1990年代以來英國的城市更新實(shí)施政策演進(jìn)及其對(duì)我國的啟示*

嚴(yán)雅琦 田 莉

1990年代以來英國的城市更新實(shí)施政策演進(jìn)及其對(duì)我國的啟示*

嚴(yán)雅琦 田 莉

半個(gè)多世紀(jì)以來，英國在城市更新上進(jìn)行了大量的實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在回顧20世紀(jì)中后期以來英國城市更新的歷程演變的基礎(chǔ)上，著重介紹了20世紀(jì)90年代以來的更新實(shí)施配套政策，包括城市挑戰(zhàn)、綜合更新預(yù)算和社區(qū)新政政策的背景、框架、實(shí)施機(jī)制和成效等，最后結(jié)合我國現(xiàn)階段城市更新的現(xiàn)狀，提出借鑒英國城市更新實(shí)施政策，實(shí)現(xiàn)從房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的更新向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合更新轉(zhuǎn)型，從政府或市場(chǎng)主導(dǎo)的模式向公—私—社區(qū)三方合作模式轉(zhuǎn)型，從物質(zhì)性更新規(guī)劃向綜合的政策體系設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型的建議。

城市更新 | 實(shí)施政策 | 英國

0 引言

自18世紀(jì)后半葉工業(yè)革命興起以來，西方國家的城市更新問題日益突出。作為早期工業(yè)革命的發(fā)源地，英國在城市更新上積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。尤其自20世紀(jì)中后期以來，為解決內(nèi)城衰退的問題，英國進(jìn)行了大量的嘗試，其政策核心從政府主導(dǎo)向公—私合作、公—私—社區(qū)三方合作逐步演變，其關(guān)注的重點(diǎn)也從以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的物質(zhì)更新向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合更新上轉(zhuǎn)移[1]。近年來對(duì)于英美城市更新的研究主要集中在4個(gè)方向上：一是對(duì)城市更新概念和操作方法的研究，二是對(duì)城市更新發(fā)展歷程的綜述性研究，三是對(duì)城市更新機(jī)制和組織形式的研究，四是對(duì)城市更新中特殊的“紳士化”現(xiàn)象的研究[2]。其中，對(duì)城市更新發(fā)展歷程的綜述性研究較多，但較少對(duì)城市更新的實(shí)施配套政策及機(jī)制進(jìn)行深入分析。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，土地開發(fā)由增量擴(kuò)張向存量挖潛的轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)。2008年，廣東省開始實(shí)施“三舊改造”，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入新的城市更新階段。然而，就過去幾年城市更新的實(shí)踐來看，依賴市場(chǎng)、以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的更新成為主要特征，其后續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響尚未深入研究和關(guān)注。反思我國目前的城市更新發(fā)展?fàn)顩r，從西方國家的城市更新歷程中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國未來城市更新政策的制定會(huì)產(chǎn)生積極的意義。

1 20世紀(jì)中后期以來英國城市更新的歷程演變

1.1 20世紀(jì)60年代中期至70年代: 政府主導(dǎo)、自上而下的物質(zhì)更新階段

第二次世界大戰(zhàn)給英國的許多城市帶來了嚴(yán)重的破壞，英國政府在進(jìn)行城市重建的同時(shí)，通過新城建設(shè)計(jì)劃，在大城市周邊建立了一系列的衛(wèi)星城，把改建地區(qū)的部分人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安置到衛(wèi)星城[3]。然而，內(nèi)城人口的外溢雖在一定程度上緩解了人口壓力，但從1960年代中后期開始，城市人口的過度郊區(qū)化使英國城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)城衰退問題。對(duì)此，中央政府采取了一系列強(qiáng)有力的政策。1968年由中央政府啟動(dòng)、地方政府實(shí)施的“城市計(jì)劃”（Urban Program）是該時(shí)期的重要城市更新項(xiàng)目，它試圖通過改善建成環(huán)境，為社區(qū)居民提供就業(yè)培訓(xùn)并為一些社會(huì)項(xiàng)目提供財(cái)政支持來實(shí)現(xiàn)內(nèi)城社區(qū)的改善目標(biāo)。1969年出臺(tái)的《地方政府補(bǔ)助（社會(huì)需要）法》奠定了政策基礎(chǔ)。1972年，由國家環(huán)境部秘書處發(fā)起的內(nèi)城研究計(jì)劃開始重點(diǎn)研究?jī)?nèi)城衰退的原因，1977年在大量研究探索的基礎(chǔ)上，英國政府頒布了《內(nèi)城政策》，并在次年出臺(tái)《內(nèi)城法》，將英國7個(gè)最衰落的地區(qū)納入“內(nèi)城伙伴關(guān)系計(jì)劃”（Inner City Partnerships），強(qiáng)調(diào)了政府部門之間、中央—地方之間的合作關(guān)系[4]。20世紀(jì)60年代中期至70年代末期，為城市更新而設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼和針對(duì)內(nèi)城開發(fā)的研究等均以公共資源為基礎(chǔ)，以政府計(jì)劃為主導(dǎo)，缺少私營部門和社區(qū)的參與，呈現(xiàn)強(qiáng)烈的自上而下的特征。

