PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的政府規(guī)制探析

任志濤，胡　欣，王瀅菡，武繼科

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,300384,天津）

PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的政府規(guī)制探析

任志濤，胡欣，王瀅菡，武繼科

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,300384,天津）

通過(guò)分析PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的政府規(guī)制理論和實(shí)踐現(xiàn)狀，闡述政府規(guī)制的必要性，并從市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量、價(jià)格、市場(chǎng)退出及對(duì)規(guī)制者自身的規(guī)制等方面設(shè)計(jì)政府規(guī)制架構(gòu)，以期為PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的政府規(guī)制提供參考意見。

農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目；PPP模式；政府規(guī)制

一、農(nóng)村水利設(shè)施PPP模式政府規(guī)制現(xiàn)狀

農(nóng)村水利設(shè)施是處在農(nóng)村地區(qū)、與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的水利設(shè)施的總稱。2011年中央1號(hào)文件以“水利興農(nóng)”為主題，明確指出水利建設(shè)滯后已成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，并要求把水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。PPP模式作為一種新型的融資模式，強(qiáng)調(diào)政府在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)引入民間資本，并與之建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作伙伴關(guān)系，是減輕政府財(cái)政壓力的有效途徑，在農(nóng)村水利設(shè)施中已有初步探索和應(yīng)用。在PPP項(xiàng)目中，規(guī)制不僅是政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)決策或行為施加的控制，還包括對(duì)政府自身的規(guī)制。規(guī)制在一定程度上具有強(qiáng)制性，是PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的有力支撐。

1.理論研究現(xiàn)狀

目前學(xué)者們多集中于PPP模式在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究。一是對(duì)建設(shè)模式及可行性的探討，鄭春美、唐建新（2009）以湖北宜都水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，分析以農(nóng)村個(gè)人參與為特點(diǎn)的PPP模式的可行性和合理性；徐翔（2012）分析了云南省農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，認(rèn)為將PPP模式引入到云南省農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中具有現(xiàn)實(shí)性和可行性；鮑春生（2012）分析了我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施現(xiàn)行建設(shè)模式存在的問(wèn)題，對(duì)PPP模式下水利設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容做了研究。二是對(duì)PPP模式下融資方案的設(shè)計(jì)，李虹、項(xiàng)玉嬌（2013）依據(jù)PPP相關(guān)理論，綜合考慮農(nóng)村水利設(shè)施的宏觀環(huán)境、項(xiàng)目特點(diǎn)、影響因素等要點(diǎn)，設(shè)計(jì)出BOT、TOT、BT等多種不同的融資方案；項(xiàng)英輝等（2011）研究PPP模式在沈陽(yáng)農(nóng)村水利設(shè)施中的應(yīng)用，在SWOT分析的基礎(chǔ)上應(yīng)用PPP投融資模式進(jìn)行了方案設(shè)計(jì)。三是對(duì)應(yīng)用過(guò)程中所遇問(wèn)題的對(duì)策研究，劉建英、陳慧(2012)通過(guò)描述PPP模式的內(nèi)涵，分析PPP在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施中運(yùn)用的優(yōu)勢(shì)和局限性，并結(jié)合其在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可能遇到的障礙，提出相應(yīng)的解決對(duì)策；許三虎（2013）對(duì)政企雙重失靈困境下PPP模式供給農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行探析，提出完善與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、設(shè)置合理的價(jià)格制度、創(chuàng)新多元的監(jiān)管制度等措施，可以更好地保障公私伙伴關(guān)系的發(fā)展?，F(xiàn)有研究對(duì)PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目實(shí)踐中的問(wèn)題僅提出局部的建議與對(duì)策，缺乏整體規(guī)制層面的機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)政府規(guī)制研究較少。不健全，地方政府規(guī)制法律依據(jù)缺乏；市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制不完善，私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入退出不規(guī)范；建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方案缺失，私營(yíng)企業(yè)努力程度欠佳；政府自身存在信用障礙，私營(yíng)企業(yè)參與積極性不高。政府規(guī)制還存在一定的缺失現(xiàn)象。

