鐵路與民航規(guī)章體系及管理的比較研究

韓富強(qiáng)

（中國(guó)鐵路總公司?科技管理部，北京?100844）

鐵路與民航規(guī)章體系及管理的比較研究

韓富強(qiáng)

（中國(guó)鐵路總公司?科技管理部，北京?100844）

在界定鐵路和民航規(guī)章比較研究范圍的基礎(chǔ)上，首先，從規(guī)章體系發(fā)展歷史、規(guī)章分類方式及規(guī)章體系結(jié)構(gòu)?3?個(gè)方面對(duì)鐵路和民航?2?種不同運(yùn)輸方式的規(guī)章體系進(jìn)行比較分析；其次，從規(guī)章的制修訂管理、規(guī)章規(guī)范性和時(shí)效性、規(guī)章管理信息化?3?個(gè)方面對(duì)規(guī)章管理方式進(jìn)行比較分析；最后，對(duì)鐵路規(guī)章體系建設(shè)和管理提出相關(guān)建議和意見，即建立政企分開條件下的鐵路規(guī)章管理機(jī)制、加強(qiáng)鐵路規(guī)章管理的規(guī)范化水平、加快鐵路規(guī)章國(guó)際化進(jìn)程、整合既有規(guī)章管理系統(tǒng)。

鐵路規(guī)章；民航規(guī)章；規(guī)章體系；比較研究

一個(gè)多世紀(jì)以來，我國(guó)鐵路和民航運(yùn)輸業(yè)都經(jīng)歷了從緩慢發(fā)展到迅速發(fā)展的歷史時(shí)期，各自均形成了比較完備的規(guī)章制度體系，這些規(guī)章制度在保障運(yùn)輸安全、提高運(yùn)輸效率和維護(hù)客戶權(quán)益等方面發(fā)揮著重要的作用。與鐵路規(guī)章體系相比，民航規(guī)章體系形成相對(duì)較晚，在制定過程中可供參考的國(guó)際案例較多，再加上民航業(yè)先天具備國(guó)際性的特征，使得民航規(guī)章體系相對(duì)完善，國(guó)際化程度較高，在規(guī)章體系建設(shè)和管理方面可供鐵路參考的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法較多。為此，通過對(duì)鐵路與民航規(guī)章體系及管理的比較研究，提出完善和優(yōu)化鐵路規(guī)章體系及管理的建議。

1鐵路與民航規(guī)章體系比較分析

鐵路規(guī)章是指由中國(guó)鐵路總公司及各業(yè)務(wù)部門根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)結(jié)合實(shí)際情況在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，包括作為規(guī)章使用的電報(bào)及會(huì)議紀(jì)要等文件。民航規(guī)章是指中國(guó)民用航空局 (以下簡(jiǎn)稱“民航局”) 根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的，或者與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)聯(lián)合制定的，以民航局令的形式公布的規(guī)范性文件。為保持研究范圍的對(duì)等性，鐵路局和鐵路站段規(guī)章不在研究范圍內(nèi)。

1.1規(guī)章體系的發(fā)展歷史

20 世紀(jì)初，隨著國(guó)內(nèi)民族資本主義的發(fā)展，清政府宣布逐漸收回路權(quán)，鐵路管理部門才仿照各債權(quán)國(guó)的規(guī)定著手?jǐn)M定全國(guó)統(tǒng)一的鐵路規(guī)章。中華民國(guó)成立后，政府部門頒布了眾多的鐵路規(guī)章，但未形成體系；在 1922 年國(guó)有鐵路開始實(shí)行《客車運(yùn)輸通則》《貨車運(yùn)輸通則》和《行車規(guī)則》后，鐵路運(yùn)輸規(guī)章始漸成系統(tǒng)[1]，但這些規(guī)章僅在部分地區(qū)鐵路實(shí)施。1949 年中華人民共和國(guó)成立后，全國(guó)鐵路運(yùn)輸規(guī)章在原鐵道部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并逐步走向完善。目前我國(guó)鐵路規(guī)章體系是由中國(guó)鐵路總公司、鐵路局和站段 3 個(gè)層面逐級(jí)負(fù)責(zé)管理，并按技術(shù)規(guī)章和非技術(shù)規(guī)章分別管理，仍然存在著專業(yè)間規(guī)章數(shù)量顆粒度不一、鐵路局間規(guī)章數(shù)量差異較大，以及同一問題不同專業(yè)規(guī)章之間規(guī)定不一致等問題，鐵路規(guī)章體系亟需優(yōu)化完善。

同樣在改革開放前，我國(guó)民用航空基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展緩慢，國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)極少。自 1978 年民航局由軍隊(duì)管理歸屬國(guó)務(wù)院管理后，民航的法規(guī)體系才開始逐漸發(fā)展完善，在隨后的幾年內(nèi)出臺(tái)了一系列有關(guān)安全的行政法規(guī)。進(jìn)入 20 世紀(jì) 90 年代以后，民航行業(yè)以國(guó)際民航組織公約的 18 個(gè)附件為依據(jù)，以航行服務(wù)程序等國(guó)際民航組織的技術(shù)規(guī)范為參考[2]，結(jié)合我國(guó)實(shí)際制定并完善了民航規(guī)章體系，并逐步走向系統(tǒng)化和規(guī)范化。