1.2 20世紀(jì)80年代: 市場(chǎng)主導(dǎo)、公私合作的物質(zhì)更新階段

20世紀(jì)80年代，受到全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整的影響，許多城市的傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了劇變。傳統(tǒng)工業(yè)的衰退使得英國城市陷入了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由此也引發(fā)了一系列城市問題，包括失業(yè)率高企、土地荒廢、社會(huì)排斥等。新上臺(tái)的保守黨政府面對(duì)形勢(shì)的變化決定重拾市場(chǎng)，并通過縮減公共開支、撤銷部分政府干預(yù)措施等途徑來減輕政府財(cái)政壓力。保守黨政府開始尋求民間合作來實(shí)現(xiàn)內(nèi)城更新，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)物質(zhì)空間的需求[4]。為此，英國政府采取了系列城市更新政策，包括成立城市開發(fā)公司（UDC），設(shè)立企業(yè)區(qū)，出臺(tái)城市開發(fā)基金、城市再生基金和城市補(bǔ)貼基金等政策。

由于20世紀(jì)80年代的城市更新政策以經(jīng)濟(jì)成效為價(jià)值取向，鼓勵(lì)私人投資，弱化社區(qū)參與。這種市場(chǎng)導(dǎo)向的城市更新政策集中于物質(zhì)更新環(huán)節(jié)，容易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)興衰的影響。該政策還存在著嚴(yán)重的短視性，對(duì)于社會(huì)、文化等非物質(zhì)因素和居民實(shí)際需求的忽視影響了更新地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 20世紀(jì)90年代初期至中后期: 競(jìng)價(jià)投標(biāo)、公—私—社區(qū)合作的綜合更新階段

20世紀(jì)80年代以市場(chǎng)為導(dǎo)向，單純依賴公、私合作的更新模式雖在一定程度上激發(fā)了衰落地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，改善了物質(zhì)環(huán)境，但貧困社區(qū)的社會(huì)問題依然不斷加劇，涓滴效應(yīng)成效極弱[5]。于是英國政府重新對(duì)城市更新政策進(jìn)行評(píng)價(jià)調(diào)整，20世紀(jì)60年代社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中提出的“社區(qū)參與”的概念又重新回到人們的視野中。

1991年，英國政府出臺(tái)了新的城市更新政策——“城市挑戰(zhàn)”（City Challenge）計(jì)劃。該政策將社區(qū)參與納入到城市更新中，并通過競(jìng)標(biāo)的方式分配城市更新資金。與此同時(shí)，競(jìng)標(biāo)的主體需是由公—私—社區(qū)三者構(gòu)成的合作伙伴組織，城市更新的內(nèi)涵從單純的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)更新向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的綜合更新轉(zhuǎn)變。1993年，英國國家環(huán)境部提出將20個(gè)分散的更新基金整合為“綜合更新預(yù)算”（Single Regeneration Budget，簡(jiǎn)稱SRB），并于1994年開始了第一輪的SRB投標(biāo)。SRB的投標(biāo)總共進(jìn)行了6輪，資助了1 000多個(gè)城市更新計(jì)劃。

20世紀(jì)90年代英國的城市更新政策實(shí)現(xiàn)了重要的轉(zhuǎn)型，城市挑戰(zhàn)和SRB均采用競(jìng)價(jià)投標(biāo)的方式分配更新資金并要求公、私、社區(qū)三方合作參與，同時(shí)不斷強(qiáng)化社區(qū)參與的作用。城市更新的內(nèi)涵也從單一的物質(zhì)更新向多元綜合的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境更新轉(zhuǎn)變，并對(duì)衰落地區(qū)給予越來越多的重視。

