養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌難在哪

聶日明

2016年8月，人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)布了《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》，報(bào)告顯示，全國(guó)撫養(yǎng)比（在職職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)的比值——筆者注）呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢(shì)，有9個(gè)省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比不到2：1，意味著不到兩個(gè)在職職工就要“養(yǎng)”一位退休人員。

中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系復(fù)雜，機(jī)關(guān)事業(yè)單位剛剛納入到社保體系，原有老人仍由財(cái)政養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)職工三個(gè)保障層次，制度間缺乏統(tǒng)一的銜接渠道。目前，不管哪個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，籌資壓力都很大，尤其是城鄉(xiāng)居民的兩種養(yǎng)老體制，籌資主要靠財(cái)政。而最麻煩的是城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，它的繳費(fèi)與保障水平最高，征繳收入是全部基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要來(lái)源，在人口老齡化背景下，財(cái)政兜底的壓力最大。

養(yǎng)老保險(xiǎn)收支失衡問(wèn)題凸顯

城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有哪些問(wèn)題？首先，總體收支趨于失衡。中國(guó)職工養(yǎng)老體制在2005～2011年收支表現(xiàn)最好，收支盈余占收入比重維持在20%以上。但從2012年開(kāi)始，形勢(shì)發(fā)生變化，在職職工人口增速慢于退休職工。隨之而來(lái)的是養(yǎng)老金收入增速的下滑，在養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)增速不變的情況下，巨大的財(cái)政壓力由此而生，各級(jí)財(cái)政不得不通過(guò)補(bǔ)貼的方式維持養(yǎng)老金的收入。

其次，就區(qū)域看，省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支苦樂(lè)不均。京滬粵浙閩等地作為人口流入地，繳費(fèi)人數(shù)充沛，2014年，廣東的撫養(yǎng)比高達(dá)9.79，北京是5.08，相比之下，全國(guó)有7個(gè)省份低于2，其中，黑龍江已低至1.46。

這一失衡的比值，使得粵閩等地可以實(shí)施在職職員低繳費(fèi)（低費(fèi)率、低基數(shù)）、退休職工高待遇。按2014年數(shù)據(jù)，廣東企業(yè)在職職工人均月繳費(fèi)366元，僅為全國(guó)平均水平的56%，但退休職工人均每月養(yǎng)老金超過(guò)2400元，是全國(guó)平均水平的114%。而黑龍江的局面就沒(méi)那么好看，在職職工月繳費(fèi)760元，退休的每月只能領(lǐng)到1933元，盡管退休金水平低于全國(guó)，但財(cái)政仍要補(bǔ)貼缺口300余億。

除了巨大的撫養(yǎng)比差異，基金的可持續(xù)性也有很大的差異，養(yǎng)老金收支盈余也呈現(xiàn)勝者全得的局面。2015年，已有20個(gè)省份的企業(yè)養(yǎng)老金可支付月數(shù)低于全國(guó)平均水平（只能發(fā)出17.7個(gè)月），其中，湖北、天津、陜西、遼寧、河北、青海、吉林、新疆兵團(tuán)、黑龍江的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可支付月數(shù)都在10個(gè)月以內(nèi)，黑龍江僅為1個(gè)月，養(yǎng)老金的發(fā)放即將難以為繼。

再次，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的屬地管理成為勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的統(tǒng)籌層次大多局限在縣級(jí)行政區(qū)，絕大多數(shù)省份沒(méi)有達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的層次。近年，地方政府意識(shí)到流入的勞動(dòng)力是挽救當(dāng)?shù)貫l臨崩潰的社保的關(guān)鍵，據(jù)測(cè)算，上海在2010年強(qiáng)制非戶籍人口繳納養(yǎng)老金后，每年至少為上海新增300億收入，上海的養(yǎng)老金收支余額自2010年起扭虧為盈。雖然上海也為非戶籍人口花費(fèi)了100余億的義務(wù)教育支出，但相比新增的養(yǎng)老金收入，非戶籍人口對(duì)上海的正面意義遠(yuǎn)大于負(fù)面。

因此，地方政府開(kāi)始強(qiáng)制要求所有在職勞動(dòng)力繳納社保，并且對(duì)非戶籍人口的工作、居住、買房、落戶和子女入學(xué)層層設(shè)限，以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。這意味著勞動(dòng)力可能為了避免減分（或繳費(fèi)年份不連續(xù)）影響拿戶口而不敢輕易在不同地區(qū)更換工作。社保沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的困難和互相設(shè)限的結(jié)果就是全國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域分割，破壞了統(tǒng)一市場(chǎng)，阻礙了勞動(dòng)力在區(qū)域間的自由流動(dòng)。

改變思路，構(gòu)建社保三大支柱

城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌雖暫時(shí)解決不了整體收支失衡的困境，但可挽救不發(fā)達(dá)地區(qū)因人口流出而造成的社保收支失衡。提高統(tǒng)籌層次意味著養(yǎng)老金要實(shí)現(xiàn)在全國(guó)層次上的統(tǒng)籌，這種做法能在全國(guó)層面保障流動(dòng)人口的權(quán)利，從制度層面打破區(qū)域樊籬，促進(jìn)勞動(dòng)力要素的全國(guó)流動(dòng)。

