對水利部部門整體績效評價效益類指標構(gòu)建的思考

周曉花，柳長順，姜　玲，戴向前

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中央財經(jīng)大學，100081，北京）

對水利部部門整體績效評價效益類指標構(gòu)建的思考

周曉花1，柳長順1，姜玲2，戴向前1

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中央財經(jīng)大學，100081，北京）

部門整體績效評價效益類指標是績效評價研究的難點與熱點。為探索建立適應(yīng)水利行業(yè)特點的效益類指標，嘗試以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)，采用內(nèi)容分析和政策計量方法提取水利效益類指標，并對下一步評價指標體系特別是效益類指標的建立和完善提出相關(guān)建議，旨在為水利效益類指標構(gòu)建提供新途徑、新方法。

部門整體績效評價；效益類指標；構(gòu)建；體系

國家及有關(guān)部門高度重視預(yù)算績效評價工作，在大力推行預(yù)算項目績效評價的同時，探索推行部門（單位）整體績效評價（以下簡稱“部門整體績效評價”）。根據(jù)財政部 《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，部門整體績效評價指標包括投入、過程、產(chǎn)出和效果（效益）四大類指標，前三類指標各部門之間無顯著差異，但效益類指標千差萬別，成為績效評價研究的熱點與難點。為探索建立適應(yīng)水利行業(yè)特點的效益類指標，嘗試以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)，采用內(nèi)容分析和政策計量方法提取水利效益類指標，旨在為水利效益類指標構(gòu)建提供新途徑、新方法。

圖1　水利效益類指標分析路線圖

一、效益類指標分析方法和思路

堅持內(nèi)容分析和政策計量方法相結(jié)合，系統(tǒng)分析長江、黃河流域等8個流域綜合規(guī)劃，提取水利效益類指標。內(nèi)容分析是一種常用的社會學研究方法，其應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，從市場調(diào)研、大眾媒體調(diào)查到文學、修辭學、民族學、文化學研究，甚至社會學、政治學、心理學和認知科學等許多研究領(lǐng)域。政策計量方法是指將內(nèi)容分析方法運用于政策文本分析，發(fā)現(xiàn)政策的內(nèi)在特征，該方法已在諸多領(lǐng)域得到運用。水利效益類指標分析具體步驟見圖1。

首先，通過對8個流域綜合規(guī)劃分析，分別提取與水利效益相關(guān)的指標。在指標提取過程中，采用“最大容忍度”原則，即全部提取可能相關(guān)的指標。其次，結(jié)合各流域管理機構(gòu)“三定”方案確定的主要職責，對各流域提取的指標進行對比分析，選取認同度高、符合各流域特點的效益類指標。第三，將8個流域效益類指標進行調(diào)整與歸并，得到水利效益類指標。第四，將獲得的水利效益指標合理分配到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三類效益指標中。第五，邀請專家對指標選取及分配結(jié)果進行評判，最終確定三類效益指標的構(gòu)成。

二、效益類指標的構(gòu)建

1.各流域效益類指標的提取

基于各流域綜合規(guī)劃主要內(nèi)容的分析，結(jié)合各流域管理機構(gòu)“三定”方案，分別提取各流域效益類指標，具體見表1~8。

從各流域規(guī)劃中提取的效益類指標可以看出，反映水利效益的共性指標比較集中，具體體現(xiàn)在防洪、抗旱、供水、節(jié)水、航運、發(fā)電、環(huán)境等方面，這也說明采用本文方法提取水利效益類指標具有一定的科學性和可行性。同時，由于各流域自然地理和經(jīng)濟社會條件存在差異，各流域提取的效益指標中，還有反映流域特點的個性指標，如長江流域的血吸蟲病控制、黃河流域的改善水沙關(guān)系和防凌、海河流域的控制地下水超采、珠江流域和太湖流域的降低富營養(yǎng)化等，表中以*標出。

表1　長江流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表2　黃河流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

2.效益類指標的歸并

從各流域提取的效益類指標不盡相同，既有共性指標，也有個性指標，且對于相似的效益，其表述也存在一定差異。為此，按照相關(guān)性、重要性、可比性、科學性等原則，對各流域提取的效益類指標進行進一步合并、刪減與規(guī)范，最終獲得15個水利效益類指標，具體如表9所示。