1.4 20世紀(jì)90年代中后期至21世紀(jì)初期: 需求導(dǎo)向, 關(guān)注社會(huì)公平的綜合更新階段

自20世紀(jì)90年代以來，英國的城市更新政策一直嘗試加強(qiáng)普通居民在更新決策和管理等過程中的發(fā)言權(quán)和影響力。隨著1997年新工黨上臺(tái)，“社區(qū)”理論成為了英國政府的戰(zhàn)略支柱[6]。新工黨政府延續(xù)并強(qiáng)化了社區(qū)參與和多部門合作的核心理念，同時(shí)也對(duì)城市政策做出了一定的調(diào)整，主要包括以下兩方面：一是更新基金應(yīng)按需分配而不是基于競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的形式；二是更多地關(guān)注到社會(huì)排斥的問題，認(rèn)為應(yīng)采用協(xié)同的政策手段來解決該問題[7]。1997年，工黨政府成立了“社會(huì)排斥小組”，開展了系列城市復(fù)興的創(chuàng)新行動(dòng)。2001年出臺(tái)的鄰里復(fù)興的國家策略（National Strategy for Neighborhood Renewal，簡(jiǎn)稱NSNR）便是其中最重要的舉措，標(biāo)志著英國城市更新政策的再度轉(zhuǎn)型。與20世紀(jì)90年代的城市挑戰(zhàn)和SRB相比，鄰里復(fù)興的國家策略更關(guān)注社區(qū)層面貧困問題的解決。該國家策略構(gòu)建了“中央—區(qū)域—地方—社區(qū)”的多層面實(shí)施機(jī)制，同時(shí)涵蓋了多類型的更新政策，包括鄰里復(fù)興基金（Neighborhood Renewal Fund）、社區(qū)新政（New Deal for Communities）、鄰里管理先驅(qū)（Neighborhood Management Pathfinders）、鄰里聯(lián)防（Neighborhood Wardens）等項(xiàng)目。其中，社區(qū)新政是工黨政府上臺(tái)以后提出的第一個(gè)更新政策，也是最為突出的社區(qū)賦權(quán)創(chuàng)新項(xiàng)目之一。為了更好地確保社區(qū)參與，政府還出臺(tái)了《城市更新的社區(qū)參與：給實(shí)踐者的指南》，為復(fù)雜的社區(qū)參與提供了綜合性的指引，包括社區(qū)參與機(jī)制的建立、社區(qū)能力的建設(shè)和弱勢(shì)群體的參與等[8]。自20世紀(jì)90年代中后期開始，英國城市更新政策越發(fā)強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的價(jià)值導(dǎo)向，通過制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步落實(shí)社區(qū)參與，并在評(píng)估社區(qū)剝奪情況的基礎(chǔ)上開展對(duì)更新基金的競(jìng)標(biāo)活動(dòng)。社區(qū)剝奪評(píng)估的方法被沿用到倫敦制定空間發(fā)展戰(zhàn)略中：首先對(duì)全市復(fù)合剝奪（Multip le deprivation）指數(shù)①復(fù)合剝奪指數(shù)是衡量一個(gè)地區(qū)受剝奪程度的標(biāo)準(zhǔn)，具體指標(biāo)包括失業(yè)率、居住滿意度、居民健康程度和夜間出行安全性等多個(gè)方面。進(jìn)行全面評(píng)估（圖1），在此基礎(chǔ)上劃定機(jī)遇發(fā)展地區(qū)、強(qiáng)化發(fā)展地區(qū)等，并制定相應(yīng)的空間政策，體現(xiàn)了社會(huì)公平導(dǎo)向的城市復(fù)興策略。

圖1 倫敦市域“復(fù)合剝奪指數(shù)”的空間評(píng)估

2 20世紀(jì)90年代以來英國主要的城市更新實(shí)施政策及其成效

20世紀(jì)90年代以來，隨著城市更新中公私社區(qū)三向合作關(guān)系的確立，英國政府先后頒布了一系列政策，以促進(jìn)三方的合作并強(qiáng)化社區(qū)參與。其中具有代表性的更新實(shí)施政策包括城市挑戰(zhàn)、綜合更新預(yù)算和社區(qū)新政等。

2.1 城市挑戰(zhàn)

2.1.1 政策出臺(tái)背景

20世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)90年代初，衰落地區(qū)不斷加劇的社會(huì)問題讓保守黨政府意識(shí)到僅靠市場(chǎng)導(dǎo)向、公私合作不足以帶動(dòng)城市的全面更新。1991英國政府出臺(tái)的“城市挑戰(zhàn)”計(jì)劃著眼于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的綜合更新，將社區(qū)納入到合作伙伴關(guān)系中，并面向小范圍的城市更新項(xiàng)目，采用競(jìng)標(biāo)的方式分配更新基金。城市挑戰(zhàn)共進(jìn)行了兩輪競(jìng)標(biāo)，第一輪邀請(qǐng)了15個(gè)地方當(dāng)局參與，其中11個(gè)獲得競(jìng)標(biāo)資金資助；第二輪競(jìng)標(biāo)則面向英格蘭和威爾士的所有城市全面開放，其中20個(gè)成功競(jìng)標(biāo)[5]。