2.實(shí)踐現(xiàn)狀

PPP模式在農(nóng)村水利設(shè)施中的應(yīng)用途徑包括三種：對(duì)于已建的水利設(shè)施，私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人通過(guò)承包、租賃、拍賣所得水利設(shè)施集體使用的方式介入水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理；對(duì)于改擴(kuò)建的項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)通過(guò)政府給予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)參與其中；對(duì)于新建水利設(shè)施，民間資本通過(guò)組建水利合作社的方式，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則下與政府共同提供。實(shí)踐中雖已有部分地區(qū)對(duì)水利設(shè)施PPP項(xiàng)目積極地開展了探索，并取得有效成果，但PPP模式在農(nóng)村水利設(shè)施中的推廣應(yīng)用仍受到一些阻礙。如地方規(guī)章制度

二、農(nóng)村水利設(shè)施PPP模式政府規(guī)制的必要性

農(nóng)村水利設(shè)施PPP模式的實(shí)施存在諸多障礙，需要政府規(guī)制來(lái)解決。一方面，私營(yíng)企業(yè)參與水利設(shè)施建設(shè)目的是為了獲得私利，追逐私利最大化，這種逐利性就決定其在與政府合作的過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生投機(jī)行為，如降低水利設(shè)施質(zhì)量、抬高農(nóng)戶用水價(jià)格等。此時(shí)政府作為合作的主導(dǎo)者就必須設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)制機(jī)制來(lái)對(duì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行約束，否則PPP模式會(huì)成為私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域損害農(nóng)民利益而獲得私利的工具。另一方面，就農(nóng)村水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的初始探索階段而言，由于水利設(shè)施項(xiàng)目本身具有的投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，在沒(méi)有大量成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下，私營(yíng)企業(yè)對(duì)參與水利設(shè)施建設(shè)還存在遲疑和觀望。所以，政府應(yīng)利用自身的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)制定相關(guān)引導(dǎo)和鼓勵(lì)性政策，通過(guò)完善公私雙方的特許合同，明確責(zé)權(quán)利分配，消除私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)顧慮。同時(shí)，政府本身存在的一些信用障礙也影響了PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。由于“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象的存在，政府作為規(guī)制主體在規(guī)制過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“尋租”與“腐敗”現(xiàn)象，而私營(yíng)企業(yè)處于被規(guī)制地位無(wú)法對(duì)政府行為進(jìn)行管控，此時(shí)建立對(duì)規(guī)制者的規(guī)制機(jī)制，監(jiān)督政府是否按照社會(huì)利益最大化行動(dòng)是非常重要的。

圖1　農(nóng)村水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的政府規(guī)制架構(gòu)

三、PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目的政府規(guī)制框架構(gòu)設(shè)計(jì)

參考現(xiàn)有學(xué)者對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目政府規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)和規(guī)制行為研究成果，結(jié)合農(nóng)村水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)踐現(xiàn)狀及特殊性，設(shè)計(jì)PPP模式下農(nóng)村水利設(shè)施政府規(guī)制架構(gòu)，如圖1所示。

1.水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的規(guī)制內(nèi)容

①市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制。一是市場(chǎng)準(zhǔn)入信息的公示，政府對(duì)所有需要民營(yíng)資本參與的水利設(shè)施類別作出細(xì)致分類，并進(jìn)行公示，讓有意進(jìn)入農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的私營(yíng)企業(yè)得到充足的市場(chǎng)準(zhǔn)入信息。二是準(zhǔn)入條件的限制，根據(jù)不同水利設(shè)施類別對(duì)私營(yíng)企業(yè)的不同要求，對(duì)將要進(jìn)入的私營(yíng)企業(yè)的資質(zhì)、資本規(guī)模及企業(yè)信譽(yù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，且審查程序必須合法、透明。

