財政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)研究

陳映廷

摘要：財政分權(quán)制度的不足是地方政府債務(wù)風(fēng)險增大的一個重要原因，因此在財政分權(quán)的框架下，基于審計署2013年6月底的全國政府性債務(wù)審計數(shù)據(jù)，分析了我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)存在規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)失衡、使用效率低下、償還負(fù)擔(dān)重等問題。最后針對這些問題提出了政策建議，為化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險提供一些新的思路。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；地方政府債務(wù)；債務(wù)率

中圖分類號：F81 2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0070-02

一、財政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)成因

1994年我國實行分稅制改革，初步明確了中央和地方的財政分配關(guān)系，但由于改革不徹底，導(dǎo)致中央和地方的財權(quán)、事權(quán)劃分不對稱。在財權(quán)劃分上，把稅源足、稅基寬的大稅種劃給中央，地方政府的主要財源則是大稅種的小部分，小稅種的大部分；而在事權(quán)劃分上，部分應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁給了地方，加劇了地方財政支出的壓力。此外，現(xiàn)行財政分權(quán)體制下，由于財力集中在中央，逐漸形成了地方政府依靠中央轉(zhuǎn)移支付才能滿足財政支出需要的格局。因此，財政分權(quán)內(nèi)產(chǎn)生了地方政府債務(wù)。

但是，這種財政不平衡并不能否定分權(quán)的好處。第一代財政聯(lián)邦理論指出，相比由中央政府對所有公共支出做出決策，通過多層級的政府體系提供公共產(chǎn)品更有效，并從四個方面提供理論支撐：1.借債比稅收更加符合代際公平的原則；2.地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來更低的債務(wù)融資成本；3.借款能夠為地方政府提供周轉(zhuǎn)資金，實現(xiàn)財政收支與現(xiàn)金收支的跨期匹配；4.通過借債為地方財政赤字融資有利于對地方政府的問責(zé)。但是第一代財政聯(lián)邦理論沒有考慮到財政分權(quán)下的政府間信息不對稱。

二、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）我國地方政府債務(wù)規(guī)模分析

自2007年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大?？v向比較可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)由2007年的45098.31億元增長到2013年6月底的178908.66億元，其中2008年以前增長緩慢，年增長率在26.32%左右，2008年底在“4萬億”投資計劃的刺激下，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)快速增長，2009年末債務(wù)存量達(dá)到90169.03億元，比2008年增長了61.92%，之后增速下降，保持在21.75%左右。橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，在債務(wù)數(shù)額上，2013年6月底地方政府債務(wù)為178908.66億元，比中央政府多55067.62億元；在債務(wù)比重上，全國政府債務(wù)總計302749.70億元，地方政府債務(wù)占比59.09%，比中央政府債務(wù)所占比重高出18.18%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)所占比重分別為52.59%、91.11%、62.25%；在債務(wù)增長上，與2012年底相比，2013年上半年地方政府債務(wù)增長率為12.62%，比中央政府債務(wù)增長率高出8.41%，而三類債務(wù)的增長率分別為13.06%、7.17%、15.09%，比中央政府債務(wù)分別高出9.09%、15.46%、8.20%。（根據(jù)2013年審計署對全國政府性債務(wù)審計結(jié)果整理）

（二）我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

1.債務(wù)來源結(jié)構(gòu)。在我國2013年6月底地方政府債務(wù)的來源中，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是地方政府債務(wù)的主要來源，債務(wù)金額分別高達(dá)101187.39億元、14763.51億元、18456.31億元，所占比重分別為56.6%、8.3%、10.3%。在負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，來源于銀行貸款的債務(wù)規(guī)模最大、比重最高，分別為50.76%、71.60%、61.87%。而在來源于債券的地方政府債務(wù)中，地方政府債券和企業(yè)債券比重較大，分別為35.96%、47.83%。

2.舉債主體結(jié)構(gòu)。2013年6月底的地方政府債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、國有獨資和控股企業(yè)、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位舉債較多，分別為69704.42%億元、40597.58億元、31355.94億元，23950.68億元，所占比重分別為38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)是主要的舉借主體，共占61.65%。在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺公司舉債40755.54億元，所占比重為37.44%。其次為地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位，分別占28.4%、16.32%。而負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺舉債8832.51億元，所占比重為33.14%，在可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺舉債20116.37億元，所占比例達(dá)到46.36%。

3.債務(wù)投資結(jié)構(gòu)。2013年6月底地方政府債務(wù)余額178908.66億元中，已支出債務(wù)資金167508.47億元，占93.63%。其中，用于市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲項目支出較多，所占比重分別為34.64%、24.43%、11.22%。在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，三者合計比重分別達(dá)到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文衛(wèi)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目支出較少，所占比重為5.81%和2.71%。

4.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。近幾年，我國地方政府正處于債務(wù)償還的高峰期。2014年、2015年、2016年分別要償還債務(wù)35681.13億元、27771.11億元、19421.30億元，所占比重分別為19.94%、15.52%、10.85%，三者合計比重占46.31%，償還債務(wù)量接近2018年及以后還債總量的兩倍。其中，2014年、2015年、2016年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占21.89%、17.06%和11.58%，而2018年及以后到期需償還比例僅占18.76%。前三者合計比重高達(dá)50.53%，比2018年及以后高出31.77%。