2.1.2 政策框架

“城市挑戰(zhàn)”基金由中央政府設(shè)立，環(huán)境部出臺(tái)投標(biāo)指南。競(jìng)標(biāo)主體需由地方政府、私營部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或志愿團(tuán)體聯(lián)合構(gòu)建成的合作伙伴組織，同時(shí)要求公—私—社區(qū)三者共同制定和執(zhí)行城市更新計(jì)劃。城市挑戰(zhàn)計(jì)劃的實(shí)施期為5年，每年中標(biāo)項(xiàng)目都可獲得共750萬英鎊的資助，同時(shí)計(jì)劃實(shí)施的成效和經(jīng)費(fèi)使用的情況會(huì)定期受到嚴(yán)格的審查[5，9，10]。總體上看，城市挑戰(zhàn)政策呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性、合作性、目標(biāo)綜合性、產(chǎn)出驅(qū)動(dòng)性、面向小地區(qū)和時(shí)間有限性的特征[10]。

2.1.3 實(shí)施機(jī)制

城市挑戰(zhàn)政策的實(shí)施主要分為兩個(gè)階段，分別為競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)階段和計(jì)劃實(shí)施階段，合作伙伴關(guān)系貫穿兩個(gè)階段的始終。

競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)階段一般歷時(shí)1年，整個(gè)流程可分為3個(gè)階段：前期的籌備和公眾咨詢階段、中期的競(jìng)標(biāo)推薦和評(píng)定階段及后期的行動(dòng)計(jì)劃制定階段。競(jìng)標(biāo)前期，首先需要建立地方合作伙伴關(guān)系。在有限的籌備時(shí)間里，地方當(dāng)局往往憑借其充足的人脈、信息資源及與其他部門、單位已有的聯(lián)系，較快地組建起地方合作伙伴組織[11]。由此，中標(biāo)的城市挑戰(zhàn)計(jì)劃絕大多數(shù)是以地方當(dāng)局為領(lǐng)導(dǎo)核心。該階段理想的地方合作伙伴組織一般由籌劃指導(dǎo)委員會(huì)和協(xié)調(diào)工作組兩個(gè)部分構(gòu)成。在地方合作伙伴組織籌建成立后，則以商界論壇、社區(qū)論壇為主要形式開展公眾咨詢，并制定行動(dòng)計(jì)劃。參與投標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃需制定城市更新的目標(biāo)、戰(zhàn)略和具體項(xiàng)目，做好每年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與成果預(yù)估，并明確基金投入與基金所能撬動(dòng)的私人投入的杠桿比率[5]。在中標(biāo)結(jié)果宣布后和實(shí)施前，還需對(duì)行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)一步深化并交由環(huán)境部審查。

進(jìn)入實(shí)施階段，合作伙伴組織正式成立，與地方政府保持“一臂之距”。其中競(jìng)標(biāo)階段的籌劃指導(dǎo)委員會(huì)發(fā)展為正式組織的董事會(huì)，繼續(xù)擔(dān)任核心角色。該階段城市更新的成果會(huì)受到嚴(yán)格的年度審查，依據(jù)競(jìng)標(biāo)指南提出的產(chǎn)出指標(biāo)定量考察實(shí)施成效，同時(shí)收回每年剩余的資金。下一年是否繼續(xù)資助和資助的額度也取決于該階段成果的實(shí)施情況[10]。

2.1.4 實(shí)施成效及不足

城市挑戰(zhàn)在5年內(nèi)共支出3 750萬英鎊更新基金，以公共投資撬動(dòng)了更大幅度的私人投資，幫助城市更新地區(qū)改善了物質(zhì)環(huán)境，包括更好的城市街道風(fēng)貌、更齊全的公共服務(wù)設(shè)施和更多元的文化娛樂休閑場(chǎng)所等，提高了當(dāng)?shù)氐纳钇焚|(zhì)。整體環(huán)境的優(yōu)化吸引來了更多的商機(jī)，一些新生企業(yè)在城市更新地區(qū)萌芽、發(fā)展，為當(dāng)?shù)靥峁┝烁嗟木蜆I(yè)崗位。在更新過程中提供的就業(yè)技能培訓(xùn)讓失業(yè)者重獲工作技能并回到工作崗位上，降低了地方的失業(yè)率和犯罪率。此外，公—私—社區(qū)三方合作的機(jī)制將原本分散在各個(gè)部門的人力、物力資源集中起來，由此產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)使城市更新項(xiàng)目的效率更高、成效更好，超出各部門獨(dú)立工作時(shí)所能取得的成績(jī)[10]。