②質(zhì)量規(guī)制。對(duì)水利設(shè)施的質(zhì)量規(guī)制，主要是為私營(yíng)企業(yè)能提供優(yōu)質(zhì)的水利設(shè)施實(shí)體工程質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)期服務(wù)質(zhì)量提供保障。一般情況下，在滿足農(nóng)戶用水需求的前提下，為保證私營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的合理利益需求，政府將許諾在同一地區(qū)不再進(jìn)行相似水利設(shè)施的建設(shè)，一旦有私營(yíng)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中降低水利設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量，將極大地?fù)p害農(nóng)戶利益。因此，質(zhì)量規(guī)制必須納入政府規(guī)制架構(gòu)。

③價(jià)格規(guī)制。價(jià)格規(guī)制是水利設(shè)施PPP項(xiàng)目規(guī)制的核心內(nèi)容。水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)期的價(jià)格水平直接關(guān)系私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的預(yù)期利益和用水農(nóng)戶的利益，是水利設(shè)施PPP項(xiàng)目參與各方關(guān)注的重點(diǎn)。從整體、長(zhǎng)期的角度看，價(jià)格規(guī)制應(yīng)以保障農(nóng)民利益、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)利益為目標(biāo)，以水利設(shè)施的投資與經(jīng)營(yíng)成本、稅費(fèi)政策、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、農(nóng)民的消費(fèi)承受能力等為主要考慮因素來(lái)定價(jià)。

④市場(chǎng)退出規(guī)制。一項(xiàng)水利設(shè)施在立項(xiàng)、建設(shè)、提供用水服務(wù)的過(guò)程中，期間私營(yíng)企業(yè)可能因利益驅(qū)動(dòng)改變而存在退出情況。通常，私營(yíng)企業(yè)的退出分為正常情況下運(yùn)營(yíng)期末移交項(xiàng)目的正常退出和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的非正常退出。因此，針對(duì)正常退出和非正常退出的情況，設(shè)計(jì)不同的退出機(jī)制。

⑤對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。為防止規(guī)制過(guò)程中地方政府的“尋租”與“腐敗”及不守信行為，應(yīng)建立對(duì)規(guī)制者的規(guī)制機(jī)制。在PPP模式下，農(nóng)村水利項(xiàng)目可由上級(jí)政府授權(quán)建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，該監(jiān)督機(jī)構(gòu)可由相應(yīng)水利設(shè)施項(xiàng)目服務(wù)的農(nóng)民、私營(yíng)企業(yè)代表及相關(guān)具有法律和PPP項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)的專家來(lái)組成。

2.水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的規(guī)制手段

①以建立特許經(jīng)營(yíng)合同的方式對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制。PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)合同是政府進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段，通過(guò)建立完整的特許經(jīng)營(yíng)合同，對(duì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的資質(zhì)條件進(jìn)行限制，明確政府與私營(yíng)企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配與補(bǔ)償，通過(guò)合同對(duì)各參與方的行為進(jìn)行約束和規(guī)范，保障水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

②以內(nèi)外部監(jiān)管相結(jié)合的方式對(duì)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制。在水利設(shè)施的建設(shè)階段，政府委托相關(guān)監(jiān)理單位對(duì)水利設(shè)施的質(zhì)量實(shí)行建設(shè)過(guò)程中的內(nèi)部監(jiān)督控制，從質(zhì)量形成過(guò)程的根源保障水利設(shè)施質(zhì)量達(dá)到政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；在建成后的運(yùn)營(yíng)階段，政府建立相應(yīng)的外部農(nóng)民用水質(zhì)量反饋機(jī)制，以終端用戶對(duì)水利設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的滿意程度作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定，政府根據(jù)評(píng)定結(jié)果調(diào)整對(duì)私營(yíng)企業(yè)的獎(jiǎng)懲力度。

