實(shí)施街區(qū)制改革對(duì)城市發(fā)展的影響及對(duì)策分析

齊默達(dá)

摘要：我國(guó)正處于城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)格局對(duì)中國(guó)城市發(fā)展不斷提出新的要求。筆者根據(jù)新公共管理理論，基于新型社區(qū)協(xié)同治理的視角，針對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)實(shí)施街區(qū)制改革所產(chǎn)生的影響作出分析。在借鑒國(guó)外街區(qū)制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)自城市化以來(lái)城市發(fā)展中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出街區(qū)制改革實(shí)施的對(duì)策。在中國(guó)實(shí)施街區(qū)制改革是一個(gè)全新思路，將會(huì)給未來(lái)城市發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。

關(guān)鍵詞：街區(qū)制；改革；城市發(fā)展；影響；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：Tu984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）09-0043-02

一、中國(guó)實(shí)施街區(qū)制改革的背景

自1978年開(kāi)始，改革開(kāi)放政策已經(jīng)實(shí)施了38年，目前已經(jīng)進(jìn)入到了全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期。改革開(kāi)放對(duì)于我國(guó)的城市化進(jìn)程具有推動(dòng)作用，而正是由于城市化這個(gè)引擎的拉動(dòng)使得我國(guó)的城市發(fā)展取得了今天這樣的成就。可是，現(xiàn)階段我國(guó)城市發(fā)展動(dòng)力卻不足，發(fā)展中過(guò)于追求速度，急于完成目標(biāo)，導(dǎo)致城市規(guī)劃注重面子工程、公共治理不到位等問(wèn)題出現(xiàn)?？傮w來(lái)看，現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的問(wèn)題主要有：城市規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開(kāi)性不夠；城市建筑貪大、標(biāo)新立異不符合規(guī)定等現(xiàn)象叢生；城市特色缺失；城市發(fā)展盲目追求規(guī)模，實(shí)施“攤大餅”式的擴(kuò)建，以及不顧城市環(huán)境承載能力，不斷進(jìn)行填海造陸、建設(shè)高樓，實(shí)施“插蠟燭”式的規(guī)劃；追求短期經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)制征地、大拆大遷、建筑垃圾隨意堆放、城市環(huán)境質(zhì)量下降、城市交通擁堵等“城市病”出現(xiàn)。以上問(wèn)題已經(jīng)在不同城市均有顯現(xiàn)，尤其是“城市病”問(wèn)題在我國(guó)一二線(xiàn)城市已經(jīng)嚴(yán)重影響到居民的生活。所以，解決以上問(wèn)題已是迫在眉睫。那么，要想使一個(gè)城市的發(fā)展能夠持久并富有動(dòng)力，必須從根本著手，最好的辦法就是逐步有序地實(shí)施街區(qū)制改革。

2016年2月21日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，《意見(jiàn)》表示：“要實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開(kāi)發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，并提出將逐漸取消原有的封閉式小區(qū)，實(shí)施街區(qū)制改革”。這是現(xiàn)階段中國(guó)城市發(fā)展的必然趨勢(shì)，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)行街區(qū)制改革，也將對(duì)中國(guó)的城市發(fā)展帶來(lái)前所未有的影響。

二、實(shí)行街區(qū)制改革對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的影響

（一）實(shí)行街區(qū)制改革對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的積極影響

1.實(shí)施街區(qū)制改革是解決城市病的良藥。在中央看來(lái)，封閉式小區(qū)的建設(shè)是造成城市弊病的重要因素。在城市發(fā)展中，大塊建筑用地開(kāi)發(fā)越來(lái)越普遍，寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大型封閉社區(qū)形成，以及私家車(chē)的逐漸普及，致使城市居民更愿意選擇開(kāi)車(chē)出行，可是開(kāi)車(chē)出行卻不能保證在任何時(shí)候都省時(shí)便捷，反而在高峰時(shí)段還加重城市交通擁堵。一個(gè)城市交通的承載能力是有限的，當(dāng)城市道路供給的社會(huì)收益無(wú)法滿(mǎn)足居民需要時(shí)，會(huì)表現(xiàn)出城市道路的供不應(yīng)求，加重城市交通的運(yùn)行與維護(hù)成本。封閉式小區(qū)的建設(shè)不但加重城市公共交通的擁堵，還造成城市治理的困難以及城市宜居性下降、社區(qū)活力缺乏和城市居民幸福感降低等問(wèn)題。所以，封閉式小區(qū)是引致城市病的重要原因，實(shí)施街區(qū)制改革是解決城市病的一劑良藥。