城市挑戰(zhàn)也存在一些弊端，主要包括以下3方面：一是不足兩個(gè)月的競(jìng)標(biāo)籌備時(shí)間過短，公眾咨詢不夠廣泛深入；二是缺少對(duì)合作的指導(dǎo)，參與形式過于官方化，導(dǎo)致合作經(jīng)驗(yàn)不足的社區(qū)參與度不高；三是定期評(píng)估只關(guān)注產(chǎn)出結(jié)果，缺乏對(duì)合作過程的考察，導(dǎo)致計(jì)劃的制定和實(shí)施功利性太強(qiáng)，無法保障私營部門和社區(qū)的有效參與[12]。盡管城市挑戰(zhàn)政策存在一些不足之處，但它作為首次提出公—私—社區(qū)三方合作和綜合更新的重要政策，在英國城市更新歷程中起到里程碑式的作用。

2.2 綜合更新預(yù)算

2.2.1 政策出臺(tái)背景

1993年，為實(shí)現(xiàn)更高的基金利用效率，環(huán)境部提出將20個(gè)原本由不同部門運(yùn)作的城市更新基金（包括城市挑戰(zhàn)基金）整合為一體，成立“綜合更新預(yù)算”基金[4]。SRB的一部分資金用于繼續(xù)資助城市開發(fā)公司和英國合作伙伴組織（English Partnership）等已有的項(xiàng)目，另一部分基金面向全國各地不同規(guī)模的城市更新項(xiàng)目，根據(jù)英國各區(qū)的貧困程度和需求大小分給各區(qū)域辦公室掌管，并于1997年由新成立的區(qū)域發(fā)展局接管[13-14]。

2.2.2 政策框架

SRB繼承了城市挑戰(zhàn)的核心理念——“公—私—社區(qū)”的合作伙伴關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上沿用競(jìng)標(biāo)的形式資助地方的城市更新項(xiàng)目。SRB和城市挑戰(zhàn)具有許多共同特征，而SRB政策在更新目標(biāo)上進(jìn)一步細(xì)化并適度加大資助額度和實(shí)施期限的彈性。

首先，SRB提出7個(gè)明確的更新目標(biāo)：（1）改善當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)前景，提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖芙逃剑瑥?qiáng)化其職業(yè)技能，并促進(jìn)機(jī)會(huì)的平等化；（2）增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，支持地方行業(yè)的發(fā)展；（3）保護(hù)環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高設(shè)計(jì)水平；（4）維護(hù)并改善住區(qū)環(huán)境，提高管理水平，提供多樣化的住房選擇，優(yōu)化住房條件；（5）關(guān)注少數(shù)民族的利益；（6）打擊犯罪，加強(qiáng)社會(huì)安全性；（7）提高生活品質(zhì)，促進(jìn)醫(yī)療、文化和體育事業(yè)的發(fā)展[15]。其次，SRB依據(jù)各個(gè)計(jì)劃的具體情況提供不同的資助額度。例如第一輪投標(biāo)中，SRB的資助額度從最低200萬英鎊到最高7.2億英鎊變化不等[16]。再者，SRB規(guī)定的實(shí)施期限更長且靈活度更高。SRB將實(shí)施期限延長至7年，每個(gè)項(xiàng)目可以根據(jù)自身情況預(yù)測(cè)其完成時(shí)間并在行動(dòng)計(jì)劃上進(jìn)行說明。

1997年，第5輪的SRB競(jìng)標(biāo)也隨著工黨政府的上臺(tái)進(jìn)行了一定的調(diào)整。工黨政府認(rèn)為，SRB應(yīng)成為解決社會(huì)排斥問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展的重要政策工具，因而從SRB的第5輪競(jìng)標(biāo)開始，競(jìng)標(biāo)者需明確社區(qū)如何參與到城市更新計(jì)劃的制定和實(shí)施過程中，以及合作伙伴關(guān)系組織結(jié)構(gòu)的建設(shè)是如何促進(jìn)社區(qū)參與的。此外，政府還要求SRB強(qiáng)化對(duì)社區(qū)能力建設(shè)的關(guān)注。為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，政策要求在后續(xù)的SRB基金分配中，80%的基金流向65個(gè)衰落地區(qū)，剩余的20%流向鄉(xiāng)村和面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的地區(qū)[17]。

2.2.3 實(shí)施機(jī)制

SRB是由城市挑戰(zhàn)發(fā)展而來的更新政策，其競(jìng)標(biāo)流程和實(shí)施方式與城市挑戰(zhàn)大體相似。在6輪的SRB中，地方當(dāng)局依然承擔(dān)主要的領(lǐng)導(dǎo)角色，從競(jìng)標(biāo)成功的城市更新計(jì)劃中可以發(fā)現(xiàn)超過50%的合作伙伴組織以地方當(dāng)局為領(lǐng)導(dǎo)核心，只有約20%的組織以私營部門或社區(qū)、志愿團(tuán)體為核心[14]。