從規(guī)章體系發(fā)展歷史分析，民航規(guī)章體系形成相對(duì)較晚，民航規(guī)章制定過程參考了相關(guān)國(guó)際公約及其規(guī)范性文件，其國(guó)際化、規(guī)范化程度高于鐵路規(guī)章體系。由于世界各國(guó)鐵路的運(yùn)營(yíng)管理和維修模式不盡相同，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，各國(guó)均形成了適合自己國(guó)情的鐵路規(guī)章體系，國(guó)際通用性低。在目前國(guó)家大力推行“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略背景下，提高鐵路規(guī)章的國(guó)際化有利于我國(guó)鐵路的全面“走出去”。

1.2規(guī)章分類方式比較

鐵路規(guī)章體系按照管理內(nèi)容可以分為技術(shù)規(guī)章和非技術(shù)規(guī)章。其中，技術(shù)規(guī)章又分為基本規(guī)章和專業(yè)規(guī)章 2 類[3]。鐵路對(duì)于非技術(shù)規(guī)章沒有明確的分類方式和依據(jù)，但從規(guī)章內(nèi)容來看大致可以分為客運(yùn)規(guī)章、貨運(yùn)規(guī)章及管理規(guī)章。鐵路規(guī)章分類結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1　鐵路規(guī)章分類結(jié)構(gòu)圖

民航規(guī)章根據(jù)規(guī)范事項(xiàng)內(nèi)容分為 15 類。民航規(guī)章分類結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2　民航規(guī)章分類結(jié)構(gòu)圖

民航規(guī)章的分類方式完全參考了民航國(guó)際公約及其相關(guān)附件，分類方式相對(duì)成熟穩(wěn)定，同一規(guī)章不同版本編號(hào)相對(duì)固定。目前鐵路技術(shù)規(guī)章制訂了明確的分類方式和分類依據(jù)，進(jìn)行了統(tǒng)一的編號(hào)管理，但對(duì)于中國(guó)鐵路總公司各業(yè)務(wù)部門發(fā)布的非技術(shù)規(guī)章缺少明確統(tǒng)一的分類方式、分類依據(jù)和編號(hào)規(guī)范。

1.3規(guī)章體系結(jié)構(gòu)比較

鐵路規(guī)章體系是以技術(shù)規(guī)章為核心，以非技術(shù)規(guī)章為輔構(gòu)成。鐵路把涉及行車組織 (包括行車安全措施、非正常行車及故障處置辦法等) 和信號(hào)顯示，以及技術(shù)設(shè)備的運(yùn)用、管理、維修等方面的規(guī)章制度單獨(dú)抽取出來定義為“技術(shù)規(guī)章”進(jìn)行專門管理，充分體現(xiàn)了鐵路規(guī)章體系以運(yùn)輸安全為建設(shè)核心，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率和效益。鐵路規(guī)章體系結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3　鐵路規(guī)章體系結(jié)構(gòu)

民航規(guī)章體系始終堅(jiān)持以保障安全運(yùn)行為中心，機(jī)場(chǎng)建設(shè)、設(shè)備制造維修、人員、空管、行政和事故管理作為輔助。民航法規(guī)體系建設(shè)過程中，將安全保障的法律法規(guī)作為體系建設(shè)的中心，無(wú)論是哪一個(gè)效力等級(jí)的規(guī)范性文件，就其數(shù)量和內(nèi)容而言，安全運(yùn)行管理內(nèi)容都始終占主要地位。近幾年來，行政法規(guī)占比僅為5%，相比較 20 世紀(jì) 80 年代 94% 的行政法規(guī)比例，臨時(shí)的行政指導(dǎo)法規(guī)比例大大下降，反映出民航規(guī)章體系走向成熟化[4]。民航規(guī)章體系結(jié)構(gòu)如圖4所示。

圖4　民航規(guī)章體系結(jié)構(gòu)

鐵路和民航規(guī)章體系結(jié)構(gòu)均以運(yùn)輸安全為核心，構(gòu)建了各自完備的規(guī)章體系，在保障運(yùn)輸安全的同時(shí)也維護(hù)了客戶的權(quán)益。

2鐵路規(guī)章與民航規(guī)章管理比較分析

2.1規(guī)章制修訂管理比較

目前鐵路技術(shù)規(guī)章由中國(guó)鐵路總公司各專業(yè)部門提報(bào)年度制修訂計(jì)劃，中國(guó)鐵路總公司科技管理部負(fù)責(zé)年度制修訂計(jì)劃匯總、審查和監(jiān)督執(zhí)行工作。中國(guó)鐵路總公司各專業(yè)部門負(fù)責(zé)具體規(guī)章的制修訂起草工作，當(dāng)牽涉到其他專業(yè)的內(nèi)容時(shí)由相關(guān)專業(yè)會(huì)簽，最后由中國(guó)鐵路總公司科技管理部統(tǒng)一進(jìn)行審查、編號(hào)和維護(hù)，并對(duì)技術(shù)規(guī)章實(shí)行日常檢查和定期清理制度，并且定期出版技術(shù)規(guī)章的有效目錄。對(duì)于非技術(shù)規(guī)章的制修訂工作，由各專業(yè)部門根據(jù)需要進(jìn)行制修訂，需要時(shí)與其他專業(yè)會(huì)簽后由制定部門發(fā)布并維護(hù)，并執(zhí)行定期清理工作。