但全國(guó)統(tǒng)籌的難度還是相當(dāng)大的。宏觀看，最直接的沖突來(lái)自兩方面：地區(qū)間的關(guān)系與央地關(guān)系。首先，全國(guó)統(tǒng)籌意味著基金在區(qū)域間的均衡使用，實(shí)際操作中會(huì)出現(xiàn)：如，將發(fā)達(dá)地區(qū)盈余的養(yǎng)老基金投放到養(yǎng)老基金處于虧空狀態(tài)的地區(qū)，這勢(shì)必引起發(fā)達(dá)地區(qū)的反彈。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，充沛的凈流入勞動(dòng)力，可以保證低繳費(fèi)水平，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引更多企業(yè)及勞動(dòng)力具有很大優(yōu)勢(shì)，一旦全國(guó)統(tǒng)籌，把收來(lái)的錢補(bǔ)貼其它地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)還有什么激勵(lì)措施去擴(kuò)面征繳、提高最低繳費(fèi)基數(shù)？

其次，目前養(yǎng)老體制是各地分灶吃飯、各自為政，全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)際是中央要掌握一部分基金，對(duì)各地養(yǎng)老基金的管理收權(quán)，在區(qū)域之間調(diào)劑使用，顯然，這也非易事。

就具體方案而言，養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的切入點(diǎn)主要在于：首先，全國(guó)統(tǒng)籌基金的資金來(lái)源和全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。理論上，基金來(lái)源有3種思路：第一，中央全額出資，資金來(lái)自中央財(cái)政及央企股權(quán)、收益的劃撥，現(xiàn)有地方統(tǒng)籌基金仍歸地方使用；第二，地方統(tǒng)籌賬戶以后全部上繳中央，以此組建全國(guó)統(tǒng)籌基金的征繳收入；第三，部分來(lái)自中央，地方也將統(tǒng)籌的一部分上繳中央。

從現(xiàn)實(shí)考慮，任何一級(jí)地方政府獲得了現(xiàn)有統(tǒng)籌基金的征繳與支出權(quán)限時(shí)，都沒(méi)有意愿主動(dòng)上繳，如果實(shí)施地方統(tǒng)籌全額上繳中央的方案，那地方征繳養(yǎng)老金的動(dòng)力基本消失，養(yǎng)老金收入可能很快就會(huì)連年縮水。而中央全額出資的可能性也不大，拋開(kāi)現(xiàn)有的全國(guó)社?；鹱鳛榉€(wěn)定基金，構(gòu)建一個(gè)全國(guó)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金所需的資金過(guò)于龐大，如果不依靠地方的統(tǒng)籌賬戶征繳，光靠中央財(cái)政和央企權(quán)益劃撥，明顯不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)造成地方征繳工作的懈怠。因此有學(xué)者提出折中方案，地方將統(tǒng)籌賬戶的一定比例上繳中央，和中央出資共同組建全國(guó)統(tǒng)籌基金。

在基金支出方面，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)到底該全國(guó)均一，還是要照顧各地消費(fèi)水平？這又取決于中央與地方的出資比例。

但上述方案還是囿于當(dāng)下的社?？蚣?，視野不足。目前的社保主要按條（人群）、塊（屬地）管理，造成了人群和地域間的不均等，其實(shí)應(yīng)該轉(zhuǎn)換思路，按籌資和保障水平對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分層，其中社保第一支柱應(yīng)采用廣覆蓋的方式，由中央政府負(fù)責(zé)籌資與支出，以稅收為資金來(lái)源（可以將一定比例的統(tǒng)籌賬戶合并至稅收），讓所有境內(nèi)居民都可以享受到較低保障水平的養(yǎng)老保障（比新農(nóng)保高，但明顯低于職工養(yǎng)老）。

將養(yǎng)老的個(gè)人賬戶和余下部分統(tǒng)籌賬戶合并，構(gòu)成社保的第二支柱，較高籌資標(biāo)準(zhǔn)、較高保障水平，享受稅收優(yōu)惠，定位為基于精算的商業(yè)保障，按“誰(shuí)繳費(fèi)多，誰(shuí)受益高”的原則，政府應(yīng)當(dāng)少補(bǔ)貼或不補(bǔ)貼，同時(shí)保障繳費(fèi)人的權(quán)利，不挪用他的錢去補(bǔ)貼他人，激發(fā)參保的積極性。第二支柱初期可以由地方政府的社保部門管理，并最終過(guò)渡至由專業(yè)的保險(xiǎn)公司來(lái)管理，直接消除跨地轉(zhuǎn)移和全國(guó)統(tǒng)籌的障礙。個(gè)人還可以提前儲(chǔ)蓄、自愿購(gòu)買商業(yè)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)，形成社保的第三支柱。

當(dāng)然，還有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題需要解決。第一，養(yǎng)老金目前收支困境的根源除了老齡化，主要還因?yàn)楝F(xiàn)行退休人員當(dāng)年的企業(yè)及其個(gè)人未繳足保險(xiǎn)，由此形成歷史積累不足而造成收支失衡，增加當(dāng)下在職人員的繳費(fèi)壓力。對(duì)此，應(yīng)劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保，讓國(guó)企解決歷史遺留問(wèn)題。其次，如何處理個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，個(gè)人賬戶運(yùn)行20年，做實(shí)余額僅4000多億，個(gè)人賬戶的處置直接決定能否將其劃歸第二支柱管理，這些都影響未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的設(shè)計(jì)。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）