2.2.4 實(shí)施成效及不足

SRB的實(shí)施和城市挑戰(zhàn)一樣獲得了物質(zhì)環(huán)境更新、地方經(jīng)濟(jì)起飛和部分社會(huì)問題解決的綜合更新效果。而SRB實(shí)施成效的進(jìn)步主要體現(xiàn)在對(duì)衰落地區(qū)需求的回應(yīng)上。Brennan等人[13]對(duì)SRB基金分配情況的研究表明，在前三輪的SRB競(jìng)標(biāo)中，80%的SRB挑戰(zhàn)基金流向了366個(gè)城市地區(qū)中最為衰落的99個(gè)地區(qū)，其中的30%流向了最為衰落的20個(gè)地區(qū)。然而，城市挑戰(zhàn)只惠及了不到30個(gè)衰落地區(qū)，20世紀(jì)80年代的UDC和企業(yè)區(qū)分別覆蓋了16和40個(gè)衰落地區(qū)，由此可見SRB更好地回應(yīng)了衰落地區(qū)的發(fā)展需求。同時(shí)，SRB對(duì)社會(huì)問題給予更多的重視，在這些衰落的地區(qū)當(dāng)中，SRB挑戰(zhàn)基金的大部分流向了失業(yè)率高和家庭收入低的地區(qū)。

2.3 社區(qū)新政

2.3.1 政策出臺(tái)背景

英國開展了多輪的城市更新，但仍存在4 000多個(gè)貧困社區(qū)受到多方面且不同程度的剝奪[18]。1998年，工黨政府提出了“社區(qū)新政”，并于2001年正式出臺(tái)《社區(qū)新政計(jì)劃》，旨在幫助貧困社區(qū)扭轉(zhuǎn)發(fā)展命運(yùn)，縮小它們與其他社區(qū)之間的差距，充分體現(xiàn)工黨政府對(duì)地方更新需求和社會(huì)排斥問題的重視。

2.3.2 政策框架

社區(qū)新政延續(xù)了以合作伙伴組織為主體展開競(jìng)標(biāo)的方式，分別針對(duì)不同的更新區(qū)域構(gòu)建了39個(gè)合作伙伴組織。與SRB六輪下來共計(jì)1 000多個(gè)更新計(jì)劃相比，只涵蓋39個(gè)更新計(jì)劃的社區(qū)新政在更新區(qū)域的數(shù)量上大大減少，但資金更集中，投資力度更大。社區(qū)新政所設(shè)的目標(biāo)主要關(guān)注5類問題的解決，包括慘淡的就業(yè)前景、高企的犯罪率、蕭條的環(huán)境、劣質(zhì)的社區(qū)管理和缺位的公共服務(wù)，同時(shí)基于不同目標(biāo)設(shè)定針對(duì)性的更新政策。在實(shí)施過程中，各個(gè)中標(biāo)的合作伙伴組織均可獲得將近5 000萬英鎊的更新基金來改善貧困社區(qū)的住房、受教育、就業(yè)等方面的條件。社區(qū)新政的更新資金和城市挑戰(zhàn)基金、SRB挑戰(zhàn)基金一樣作為撬動(dòng)私人投資的基石。而社區(qū)新政的實(shí)施期限長達(dá)10年，讓衰落地區(qū)有更充分、全面的更新機(jī)會(huì)[18]。

2.3.3 實(shí)施機(jī)制

與前期的城市更新政策不同的是，社區(qū)新政中的每個(gè)更新地區(qū)都是由中央政府基于地方貧困指數(shù)大小挑選出來的。被選中的地區(qū)會(huì)受到參與社區(qū)新政競(jìng)標(biāo)的邀請(qǐng)，競(jìng)標(biāo)者再從政府選取的更新地區(qū)內(nèi)劃出更小范圍作為更新對(duì)象，平均每個(gè)更新區(qū)域的家庭總戶數(shù)不超過4 000戶，總?cè)藬?shù)約為9 800人，規(guī)模相比城市挑戰(zhàn)、SRB等要小得多。

社區(qū)新政的實(shí)施過程中體現(xiàn)了更充分的社區(qū)參與。競(jìng)標(biāo)者需要在標(biāo)書中表明當(dāng)?shù)鼐用駥⑴c到更新區(qū)域的劃定、更新計(jì)劃的設(shè)計(jì)和更新項(xiàng)目的管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)政府承諾要拒絕缺乏高質(zhì)量社區(qū)參與的投標(biāo)計(jì)劃，若中標(biāo)計(jì)劃在實(shí)施階段未能維持良好社區(qū)參與，政府也會(huì)責(zé)令停止對(duì)其的資金支持。該做法更好地保障了社區(qū)參與的權(quán)利，同時(shí)鍛煉了社區(qū)參與的能力，使得更新地區(qū)在10年的資助期結(jié)束后仍能保持可持續(xù)發(fā)展的活力[8]。