民航局各職能部門負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng)申請(qǐng)、起草和組織起草工作，民航局法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章制定工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，承擔(dān)規(guī)章起草計(jì)劃匯總、審查監(jiān)督等工作，負(fù)責(zé)與全國(guó)人大法制機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系、協(xié)調(diào)及規(guī)章備案工作[5]。民航局法制機(jī)構(gòu)對(duì)擬制定發(fā)布規(guī)章的合理性、合法性、公文規(guī)范性等方面進(jìn)行審查。所有的民航規(guī)章必須以民航局的名義發(fā)布，民航局各職能部門不能發(fā)布規(guī)章。

鐵路與民航 2 種運(yùn)輸方式的規(guī)章制修訂計(jì)劃申請(qǐng)與起草工作均為各業(yè)務(wù)部門，但規(guī)章制修訂管理部門不盡相同，并且鐵路規(guī)章發(fā)布前缺少合法性審查。

2.2規(guī)章規(guī)范性與時(shí)效性比較

鐵路非常重視技術(shù)規(guī)章的規(guī)范化編制工作，在《中國(guó)鐵路總公司鐵路技術(shù)規(guī)章制度管理辦法》中對(duì)鐵路技術(shù)規(guī)章的名稱使用規(guī)范進(jìn)行了規(guī)定[6]；同時(shí)，中國(guó)鐵路總公司單獨(dú)立項(xiàng)對(duì)鐵路局《普速鐵路行車組織規(guī)則》《高速鐵路行車組織細(xì)則》的規(guī)范化編制開展研究工作。鐵路規(guī)章實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)組織的變化和運(yùn)輸安全工作的需要，規(guī)章制定部門及時(shí)廢止、修訂和補(bǔ)充完善各項(xiàng)規(guī)章。鐵路目前還缺少對(duì)規(guī)章整體規(guī)范化編制的文件，仍存在著以會(huì)議紀(jì)要/電報(bào)等不規(guī)范文件作為規(guī)章使用、超年限的臨時(shí)規(guī)章清理不及時(shí)、部分規(guī)章內(nèi)容修訂不及時(shí)的現(xiàn)象。

民航局政策法規(guī)司為提高民航規(guī)章制定質(zhì)量，在總結(jié)規(guī)章立法實(shí)踐和國(guó)內(nèi)外立法理論的基礎(chǔ)上，從規(guī)章的結(jié)構(gòu)、條文和語(yǔ)言 3 個(gè)角度[7-8]，發(fā)布《民航規(guī)章立法技術(shù)規(guī)范》《中國(guó)民用航空總局職能部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，用來指導(dǎo)民航規(guī)章的起草和審查工作。同時(shí)，民航加強(qiáng)規(guī)章頒布后的持續(xù)管理，根據(jù)上位法的變化情況、規(guī)章在執(zhí)行中暴露的問題，及時(shí)開展立、改、廢、釋工作，保證了規(guī)章內(nèi)容的時(shí)效性。民航規(guī)章制修訂過程中還十分注重縱向和橫向的協(xié)調(diào)，不同規(guī)章間沖突的情況很少發(fā)生。

2.3規(guī)章信息化管理比較

鐵路規(guī)章體系實(shí)現(xiàn)了信息化管理。中國(guó)鐵路總公司科技管理部建立了功能完善的技術(shù)規(guī)章管理系統(tǒng)，為技術(shù)規(guī)章的查詢和下載提供了便利條件；同時(shí)相關(guān)專業(yè)管理部門為方便管理本專業(yè)規(guī)章制度，也建立了相應(yīng)的分專業(yè)規(guī)章管理系統(tǒng)；信息系統(tǒng)的運(yùn)用減輕了規(guī)章管理人員的勞動(dòng)強(qiáng)度，提高了管理質(zhì)量和效率。

中國(guó)鐵路總公司科技管理部和相關(guān)專業(yè)部門分別建設(shè)了規(guī)章管理系統(tǒng)，對(duì)部分規(guī)章在多個(gè)系統(tǒng)同時(shí)維護(hù)，增加了系統(tǒng)維護(hù)工作量。相同的技術(shù)規(guī)章多重系統(tǒng)維護(hù)帶來了數(shù)據(jù)不一致風(fēng)險(xiǎn)，容易給規(guī)章執(zhí)行部門造成干擾或誤導(dǎo)。

民航規(guī)章也實(shí)現(xiàn)了信息化管理。民航局規(guī)章管理部門提供了統(tǒng)一的規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、通知公告和國(guó)際公約等統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，方便了所有規(guī)章制度，以及相關(guān)規(guī)范性文件的查詢和使用。同時(shí)，民航規(guī)章系統(tