留住農(nóng)村的“綠水青山”需嚴(yán)格執(zhí)法

徐瑾++賴運生

【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境問題越來越突出，必須建立農(nóng)村環(huán)保行政執(zhí)法部門之間權(quán)責(zé)明確與聯(lián)動執(zhí)法機制，提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)素質(zhì)，促進環(huán)境行政責(zé)任具體化，吸取民族風(fēng)俗習(xí)慣的精華，加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法者的道德倫理教育，以此完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作，保護農(nóng)村環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村 環(huán)境執(zhí)法 風(fēng)俗習(xí)慣 【中圖分類號】 D912.6 【文獻標(biāo)識碼】 A

法律的生命就在于執(zhí)行，我國農(nóng)村環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，在相當(dāng)程度上由于我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不力所導(dǎo)致。要想徹底解決我國農(nóng)村環(huán)境污染問題，關(guān)鍵就在于構(gòu)建我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的制度體系。

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法存在的問題

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法是農(nóng)村環(huán)境保護的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法，主要存在以下幾個問題。

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機制混亂?！董h(huán)境保護法》第十條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。”可見，我國環(huán)境執(zhí)法的主管部門是在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上分級別設(shè)置的，同時為了彌補環(huán)保主管執(zhí)法部門的不足，又采取多部門分層次的相互協(xié)調(diào)的管理體制。我國環(huán)境執(zhí)法機關(guān)除各級環(huán)境行政管理部分之外，可能還會涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、建設(shè)等國家機關(guān)。“雖然《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境法律法規(guī)都規(guī)定了“統(tǒng)管”和“分管”相結(jié)合的環(huán)境管理體制，但其規(guī)定過于原則、職能權(quán)限界定不清，導(dǎo)致環(huán)境主管部門的地位虛置，難以有效統(tǒng)管”。

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員不足、素質(zhì)偏低。我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不但點多、面廣，而且跟當(dāng)?shù)氐恼斦杖肱c經(jīng)濟利益密切相關(guān)。因此，執(zhí)法面臨多方的阻力，執(zhí)法難度大。這就要求我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員不但要熟悉環(huán)境執(zhí)法方面的法律法規(guī)與熟練掌握環(huán)境執(zhí)法技術(shù)規(guī)范，而且應(yīng)該具有良好的道德修養(yǎng)。但是目前我國4萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，設(shè)有專門環(huán)保機構(gòu)的很少，專業(yè)的執(zhí)法隊伍幾乎沒有。同時，就目前的環(huán)境執(zhí)法隊伍而言，也大多存在人員老齡化嚴(yán)重、專業(yè)化水平偏低等問題。

地方保護主義盛行。我國農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟水平比較落后，“地方官員出于GDP和政績考核的需要，往往片面追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視對環(huán)境的保護，在制定決策和執(zhí)行政策時難免做出短期行為，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境管理中政府履行職能長期缺位，造成農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化”。地方保護主義是導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不力的重要原因，我國地方政府只有真正不僅僅惟GDP為政，讓環(huán)保數(shù)據(jù)真正成為政府為政重要指標(biāo)，從而打破地方保護主義的壁壘，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的未來才有希望。

一些民族風(fēng)俗習(xí)慣對農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法的阻礙。我國各民族的風(fēng)俗習(xí)慣中，許多都與環(huán)境相關(guān)，有一些對我國農(nóng)村環(huán)境保護事業(yè)起到非常積極的作用。例如，我國云南省的26個民族中，每個民族都有一些風(fēng)俗習(xí)慣、習(xí)慣法與當(dāng)代的環(huán)保理念相符，這對于我國推動農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)起到了重要的作用。但是，我國民族風(fēng)俗習(xí)慣中也有大量與現(xiàn)代環(huán)保理念不一致甚至是相悖的內(nèi)容。例如各民族不同的喪葬習(xí)俗中，漢族、東鄉(xiāng)族的土葬制度對我國土地資源造成嚴(yán)重浪費。裕固族人的水葬制度，對水資源帶來污染。上述的各民族的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣無疑將對我國現(xiàn)代農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)造成一定程度的負(fù)面影響。

破解農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法難題的策略

農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法過程中執(zhí)法不作為、執(zhí)法難、執(zhí)法拖沓、執(zhí)法能力不足等問題非常突出，我們必須根據(jù)現(xiàn)實的情況，對我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制機制進行完善。

建立環(huán)保執(zhí)法部門間權(quán)責(zé)明晰與聯(lián)動執(zhí)法機制。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機關(guān)之間的科學(xué)合理配置，是農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法高效運轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法中的領(lǐng)導(dǎo)地位，對其他分管部門（如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等）的工作擁有全局性的統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)與監(jiān)督的權(quán)力。要完善對鄉(xiāng)一級環(huán)保行政機構(gòu)的建制。可以在3-4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定的人口設(shè)立環(huán)保所，配備相關(guān)專業(yè)人員與設(shè)備。要通過地方立法方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法過程中的職能與職責(zé)。要建立各個環(huán)境執(zhí)法部門之間的信息共享平臺與信息通報制度。