2.3.4 實(shí)施成效及不足

從謝菲爾德哈勒姆大學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究中心[19]對(duì)社區(qū)新政10年資金使用情況的總結(jié)上看，32%的資金用于住房條件和物質(zhì)環(huán)境的優(yōu)化，18%用于社區(qū)管理和公共服務(wù)的提升，17%用于教育設(shè)施和居民受教育機(jī)會(huì)的改善，而剩余的12%、11%和10%的資金分別用于就業(yè)培訓(xùn)、居民健康保障和打擊犯罪上。從評(píng)估結(jié)果來看，社區(qū)新政確實(shí)給這39個(gè)更新區(qū)域帶來了顯著變化。從縱向比較上看，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于地區(qū)的滿意度有了較大的提升，同時(shí)失業(yè)率、受教育程度、犯罪情況、住房條件等方面均得到一定程度的改善。從橫向比較上看，這39個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平與國家、區(qū)域、地區(qū)3個(gè)不同層面的平均水平相比，差距均不斷縮小。此外，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和地方政府之間形成了更加密切的合作關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)了更廣泛的公眾參與。2002年到2008年之間，社區(qū)新政更新區(qū)域內(nèi)40%的居民參與到了合作伙伴關(guān)系當(dāng)中。社區(qū)新政進(jìn)一步拓展了社區(qū)參與的深度和廣度，但仍存在籌備時(shí)間短導(dǎo)致協(xié)調(diào)不足和忽視社區(qū)內(nèi)部分歧等問題。城市更新政策需要隨實(shí)踐不斷優(yōu)化改進(jìn)。

3 英國城市更新政策的演變對(duì)我國城市更新的啟示

縱觀英國城市更新政策的演變歷程，可見其經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)到公、私、社區(qū)三向伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)型，以及從物質(zhì)更新向綜合更新導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。反觀我國目前城市更新的實(shí)踐，對(duì)照英國城市更新政策及實(shí)施成效，當(dāng)對(duì)我國未來的城市更新具有啟發(fā)和借鑒意義。

3.1 從房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的更新向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合更新轉(zhuǎn)型

從我國目前城市更新的實(shí)踐來看，絕大部分更新項(xiàng)目采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的模式，以市場(chǎng)價(jià)值較高的房地產(chǎn)開發(fā)取代原有的工業(yè)用地和強(qiáng)度較低的舊村、舊城用地。然而，房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的更新模式往往依賴于短期內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，以追求短期的經(jīng)濟(jì)利益和利潤最大化為目標(biāo)，忽視了城鄉(xiāng)整體和長期發(fā)展的利益。如深圳為了推進(jìn)更新的實(shí)施，以容積率為主要獎(jiǎng)勵(lì)政策手段造成開發(fā)規(guī)模的急劇上升，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施容量造成巨大挑戰(zhàn)[20]。除此以外，當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和生活等問題并未借助城市更新的機(jī)會(huì)得到有效解決，相反可能由于異地安置致使失業(yè)率提高，并降低生活的便利性。在這方面，英國明確提出社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等綜合更新的價(jià)值理念和定量化的實(shí)施目標(biāo)，讓城市更新不僅作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的工具，還成為解決社會(huì)、環(huán)境問題的助推器，由此實(shí)現(xiàn)“復(fù)興”（regeneration）而非單純的物質(zhì)更新（physical renewal）。

3.2 從政府或市場(chǎng)主導(dǎo)的模式向公—私—社區(qū)三方合作模式轉(zhuǎn)型

城市更新導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變需配合相應(yīng)的管治模式改革。多元的更新目標(biāo)單靠政府或市場(chǎng)的單一主導(dǎo)，或是公私合作、市場(chǎng)主導(dǎo)的模式均難以實(shí)現(xiàn)，需要公、私、社區(qū)三方的共同合作，并重視政府的有效調(diào)控和保證社區(qū)參與的真正落實(shí)。3.2.1 加強(qiáng)政府調(diào)控，避免市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)主導(dǎo)下的城市更新只追求房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來的短期利益，如果政府不能進(jìn)行有效調(diào)控，會(huì)導(dǎo)致再開發(fā)漠視城市整體和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，引發(fā)空間失序、社區(qū)解體和社會(huì)不公等現(xiàn)象[21]。英國政府在SRB和社區(qū)新政中加強(qiáng)政府調(diào)控的做法值得借鑒：通過引導(dǎo)資金流向以惠及衰落地區(qū)，并投資于公共設(shè)施的建設(shè)，避免市場(chǎng)失靈。