3.效益類指標的分類

將提取的15個水利效益指標按照經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行分類，獲得水利三大效益指標，如表10~12所示（水利經(jīng)濟效益指標如表10所示，共4個；水利社會效益指標如表11所示，共8個；水利生態(tài)效益指標如表12所示，共3個）。可以看出，水利效益以社會效益為主，進一步說明水利作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公益性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。

表3　淮河流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表4　海河流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表5　珠江流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

三、相關(guān)建議

近年，按照國務(wù)院總體部署和財政部的具體要求，水利部在全面推進預(yù)算項目績效評價工作基礎(chǔ)上積極推進部門整體績效評價工作。為構(gòu)建適應(yīng)水利行業(yè)特點的部門整體績效評價指標體系，水利部組織發(fā)研中心和水規(guī)總院等單位開展了平行研究，選取部屬黃河水利委員會三門峽庫區(qū)水文水資源局和淮河流域水環(huán)境監(jiān)測中心開展了整體績效評價試點，分別提出了部門整體支出績效評價指標體系?？傮w來看，部門整體績效評價尚處于探索階段，評價指標體系特別是效益類指標亟待建立和完善。為此提出以下建議。

1.盡快建立水利部部門整體支出績效評價指標體系框架

針對水利部部門整體支出績效評價指標體系構(gòu)建，相關(guān)單位已開展了較深入的研究和試點工作，取得了初步成果。從研究來看，針對流域綜合規(guī)劃分析提取的水利效益類指標，基本覆蓋了水利效益的各個方面。水規(guī)總院結(jié)合水利部部門職責，按綜合管理、水資源管理、防汛抗旱、水土保持、農(nóng)村水利、水文工作、建設(shè)管理、科技外事、水利執(zhí)法等，從產(chǎn)出和效果（效益）兩方面提出了水利部部門整體支出績效評價指標體系框架。結(jié)合兩個試點單位實際，分別建立了兩個單位的整體支出績效評價指標體系。建議綜合各研究成果特點，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四方面盡快建立水利部部門整體支出績效評價指標體系框架，為推進部門整體支出績效評價提供基礎(chǔ)。

2.擴大試點穩(wěn)步推進水利部部門整體績效評價工作

考慮到水利部及其預(yù)算單位類型多、范圍廣，且各類單位的職責功能差異性較大，全面推行水利部部門整體績效評價工作難度較大，而且部門整體績效評價在我國尚處于起步階段，實踐范圍有限，可借鑒的經(jīng)驗較少。因此，水利部部門整體績效評價工作應(yīng)本著試點先行、分步實施的原則穩(wěn)步推進。一是不斷擴大試點工作范圍，爭取2017年全覆蓋；二是認真總結(jié)試點經(jīng)驗，逐步建立完善相關(guān)工作制度和工作方法，完善部門整體績效評價指標體系和標準；三是盡快制定完善相關(guān)配套政策，推進水利部部門整體績效評價工作全面實施。

表6　遼河流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表7　松花江流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表8　太湖流域綜合規(guī)劃效益類指標提取結(jié)果

表9　水利效益類指標提取結(jié)果

表10　水利經(jīng)濟效益類指標

表11　水利社會效益類指標

表12　水利生態(tài)效益類指標

3.各單位要研究構(gòu)建符合本單位實際的個性指標

考慮到水利部及其預(yù)算單位的類型、性質(zhì)和職責存在較大差異，對于不同的評價對象（單位），在評價指標特別是效益類指標選取上也會存在較大差異。因此，各單位應(yīng)對照本單位的職責，在財政部和水利部制定的績效評價共性指標體系框架基礎(chǔ)上，研究確定符合本單位實際的績效評價個性指標。

責任編輯張瑜洪

Indicators for performance evaluation of departments under the M inistry of W ater Resources

Zhou Xiaohua,Liu Changshun,Jiang Ling,Dai Xiangqian

Indicators for performance evaluation of a sector as a whole has been a difficult point and hot topic. In order to find out indicators for benefit that suit for water sector,approaches of content analysis and policy evaluating are adopted and demonstrated based on master plans of river basins.Suggestions are made on establishment and improvement of evaluation system in the next step,in particular benefit indicators.It is aimed to find out new approaches and methods of selecting indicators for performance evaluation.

department overall performance evaluation;benefit indicator;establishment;system

F222.31+TV

B

1000-1123（2016）04-0049-04

2016-01-25

周曉花，教授級高級工程師。