核，尤其是國有大型企業(yè)和中央直屬企業(yè)，他們一直在官員和管理者兩種角色中轉(zhuǎn)換。由于國有企業(yè)具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決就業(yè)問題等社會(huì)性職責(zé)，因此，國有企業(yè)高管的考核標(biāo)準(zhǔn)并不是以績效為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)利的不對等，促使高管們相比于追求企業(yè)績效，反而更傾向于追逐職位的晉升，以獲取更大的權(quán)力。所以說，政企不分和官僚色彩的存在，是國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)改革面臨的重要問題之一。

（三）董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高管在其位不謀其政

根據(jù)色諾芬數(shù)據(jù)庫手工統(tǒng)計(jì)，得出2006-2014年A股國有企業(yè)的董事會(huì)規(guī)模均值約為6人，獨(dú)董人數(shù)約為4人，獨(dú)董比例約為60%，監(jiān)事會(huì)規(guī)模約為3人，雖然這些都符合根據(jù)公司法規(guī)定——股份有限公司董事會(huì)人數(shù)為5-19人，獨(dú)董比例不低于三分之一，監(jiān)事會(huì)成員不少于3人，但也看得出來我國上市國有企業(yè)董事會(huì)規(guī)模和監(jiān)事會(huì)規(guī)模還是較小，接近于法定最低人數(shù)，這表明國有企業(yè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)很有可能僅是為了滿足法律的要求才去設(shè)置的，并不是為了借助董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的功能以提高企業(yè)治理水平。

目前，我國大部分國有企業(yè)雖然設(shè)有董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但是多數(shù)時(shí)候都是在其位不謀其政，“形似而神不似”。首先，《公司法》規(guī)定，經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，董事會(huì)成員可以兼任經(jīng)理（李靠隊(duì)等，2010）。這一制度使得國企董事會(huì)成員與經(jīng)理層兼任成為了可能。其次，在我國，大部分國企的董事長權(quán)力都明顯位于董事之上，這導(dǎo)致董事會(huì)的集體決策制實(shí)際上就是“一把手”的個(gè)人決策。最后，我國國有企業(yè)在人事管理方面還是官本位制，行政色彩濃厚，政府的干預(yù)大大削弱了董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性。高管權(quán)責(zé)利的不對等滋生了他們謀取私利的動(dòng)機(jī)，并不總是以企業(yè)利益最大化作為自己的行事原則，即在其位不謀其政。

（四）新環(huán)境下商業(yè)模式未與時(shí)俱進(jìn)

據(jù)資料顯示，當(dāng)今中國創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的失敗中有將近50%是因?yàn)闆]有找到適合自己的持續(xù)盈利的商業(yè)模式（鄒衛(wèi)新，2015）。選擇何種商業(yè)模式是企業(yè)的戰(zhàn)略決策，一旦選錯(cuò)將會(huì)使企業(yè)損失慘重。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，企業(yè)間的競爭不再只是停留在產(chǎn)品、資本層面的比拼，更在于商業(yè)模式的創(chuàng)新。在新環(huán)境的沖擊下，在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中始終占有重要的地位的國有企業(yè)，大部分還是堅(jiān)守傳統(tǒng)的以供給為導(dǎo)向的商業(yè)模式，商業(yè)模式尚未做到與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新商業(yè)模式對其迎接新環(huán)境帶來的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)顯得至關(guān)重要。

三、應(yīng)對我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)存在問題的對策

針對上述關(guān)于我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)存在問題的分析，結(jié)合2015年9月13日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出如下相應(yīng)的對策：

（一）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的途徑有：支持非國有資本如民資和外資參與國有企業(yè)改革、鼓勵(lì)非國有資本以多種方式入股國有企業(yè)（張喜武，2015）、探索實(shí)行員工持股?？梢?，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)會(huì)減持“國有股”比例，有助于解決國企“一股獨(dú)大”，從而實(shí)現(xiàn)國企投資主體的多元化。但是，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中，國有經(jīng)濟(jì)必須掌控四類行業(yè)：涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)。投資主體的多元化，一方面為國企提供了多種資金來源，另一方面，基于投資各方擁有的不同優(yōu)勢，有助于增強(qiáng)國企的活力和競爭力。

（二）完善國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)真正的政企分開

國有企業(yè)改革的核心是政企分開，而政企分開的關(guān)鍵是政資分開，也就是讓政府的雙重職能——社會(huì)公共管理職能和國企資本出資人職能相分離（樓繼偉，2016）。完善國有資產(chǎn)管理體制是解決政企不分、政資不分問題的必要改革舉措。完善國有資產(chǎn)管理體制，就要做到：1.推進(jìn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能由以管企業(yè)為主向以管資為主轉(zhuǎn)變。2.市場化運(yùn)作國有資本。可通過試點(diǎn)建立國有資本投資、運(yùn)營公司，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對其履行出資人職責(zé)，從而改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。3.優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國有資本合理配置。4.建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，以集中統(tǒng)一監(jiān)管經(jīng)營性國有資產(chǎn)。