3.2.2 鼓勵(lì)社區(qū)參與，擴(kuò)大廣度深度

我國現(xiàn)階段城市更新的社區(qū)參與的廣度和深度上均不足，即使在充分考慮土地產(chǎn)權(quán)人意愿的深圳，社區(qū)參與也只是集中體現(xiàn)在“城市更新單元”劃定上，即劃定時(shí)須占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主同意且權(quán)利主體占總數(shù)量2/3以上的許可[20]，并未在更新方案和行動(dòng)計(jì)劃制訂上為社區(qū)提供共同討論的平臺(tái)。英國自20世紀(jì)90年代以來的城市更新則從競(jìng)標(biāo)要求上明確規(guī)定要將社區(qū)納入到更新區(qū)域劃定、計(jì)劃制訂和項(xiàng)目管理等各個(gè)環(huán)節(jié)中，體現(xiàn)了社區(qū)參與的深度，更好維護(hù)公眾的利益。

3.3 從物質(zhì)性更新規(guī)劃向綜合的政策體系設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型

城市更新模式的改革還需配套相應(yīng)的政策體系設(shè)計(jì)。然而我國目前尚未建立起綜合的城市更新政策體系，領(lǐng)更新風(fēng)氣之先的深圳出臺(tái)的更新辦法和實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容也大多集中在容積率確定、公共用地提供、更新方式建議等方面。就如何更充分地運(yùn)用相關(guān)政策工具方面，英國城市更新政策對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下的我國城市更新規(guī)劃及政策設(shè)計(jì)具有積極的借鑒價(jià)值。

3.3.1 設(shè)置更新基金，撬動(dòng)私人資本

城市更新的土地整治與拆遷安置等環(huán)節(jié)涉及到龐大的投資，僅靠市區(qū)兩級(jí)政府的資金難以支撐。如上海的城市更新，農(nóng)民拆遷安置和類集建區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額費(fèi)用均由政府承擔(dān)，使得實(shí)施推進(jìn)緩慢[20]。我國可適當(dāng)參照英國經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相應(yīng)的更新基金，采取競(jìng)標(biāo)的方式，一方面撬動(dòng)私人投資進(jìn)入，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面降低市場(chǎng)進(jìn)入的門檻，并通過競(jìng)爭(zhēng)有效提高更新方案的質(zhì)量。

3.3.2 借鑒剝奪評(píng)估，促進(jìn)社會(huì)公平

在房地產(chǎn)導(dǎo)向的更新模式下，我國的城市更新項(xiàng)目主要集中在區(qū)位條件好，土地價(jià)值高的地區(qū)，會(huì)加劇社會(huì)不公的問題。英國在20世紀(jì)90年代中后期以剝奪指數(shù)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)確定城市更新的候選地塊，適度強(qiáng)化了政府的調(diào)控作用，有效避免因市場(chǎng)資本的趨利性而導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問題，從而達(dá)致社會(huì)公平的目標(biāo)。

3.3.3 完善監(jiān)督機(jī)制，保障實(shí)施成效

目前我國的城市更新對(duì)更新實(shí)施的有效監(jiān)督不足。以深圳為例，目前其更新管理的核心在于項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃方案審查，實(shí)施監(jiān)管環(huán)境相對(duì)薄弱，使得實(shí)施效果大打折扣[22]。英國在更新實(shí)施中定期對(duì)更新成效進(jìn)行定量考察，并對(duì)公—私—社區(qū)三方合作過程進(jìn)行定性考察，該做法值得我國參考學(xué)習(xí)，可有效監(jiān)督更新方案的落實(shí)，并保證社區(qū)參與的質(zhì)量。

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Studies on Evolution of Implementation Policies of Urban Renewal in UK since 1990s and Their Policy Implications for China

This paper starts with an introduction to the evolution of urban renewal of UK since 1960s, and analyzes the background, policy framework, implementation mechanism, and performance of urban renewal policies such as City Challenge, Single Regeneration Budget, and New Deal for Communities which have been adopted since 1990s, and it concludes w ith policy implications for urban renewal in China, including transitions from property-led renewal to comprehensive regeneration, from government-led or market-led urban renewal to public-private-community threeway partnership-oriented urban regeneration, and from physical renewal planning to integrated policy design.

Urban renewal | Implementation policy | UK

本刊2016第4期（總第129期）勘誤表

1673-8985（2016）05-0054-06

TU981

A

國家自然科學(xué)基金委項(xiàng)目“城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)”（批準(zhǔn)號(hào)：51222813）資助。

嚴(yán)雅琦

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

田 莉（通訊作者）

清華大學(xué)建筑學(xué)院

教授，博士生導(dǎo)師，博士