從末端懲治到預(yù)防治理
——霧霾治理的思路轉(zhuǎn)變

張薈楊

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

從末端懲治到預(yù)防治理
——霧霾治理的思路轉(zhuǎn)變

張薈楊

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

霧霾近幾年的頻繁出現(xiàn)給人們的日常生活造成了嚴(yán)重的影響，這使得它得到了越來越多的關(guān)注，其成因可歸為自然因素和人為因素兩種，其中以人為因素為主。要想根治霧霾，可從現(xiàn)在的事后治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，這就包括行政手段多元化、基于市場的環(huán)境政策和多中心環(huán)境治理等各個方面。

霧霾；事前預(yù)防；多中心治理

記得09年剛到北京時，無論是春夏秋冬，還是天晴下雨，印象中空氣從來沒有像近兩年這樣霧霾密布，讓人窒息過。2013年以來，我國中東部地區(qū)相繼出現(xiàn)了長時間和大范圍的霧霾天氣，整個華北、黃淮、甚至江南地區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的污染，對人民群眾的身體健康造成了嚴(yán)重的影響。從小到從來沒有戴過口罩的我如今也是隨時備著口罩以應(yīng)對這個隨時來臨的極端天氣。

1 認(rèn)識霧霾

霧霾是一種渾濁空氣、降低能見度、惡化空氣質(zhì)量的災(zāi)害性天氣現(xiàn)象。霾是空氣中微小顆粒，例如灰塵、硫酸、有機碳化合物等的集合體，是一種能夠?qū)е氯藗円曇澳：?，近距離能見度惡化的污染物。

目前大多數(shù)人比較認(rèn)同將霧霾的成因分為兩類：自然因素和人為因素。

從自然因素角度分析，極端不利的氣象條件導(dǎo)致空氣濕度較高，大氣水平流動弱化以至相對靜止?fàn)顟B(tài)，空氣中的污染物難以消散以致持續(xù)累積，導(dǎo)致空氣中污染物的濃度高漲，從而引發(fā)霧霾天氣。

從人為因素角度來看，可以將霧霾的產(chǎn)生的原因歸結(jié)為經(jīng)濟發(fā)展模式太粗放、對不可再生能源的過度消費，機動車尾氣排放日益嚴(yán)重等問題。隨著社會的進步和發(fā)展，工業(yè)體系的逐步龐大，高消耗、高污染的企業(yè)集中在以河南、河北和天津為主的中東部地區(qū)，企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)不夠高導(dǎo)致未經(jīng)過高要求處理的排放物直接進入到大氣中；我國工業(yè)和生活能源絕大多數(shù)以煤炭為主，清潔能源占的比例不到30%；伴隨著居民生活水平提高的還有私家車的數(shù)量劇增，機動車尾氣直接排放到空氣中也是一個大問題；除此之外，秋冬季節(jié)露天焚燒秸稈煤炭也很大程度地加重了空氣中的顆粒漂浮物。

但是針對于這個人為因素，前段時間曾接受習(xí)大大接見的網(wǎng)絡(luò)作家周小平在網(wǎng)上提出了他對于這幾點問題的不同看法：第一，工業(yè)并不能成為中國霧霾的罪魁禍?zhǔn)?。伴隨著工業(yè)時代發(fā)展的還有環(huán)保技術(shù)的提升，在燃燒煤和化工產(chǎn)業(yè)等過程中已經(jīng)投入了充分的環(huán)保技術(shù)，與當(dāng)年倫敦霧霾和洛杉磯光化學(xué)煙霧時的工業(yè)技術(shù)相比，已不能同日而語。中國工業(yè)一年四季都在運轉(zhuǎn)，產(chǎn)能分布也相對比較均衡，但是霧霾卻很少在夏天發(fā)生，即便在無風(fēng)的夏天，也會經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)的藍天白云的天氣。第二，汽車尾氣也不能為霧霾承擔(dān)主要責(zé)任。在連續(xù)半個月的藍天白云里，北京的汽車也只少不多，但并沒有形成霧霾，而且，在單雙號限行的日子里，霧霾也并沒有減輕。①

周小平也只是為中國的工業(yè)和汽車尾氣等因素開脫，并沒有找到中國霧霾的真正原因。筆者認(rèn)為，我國霧霾天氣的形成，90%以上的原因應(yīng)當(dāng)歸咎于很多人為因素共同作用才造成了這個原因，自然因素也是由于人為因素才導(dǎo)致的。