2.逐步拆除小區(qū)圍墻是清除城市路障的有效措施。封閉式小區(qū)吸納的居住人口較多，居民集中分布在城市的某個(gè)功能區(qū)內(nèi)，看似便于統(tǒng)一管理，可實(shí)際上小區(qū)圍墻卻成為城市交通的路障。因?yàn)槊恳粋€(gè)封閉式小區(qū)都是城市交通的潛在“盲點(diǎn)”。封閉式小區(qū)內(nèi)的道路不對(duì)外開(kāi)放，這樣就迫使城市道路繞小區(qū)修建，一些傳統(tǒng)的街道、小路本可以充當(dāng)城市公共交通的“毛細(xì)血管”，承擔(dān)分流作用，卻由于被困在封閉小區(qū)中，無(wú)法為主干道路舒緩交通擁堵的壓力，導(dǎo)致車(chē)流都集中在了主干道上。現(xiàn)如今，在城市發(fā)展中，封閉式小區(qū)的規(guī)模越來(lái)越大，一旦小區(qū)連成片，成為數(shù)萬(wàn)人人住的超大型封閉社區(qū)后，與小區(qū)出入口相關(guān)聯(lián)的道路通行壓力將變得更大，極易造成公共交通更大面積擁堵，這就是由于“一墻之隔”造成的城市交通癱瘓。因此，逐步拆除小區(qū)圍墻是清除城市路障的有效措施。

3.實(shí)施街區(qū)制改革有助于增強(qiáng)城市活力。封閉式小區(qū)用圍墻將城市割裂為一個(gè)個(gè)狹小單元，每個(gè)單元只能在內(nèi)部進(jìn)行簡(jiǎn)單循環(huán)，妨礙城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)循環(huán)和居民交流。與此相比，實(shí)施街區(qū)制改革，逐步拆除圍墻能使封閉小區(qū)的綠地、停車(chē)泊位、小型商鋪等城市資源公共化，帶動(dòng)大范圍的商業(yè)交流活動(dòng)，增強(qiáng)小區(qū)間的交流，以前沒(méi)有充分發(fā)揮價(jià)值的城市“神經(jīng)末梢”被激活，將對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展增添巨大活力。另外，由于小區(qū)間的界限打破，原有的以社區(qū)為單元的封閉式城市形態(tài)也就不復(fù)存在，這樣一來(lái)，整個(gè)城市活力會(huì)增強(qiáng)。實(shí)施街區(qū)制改革，將告別橫在人與人之間冷漠的“鐵柵欄”，并且以居民自我為中心的“熟人”鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)，會(huì)提升城市居民的幸福感。

4.實(shí)施街區(qū)制改革有助于城市整體規(guī)劃。我國(guó)城市發(fā)展目前面臨諸多問(wèn)題，特別是在規(guī)劃建設(shè)中，暴露出如建筑垃圾隨意堆放、公共綠地被占用等問(wèn)題一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)施街區(qū)制改革，會(huì)對(duì)城市建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，城市布局會(huì)具有整體性，同時(shí)由城市建設(shè)所產(chǎn)生的問(wèn)題會(huì)有相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一解決。

5.實(shí)施街區(qū)制改革會(huì)對(duì)公共權(quán)益的劃分和使用趨于合理化。公共權(quán)益主要指建筑區(qū)內(nèi)的道路、綠地、停車(chē)泊位等公共資源。在原有的封閉式小區(qū)建設(shè)中，公共資源是歸居住在小區(qū)內(nèi)的業(yè)主共有的權(quán)益，不同程度上造成了公共資源的閑置和浪費(fèi)，因?yàn)楣操Y源外部性覆蓋的范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居住在封閉式小區(qū)內(nèi)居民所需的，所以即使閑置下來(lái)的公共資源也被封閉式小區(qū)內(nèi)的業(yè)主強(qiáng)行占有并且沒(méi)有得到充分使用，而另一方面，封閉式小區(qū)以外的市民對(duì)公共資源的需求又得不到滿(mǎn)足。實(shí)行街區(qū)制改革是對(duì)城市中公共資源進(jìn)行合理的利用和高效的配置，同時(shí)具有維護(hù)所有城市居民公共權(quán)益作用。

（二）實(shí)行街區(qū)制改革對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的消極影響

1.實(shí)施街區(qū)制改革會(huì)對(duì)封閉式小區(qū)業(yè)主的心里造成沖擊。街區(qū)制改革的宗旨闡述不清，業(yè)主會(huì)因?yàn)楣逃械木幼》绞礁淖兌懦飧母铩Ｖ袊?guó)的城市發(fā)展不同于歐美國(guó)家，長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)居民習(xí)慣于圍墻式的居住方式，這種封閉式小區(qū)容易帶給人心理上的安全感，可以最大限度保護(hù)隱私，所以業(yè)主會(huì)從心里排斥街區(qū)制改革。

2.實(shí)施街區(qū)制改革會(huì)對(duì)當(dāng)前物業(yè)管理帶來(lái)顛覆性改變。物業(yè)管理部門(mén)對(duì)業(yè)主提供社區(qū)服務(wù)，單一的物業(yè)管理部門(mén)對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)制將會(huì)被打破，社區(qū)服務(wù)與市政的權(quán)責(zé)界限會(huì)模糊不清，另外物業(yè)管理的半徑將縮小，物業(yè)管理在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所承擔(dān)的職能將逐步弱化。

