大氣污染防治的法治新路徑
——從全國(guó)首例大氣污染公益訴訟案談起

大氣污染防治的法治新路徑
——從全國(guó)首例大氣污染公益訴訟案談起

秦天寶，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，副院長(zhǎng)；比利時(shí)根特大學(xué)法學(xué)院博士生指導(dǎo)委員會(huì)委員。

雖然環(huán)境公益訴訟對(duì)于公共環(huán)境權(quán)益的保障有著積極作用，但是新時(shí)期我國(guó)大氣污染防治工作仍要構(gòu)建全方位的環(huán)境法治路徑，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境改善和保障公眾健康的根本目的。

2016年7月20日，德州市中級(jí)人民法院對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟一案做出一審判決：判決被告振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2198.36萬(wàn)元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)，并在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉；駁回原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)其他訴訟請(qǐng)求。此案作為新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后全國(guó)首例大氣污染公益訴訟案件，不僅反映了我國(guó)環(huán)境法治保障生態(tài)環(huán)境的積極價(jià)值，而且此案體現(xiàn)我國(guó)環(huán)境法治的價(jià)值及發(fā)展空間，也為今后我國(guó)大氣污染防治的環(huán)境法治路徑構(gòu)建提供了司法實(shí)踐基礎(chǔ)。

政府作為環(huán)境監(jiān)管者，

它不僅享有法律賦予的

環(huán)境治理職權(quán)，

而且也具有根據(jù)

具體情況作出行政行為的

自由裁量權(quán)，

這就對(duì)落實(shí)政府環(huán)境治理

責(zé)任產(chǎn)生了影響。

作為社會(huì)組織基于空氣污染提起的公益訴訟，本案較大程度上體現(xiàn)了近年來(lái)我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展取得的成果。隨著我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境基本法的層面明確了公眾參與原則，并且把“保障公眾健康”作為立法目的，我國(guó)環(huán)境法治保障公眾環(huán)境權(quán)益的理念得到了強(qiáng)化。而新《環(huán)境基本法》及相關(guān)司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的明確，不僅保障了作為本案原告的社會(huì)組織通過(guò)司法途徑保障環(huán)境公益的權(quán)利，而且也反映了我國(guó)環(huán)境立法對(duì)于公眾環(huán)境權(quán)益的保障開(kāi)始由宣誓性總攬性規(guī)定向操作性具體性發(fā)展。同時(shí)，從德州市中級(jí)人民法院的一審判決來(lái)看，一方面法院在缺乏完善的審理依據(jù)情況下依法做出了相關(guān)判決，反映了我國(guó)環(huán)境審判機(jī)關(guān)充分發(fā)揮了司法能動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)判決的合法性與合理性；另一方面法院做出的被告賠償大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)金并公開(kāi)賠禮道歉的判決，也體現(xiàn)出我國(guó)環(huán)境審判機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專門化進(jìn)程中所貫徹的改善生態(tài)環(huán)境，保障公眾環(huán)境權(quán)益的綠色司法理念。

作為我國(guó)首例大氣污染公益訴訟案件，該案在我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展進(jìn)程中體現(xiàn)出積極價(jià)值的同時(shí)，也反映出我國(guó)環(huán)境法治在大氣污染防治領(lǐng)域仍存在較多的發(fā)展空間。一方面，作為典型的環(huán)境污染類型，大氣污染同樣具有范圍廣、潛伏性強(qiáng)、危害性大等特征，審判機(jī)關(guān)審理大氣污染案件時(shí)，在舉證責(zé)任、因果關(guān)系認(rèn)定、損害鑒定等環(huán)節(jié)仍然缺乏專門的法律依據(jù)，使審判機(jī)關(guān)通常發(fā)揮司法能動(dòng)性來(lái)彌補(bǔ)立法的缺失；另一方面，企業(yè)因?yàn)榇髿馕?/p>