（三）加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，形成高效的法人治理機(jī)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)，又稱“公司治理”，是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。高效的法人治理機(jī)構(gòu)的形成，需要董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各司其職，真正做到在其位謀其政。首先，就國有企業(yè)董事會(huì)而言，一方面對董事會(huì)成員構(gòu)成進(jìn)行改革。董事會(huì)規(guī)模應(yīng)足夠大，獨(dú)立董事比例要合理。外部董事獨(dú)立于管理層之外，且由來自不同領(lǐng)域的資深企業(yè)家、學(xué)者等組成。采取董事長和總經(jīng)理分離等措施以減少總經(jīng)理對于董事會(huì)的直接或間接干涉，進(jìn)而提高董事會(huì)在監(jiān)督管理層方面的獨(dú)立性。另一方面董事會(huì)下設(shè)薪酬委員會(huì)、審核委員會(huì)、提名委員會(huì)，各司其職，互不干擾，確保董事會(huì)獨(dú)立行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)。其次，就監(jiān)事會(huì)而言，完善外派監(jiān)事會(huì)制度、改進(jìn)和深化監(jiān)事會(huì)工作，推進(jìn)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督從事后走到事中甚至是事前，從財(cái)務(wù)“點(diǎn)”監(jiān)督轉(zhuǎn)向企業(yè)“面”監(jiān)督，從單一的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)向內(nèi)外結(jié)合監(jiān)督，從而有效提升監(jiān)督的效果，既做企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的督促者，也要成為企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)的體制保障。最后，就管理層而言，應(yīng)建立長期有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，接受董事會(huì)的管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)管理層權(quán)利與責(zé)任對等，以促使他們切實(shí)做到代表委托人的利益履行好自己的職責(zé)。

（四）迎接新環(huán)境，積極推進(jìn)商業(yè)模式的創(chuàng)新

商業(yè)模式是一個(gè)企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的核心邏輯。商業(yè)模式創(chuàng)新則是對一個(gè)企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值核心邏輯的局部、整體，乃至概念本身做出的維持式或顛覆式的改變，是企業(yè)最重要的一種創(chuàng)新類型（中國人民大學(xué)商學(xué)院產(chǎn)業(yè)研究中心，2014）。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，傳統(tǒng)的價(jià)值鏈中以供給為導(dǎo)向的商業(yè)模式正在逐漸走向消亡，以需求為導(dǎo)向的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式和價(jià)值創(chuàng)造正在出現(xiàn)（羅珉、李亮宇，2015）。對于一個(gè)企業(yè)來說，只有商業(yè)模式真正創(chuàng)造價(jià)值?；趦r(jià)值創(chuàng)造視角的商業(yè)模式可以解決以下幾個(gè)問題：誰是客戶、客戶價(jià)值是什么、如何賺錢以及成本與價(jià)值傳遞（項(xiàng)國鵬、楊卓等，2014）。

基于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代大背景和國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)改革最終方案的思考，國有企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式是必然的。具體做法有：1.針對如今企業(yè)商業(yè)模式發(fā)展的新趨勢——顛覆性商業(yè)模式、平臺(tái)型商業(yè)模式、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)服務(wù)化、金融商業(yè)模式、企業(yè)跨界，國有企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新理念，以市場為導(dǎo)向，以運(yùn)營為基礎(chǔ)，以人的全面成長為核心，以戰(zhàn)略和商業(yè)模式的結(jié)合為要點(diǎn)，進(jìn)行商業(yè)模式的系統(tǒng)創(chuàng)新（邵洪波等，2014）。2.國有企業(yè)應(yīng)敢于借鑒非國有企業(yè)優(yōu)秀的商業(yè)模式創(chuàng)新，積極探索適合自己的新的商業(yè)模式。3.混合所有制企業(yè)的商業(yè)模式應(yīng)以價(jià)值鏈模式為重點(diǎn)。將原有不同企業(yè)的商業(yè)模式進(jìn)行有效地銜接，以使不同主體基于價(jià)值鏈或是價(jià)值網(wǎng)絡(luò)展開合作，并在合作中各取其利。4.世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢是全球化，然而我國上市國有企業(yè)目前且在未來一段時(shí)期內(nèi)都還將處在跨國戰(zhàn)略階段。所以，為了更好地迎接全球化趨勢，國有企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新還應(yīng)積極尋求融入全球價(jià)值鏈。

四、結(jié)論

國有企業(yè)改革已歷程三十多年，雖然取得了顯著的成效，但是國企頂層設(shè)計(jì)存在的某些問題始終都沒有得到徹底解決?？v觀我國國有企業(yè)現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國的大部分國有企業(yè)依舊還是國有股“一股獨(dú)大”，高效的法人治理結(jié)構(gòu)依舊沒有形成，國企官僚色彩仍舊濃重，官本位思想也未徹底破除，高管權(quán)責(zé)利依舊不等。另外，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，國有企業(yè)的商業(yè)模式還未轉(zhuǎn)向以客戶需求為導(dǎo)向和價(jià)值創(chuàng)造，創(chuàng)新顯得尤為必要。通過結(jié)合了國有企業(yè)面臨的新環(huán)境，在簡要總結(jié)我國國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)存在的問題的基礎(chǔ)上，并提出了相應(yīng)的對策，希望對后續(xù)國有企業(yè)改革能具有一定的啟示作用。

國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)的職責(zé)并不僅僅在于其領(lǐng)導(dǎo)層，相反它需要企業(yè)全員參與，集眾人之力，通過透徹、全方位總體論證的設(shè)計(jì)最終形成高效的方案并切實(shí)執(zhí)行。作為國民經(jīng)濟(jì)支柱的國有企業(yè)，其頂層設(shè)計(jì)不僅僅關(guān)系到自身的發(fā)展，更關(guān)系到國家的生死存亡。因此，必須重視國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)，且穩(wěn)扎穩(wěn)打地優(yōu)化國有企業(yè)頂層設(shè)計(jì)。

[責(zé)任編輯：龐林]