建立合理的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員培養(yǎng)機制。我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境執(zhí)法隊伍人員短缺，專業(yè)化水平低，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊伍是我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的重要保障，正所謂“徒法不足以自行”。要對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員定期進行模擬執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高環(huán)境執(zhí)法者的心理素質(zhì)與臨場應(yīng)變能力。要重點培養(yǎng)環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，使執(zhí)法人員掌握最新專業(yè)技能。加強對環(huán)境執(zhí)法專業(yè)化人才的引進，同時對執(zhí)法設(shè)備進行現(xiàn)代化升級。

要使地方政府農(nóng)村環(huán)境行政責(zé)任具體化。改善我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀，就必須改變我國目前的政府考核體系。應(yīng)當(dāng)用法定的形式明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)與必要的行政處罰權(quán)，譬如對企業(yè)的現(xiàn)場檢查權(quán)，對違規(guī)企業(yè)的警告等。在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)職權(quán)的前提下，應(yīng)當(dāng)全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量首長負(fù)責(zé)制，將農(nóng)村環(huán)境綜合治理的目標(biāo)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度政績的考核評價體系，政績考核碰到環(huán)境問題實行“一票否決制”。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年要制定年度環(huán)境保護的任務(wù)與目標(biāo)，并簽訂年度環(huán)境目標(biāo)責(zé)任保證書。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制定具體的考核目標(biāo)與考核辦法，定期進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量考核并實時公布考核結(jié)果，接受人民群眾的監(jiān)督，人民群眾對考核結(jié)果不滿還可向上級行政機關(guān)提出復(fù)議。

吸收民族風(fēng)俗習(xí)慣的精華，促進農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法的展開。在處理各民族農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問題，合理吸收民族風(fēng)俗習(xí)慣要注意以下幾點：首先，要鼓勵、支持與引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族群體與宗教人士，積極參與農(nóng)村環(huán)境保護中來。其次，在地方立法過程中，要制定有少數(shù)民族特色的自治條例與單行條例，充分發(fā)揮我國各少數(shù)民族傳統(tǒng)習(xí)俗在環(huán)境保護中的積極作用，并將其法制化。最后，在農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法過程中，要堅持國家法令的統(tǒng)一與執(zhí)法的變通相結(jié)合，充分尊重民族習(xí)慣與宗教信仰，避免制造民族沖突。

加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法者的道德倫理教育。加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法者的道德倫理教育，既有利于環(huán)境執(zhí)法者的法律信仰的形成，也有利于提升環(huán)境執(zhí)法者的法律邏輯思維能力和職業(yè)倫理水平的提升。防治環(huán)境執(zhí)法者濫用、私用自由裁量權(quán)，要充分發(fā)揮我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的作用，定期邀請國學(xué)學(xué)者對他們進行仁、義、禮、智、信的道德倫理教育。使環(huán)境執(zhí)法者逐漸糾正以權(quán)謀私、利欲熏心的錯誤思想觀念，牢固樹立執(zhí)政為公、執(zhí)法為民、誠信仁義的道德情操。

同時，建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員的道德評價體系，使其慎用自己手中的自由裁量權(quán)。環(huán)境執(zhí)法者的道德責(zé)任可以使執(zhí)法者產(chǎn)生良心的反省與內(nèi)心的羞恥感，這些有利于促進環(huán)境執(zhí)法者更加公平地執(zhí)法。我國可以建立詳細(xì)的道德評價體系，設(shè)立完備的考察指標(biāo)，對執(zhí)法定期進行道德評價，對達不到考核指標(biāo)的執(zhí)法者進行道德譴責(zé)并向社會公開，形成社會輿論的壓力。對考核優(yōu)秀的執(zhí)法者進行精神獎勵與物質(zhì)獎勵，也向社會公開，形成社會輿論的激勵作用。所有的考核內(nèi)容都接受社會大眾的監(jiān)督。強化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法者道德責(zé)任感是強化其法律責(zé)任感與紀(jì)律責(zé)任感的基礎(chǔ)與前提。只有這樣，方能“留得住綠水青山，記得住鄉(xiāng)愁”。

（作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)）

【注：本文系江西省高校人文社會科學(xué)研究項目“我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問題研究”（項目編號：FX1311）的階段性成果】

【參考文獻】

①崔冬、胡敏：《農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護行政執(zhí)法問題研究》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2012年2期。

②黃錫生：《社會主義新農(nóng)村建設(shè)的環(huán)境法律問題研究》，北京：法律出版社，2015年。

③李摯萍、陳春生等：《農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)）

美編/王夢雅（見習(xí)）