③以價(jià)格上限與成本加成適應(yīng)項(xiàng)目不同盈利階段的方式對(duì)價(jià)格進(jìn)行規(guī)制。首先，由于運(yùn)營(yíng)初期設(shè)備較新，投入的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)較少，項(xiàng)目的盈利能力較強(qiáng)，采用價(jià)格上限方式定價(jià)。價(jià)格上限規(guī)制是基于“激勵(lì)性規(guī)制理論”的一種規(guī)制方式，其核心思想是給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因，促使其自發(fā)地做出對(duì)規(guī)制者有利的行為。故對(duì)于水利設(shè)施的定價(jià)，政府可通過(guò)談判與私營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)合同中確定一個(gè)價(jià)格上限，在該上限下私營(yíng)部門可自由定價(jià)，私營(yíng)企業(yè)擁有更多定價(jià)自由決策權(quán)后會(huì)主動(dòng)為獲取上限價(jià)和成本價(jià)之間的差額利潤(rùn)而進(jìn)行技術(shù)革新，降低生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，提高效率。其次，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期，隨著運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的增加，上限價(jià)格可能無(wú)法滿足私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)要求，為保證私營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)，此時(shí)采用成本價(jià)加合理利潤(rùn)的成本加成價(jià)更為合理。

④以多層次、多渠道的退出途徑對(duì)私營(yíng)企業(yè)退出進(jìn)行規(guī)制。首先，私營(yíng)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)期末正常移交項(xiàng)目時(shí)，政府要按照特許經(jīng)營(yíng)合同對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估，落實(shí)資產(chǎn)移交等事項(xiàng)，并選擇重新招標(biāo)選擇新的私營(yíng)企業(yè)或政府自己接受管理運(yùn)營(yíng)。其次，對(duì)于在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)非正常退出的情形，根據(jù)退出的不同原因建立不同層次的退出規(guī)制。對(duì)于由客觀原因如不可抗力等引起的企業(yè)不得不退出的情況，可通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移至第三方，由第三方按照合理轉(zhuǎn)讓價(jià)格出資收購(gòu)項(xiàng)目；對(duì)由私營(yíng)企業(yè)自身主觀原因，如水利設(shè)施建設(shè)中存在重大安全隱患且拒不整改，擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)企圖隨意退出的情況，政府建立和完善應(yīng)急保障制度和對(duì)私營(yíng)企業(yè)的責(zé)罰制度，將可能出現(xiàn)的損失降到最低。

⑤以建立中央統(tǒng)一政策下具有差異性的地方規(guī)章制度為PPP項(xiàng)目各階段規(guī)制做有力支撐。在國(guó)家層面建立的PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地方政府根據(jù)地方環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及地理?xiàng)l件的差異性，制定具有地方特色的規(guī)章制度來(lái)適應(yīng)水利設(shè)施PPP模式的發(fā)展，為政府對(duì)水利設(shè)施各階段的監(jiān)督管理做有力支撐。

在PPP模式下建立對(duì)農(nóng)村水利項(xiàng)目良好的政府規(guī)制，從私營(yíng)企業(yè)角度看，可以提供投資激勵(lì)，保護(hù)其免受政治干預(yù)；從農(nóng)民角度看，能夠限制私營(yíng)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義和投機(jī)行為，保障農(nóng)民利益；從社會(huì)角度看，保障了各參與方的共贏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。綜上所述，政府規(guī)制從不同角度保障了水利設(shè)施PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

[1]易棉陽(yáng).公共財(cái)政與國(guó)家農(nóng)貸:農(nóng)村水利外源性融資體系的構(gòu)建[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2011（7）.

[2]王春福.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2008（6）.

[3]鄭春美,唐建新,汪興元.PPP模式在我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究——基于湖北宜都農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的案例分析[J].福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2009（12）.

[4]鮑春生.基于PPP融資模式的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制研究[J].中國(guó)水利,2012（15）.

責(zé)任編輯董明銳

Review of governmental regulations for rural water project under PPP model

Ren Zhitao,Hu Xin,Wang Yinghan,Wu Jike

With review of theory and practice on governmental regulations for rural water project under Public—Private—Partnership(PPP)model,the necessity of legislation is discussed.Designing framework of government regulations are introduced regarding to market access,quality,prices and market exit andregulationfor regulators themselves,so as to provide guidance and suggestions for governmental regulations of rural water project under PPP model.

rural water project;PPP model;governmental regulations

C931.2

B

1000-1123（2016）04-0020-03

2015-10-22

任志濤，教授，主要研究方向?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系。