染排放造成了公共環(huán)境利益損失，但是作為企業(yè)的監(jiān)管者并且具有法定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的當(dāng)?shù)卣瑓s未能承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管失職的責(zé)任，也反映了我國(guó)環(huán)境立法對(duì)于環(huán)境執(zhí)法仍缺乏有效的監(jiān)督與約束。此外，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐表明，由社會(huì)公益組織提起的環(huán)境公益訴訟雖然具有了環(huán)境立法保障與司法實(shí)踐基礎(chǔ)，但其仍難以在根本上應(yīng)對(duì)我國(guó)的大氣污染問(wèn)題。根據(jù)2016年7月最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》白皮書(shū)顯示，2014年1月至2016年6月，全國(guó)法院共審結(jié)各類環(huán)境一審刑事案件37216件，民事案件195141件，行政案件57738件；與之相對(duì)應(yīng)的是，在2015年1月至2016年6月，各級(jí)人民法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件93件?？梢?jiàn)，雖然環(huán)境公益訴訟對(duì)于公共環(huán)境權(quán)益的保障有著積極作用，但是新時(shí)期我國(guó)大氣污染防治工作仍要構(gòu)建全方位的環(huán)境法治路徑，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境改善和保障公眾健康的根本目的。

通過(guò)對(duì)本案的分析，結(jié)合我國(guó)時(shí)代背景與大氣污染防治工作實(shí)踐，今后可試從以下方面構(gòu)建我國(guó)大氣污染防治的環(huán)境法治路徑。

首先，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治的精準(zhǔn)立法。2016年1月1日正式實(shí)施的新《大氣污染防治法》在立法目的、基本原則、法律制度、法律責(zé)任等方面的規(guī)定，在法律層面明確了新時(shí)期我國(guó)大氣污染防治的方向與目標(biāo)。而由于環(huán)境單行立法對(duì)于我國(guó)各地的具體大氣污染防治工作仍不具有較強(qiáng)的操作性，這就要求今后我國(guó)環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)新《立法法》有關(guān)地方立法權(quán)的規(guī)定，結(jié)合各地大氣污染防治實(shí)際進(jìn)行針對(duì)性、可操作性的立法工作，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治的精準(zhǔn)立法。

其次，強(qiáng)化政府的大氣污染防治責(zé)任。雖然包括《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等相關(guān)法律明確了政府環(huán)境治理責(zé)任，但是由于政府作為環(huán)境監(jiān)管者，它不僅享有法律賦予的環(huán)境治理職權(quán)，而且也具有根據(jù)具體情況作出行政行為的自由裁量權(quán)，這就對(duì)落實(shí)政府環(huán)境治理責(zé)任產(chǎn)生了影響。今后可強(qiáng)化專門的環(huán)境行政程序建設(shè)，使政府的環(huán)境治理職能通過(guò)合法的正當(dāng)?shù)男姓绦蛴枰月男?，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府在大氣污染防治工作中職能履行的法治化與民主化。

11月4日，中央氣象臺(tái)繼續(xù)發(fā)布霾橙色預(yù)。CNSphoto 供圖

最后，完善環(huán)境行政訴訟的監(jiān)督作用。通過(guò)《中國(guó)環(huán)境資源審判》白皮書(shū)的數(shù)據(jù)可知，目前我國(guó)環(huán)境行政訴訟的數(shù)量仍遠(yuǎn)低于環(huán)境民事訴訟數(shù)量。在大氣污染防治方面，環(huán)境民事訴訟主要是基于環(huán)境侵權(quán)行為而產(chǎn)生和發(fā)展，并且強(qiáng)調(diào)了在大氣污染造成損害之后，對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的事后救濟(jì)；而環(huán)境行政訴訟則是環(huán)境司法對(duì)政府環(huán)境行政行為如環(huán)境決策的制定、環(huán)境信息公開(kāi)等進(jìn)行評(píng)價(jià)和判決，屬于對(duì)大氣污染產(chǎn)生之前的事前監(jiān)督?？梢?jiàn)，較之于環(huán)境民事訴訟，環(huán)境行政訴訟對(duì)于政府環(huán)境行政行政行為的監(jiān)督不僅有利于促使政府依法正當(dāng)?shù)芈男协h(huán)境治理職能，而且也通過(guò)對(duì)環(huán)境決策的事前監(jiān)督避免和減少大氣污染造成的損害，進(jìn)而貫徹了環(huán)境基本法的預(yù)防原則。