三、中國(guó)實(shí)行街區(qū)制改革的對(duì)策

（一）政府轉(zhuǎn)變對(duì)城市管理的方式，充分發(fā)揮對(duì)公共空間宏觀調(diào)控職能

政府轉(zhuǎn)變對(duì)城市管理的方式是先行條件，充分發(fā)揮對(duì)整個(gè)城市公共空間的宏觀調(diào)控職能是實(shí)行街區(qū)制改革的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，封閉式小區(qū)的設(shè)立不僅是引發(fā)城市病的原因，而且損害了部分居民公共權(quán)力。原本在使用上具有非排他性的公共設(shè)施，如被封閉式小區(qū)強(qiáng)行劃歸在內(nèi)的道路，就轉(zhuǎn)變成具有排他性的僅供小區(qū)內(nèi)部居民使用的競(jìng)爭(zhēng)性私人物品，造成封閉式小區(qū)內(nèi)部居民對(duì)小區(qū)外居民道路使用權(quán)的占用，城市中出現(xiàn)公共道路使用的寡頭壟斷行為。在未來(lái)城市規(guī)劃中，逐步推行街區(qū)制，政府會(huì)在宏觀上對(duì)整條街道實(shí)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、規(guī)劃和管理，也是對(duì)城市“瘦身”。所以，政府管理方式轉(zhuǎn)變、監(jiān)管能力提升和發(fā)揮對(duì)城市公共空間的宏觀調(diào)控能力是關(guān)鍵。

（二）相關(guān)法律、規(guī)章要完善

街區(qū)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不論是在政策的制定還是在具體實(shí)施中都應(yīng)該協(xié)調(diào)好各方利益。能夠在實(shí)施過(guò)程中起到約束作用的只有相關(guān)法律法規(guī)，在未來(lái)的城市建設(shè)中必須保證有相應(yīng)的法律可以依靠。關(guān)于街區(qū)制，目前在中國(guó)還只是提出概念階段，所以在今后的一段時(shí)間內(nèi)，要冷靜地分析好街區(qū)制實(shí)行對(duì)中國(guó)城市發(fā)展、社區(qū)間協(xié)同治理所產(chǎn)生的影響，負(fù)面效應(yīng)需要依靠完善周密的法律體系進(jìn)行約束，只有加強(qiáng)法律的約束和監(jiān)管作用，街區(qū)制改革才能在未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展中發(fā)揮出作用。

（三）配套設(shè)施建設(shè)要同步展開(kāi)

推行街區(qū)制改革，將會(huì)使傳統(tǒng)的物業(yè)服務(wù)小區(qū)的模式受到?jīng)_擊，一定要形成與之相輔的“樓管制度”。小區(qū)圍墻打開(kāi)，城市的布局將會(huì)按照街道進(jìn)行重新劃分，照比以前物業(yè)所要承擔(dān)的責(zé)任將加大，要對(duì)每棟樓都負(fù)起責(zé)任。另外，封閉式小區(qū)的業(yè)主通過(guò)按年限上交物業(yè)費(fèi)得到服務(wù)的方式，今后能否實(shí)行，還有待商榷。所謂相應(yīng)的設(shè)施同步展開(kāi)，就是要為街區(qū)制改革提供一個(gè)能夠較好發(fā)展并可以順利進(jìn)行的軟環(huán)境，為中國(guó)城市發(fā)展提供一個(gè)華麗轉(zhuǎn)身的機(jī)會(huì)。

（四）協(xié)調(diào)利益主體之間關(guān)系

政府要傳達(dá)正確的理念，使封閉式小區(qū)業(yè)主從心理上轉(zhuǎn)換觀念，理解街區(qū)制改革的實(shí)質(zhì)，并激發(fā)居民參與城市治理的熱情。不論是對(duì)現(xiàn)有封閉式小區(qū)的改建還是對(duì)未來(lái)城市規(guī)劃建設(shè)，核心目標(biāo)是要對(duì)城市居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，改善居民的生活方式，增強(qiáng)居民的幸福感。所以，最重要的是要協(xié)調(diào)好政府、居民和地產(chǎn)商以及社會(huì)媒體之間關(guān)系。政府要積極宣傳實(shí)施街區(qū)制改革對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生的正效應(yīng)，讓居民理解并認(rèn)同街區(qū)制改革的實(shí)質(zhì)，一定要消除居民心里“一旦小區(qū)圍墻打開(kāi)后，安全防線(xiàn)受到?jīng)_擊”的情感擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，地產(chǎn)商要在確保滿(mǎn)足建筑標(biāo)準(zhǔn)的前提下，放棄對(duì)公共空間的占用開(kāi)發(fā)，將公共空間支配的實(shí)權(quán)還給政府，將公共設(shè)施使用權(quán)利還給居民。各方利益得到保護(hù)后，會(huì)激發(fā)社會(huì)主體參與到公共社區(qū)協(xié)作共治的過(guò)程中來(lái)，街區(qū)制改革發(fā)揮出積極效果。

經(jīng)分析，街區(qū)制改革是適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)城市發(fā)展需要的，但是怎樣規(guī)劃實(shí)施好具體的方案，明確好發(fā)展的方向是需要中央作出統(tǒng)一部署的?？傊謪^(qū)制改革會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)的城市發(fā)展集聚正效益。

[責(zé)任編輯：龐林]