2 由事后治理到事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變

從現(xiàn)有的并不多的跟大氣污染治理有關(guān)的法律制度和行政法規(guī)來看，我們的著眼點更多的是在處理污染已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果上面，在這個結(jié)果的基礎(chǔ)上去追究責(zé)任進行處罰，當(dāng)然這樣的威懾效果是有的。然而，環(huán)境行政部門與企業(yè)之間的關(guān)系絕不像公安部門與犯罪嫌疑人之間的關(guān)系，環(huán)境行政部門的環(huán)境管理與企業(yè)的項目開發(fā)和污染排放均具有正當(dāng)性，所以說來企業(yè)可以排污但必須遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟利益發(fā)展與地方環(huán)境容量調(diào)適的度。污染已經(jīng)產(chǎn)生的這個結(jié)果我們是不能改變的，所以我們應(yīng)該把眼光往前面挪一挪，從末端強制管制轉(zhuǎn)到預(yù)防治理的理念上來。具體說來可以從以下三個方面進行轉(zhuǎn)變：

2.1 行政手段多元化

單一的命令控制型行政強制手段已很難適應(yīng)環(huán)境管理的多重需要。行政主體越來越傾向采取多元化的行政手段，以達致最終的環(huán)境管理目標(biāo)。環(huán)境管理手段應(yīng)該從單純的行政強制手段向不強調(diào)權(quán)力強制的環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同發(fā)展。

環(huán)境行政合同乃是國家與社會在環(huán)境領(lǐng)域互動合作，共同尋求切實可行的環(huán)境治理對策的結(jié)果。一方面，其將環(huán)境行政主體的管理權(quán)限與承諾如技術(shù)援助、利益優(yōu)惠等轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w確定的約定條款：另一方面，將企業(yè)抽象的環(huán)境社會責(zé)任特別是環(huán)境道德責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w細(xì)化的具有一定執(zhí)行力的契約責(zé)任。

2.2 基于市場的環(huán)境政策

基于市場的環(huán)境政策超越傳統(tǒng)的命令控制方法的兩個最為顯著的特征是它具有低成本高效率的特點和技術(shù)革新及擴散的持續(xù)激勵。對比命令控制型管制，市場導(dǎo)向的政策工具能提供強烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中得益。

2.3 多中心環(huán)境治理

多中心環(huán)境治理，是從環(huán)境治理主體角度，對問題驅(qū)動型環(huán)境法進行的反思與拓展。對于環(huán)境保護，不再強調(diào)國家之唯一地位，而毋寧是分散的、多中心的任務(wù)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)。除了政府，社會之民間團體、環(huán)保企業(yè)、公民等均為環(huán)境治理主體。在環(huán)境保護領(lǐng)域，在政府改制的大背景下，環(huán)境行政主管部門要想通過治理與善治而實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)，就必須重視社會在環(huán)境治理中的作用，加強與社會在環(huán)保領(lǐng)域的合作。

結(jié)語

滿大街的人都戴著各式各樣的口罩，每個房間都裝空氣凈化器，每條法規(guī)都對污染超標(biāo)的單位嚴(yán)懲……這樣的結(jié)果治理方式是一種事倍功半的辦法，我們在發(fā)展，但是我們尋求的是可持續(xù)發(fā)展，而不是不計后果的向大自然掠取。大氣污染治理工作長期而艱巨，并非一朝一夕，這需要我們從中央領(lǐng)導(dǎo)到公民群眾的每個人都要參與到與霧霾，與大氣污染，與環(huán)境污染相抗衡的戰(zhàn)爭中，在此期間，我們必須要保持清醒的頭腦，找到污染的源頭，多管齊下，將治理大氣污染工作轉(zhuǎn)變成預(yù)防大氣污染工作，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中實現(xiàn)環(huán)境工作的轉(zhuǎn)型。新鮮空氣和藍天都不是奢侈品，贏回他們，我們指日可待。

及注釋：

[1] 周小平．《不要因為霧霾而葬送了明天》[PL].http://military.china.com/critical3/27/20151210/20913185.html 2015-12-9/2015-12-20

張薈楊,中央民族大學(xué)管理學(xué)院民族地區(qū)公共行政管理專業(yè)。

F287.2

A

1672-5832(2016)05-0172-01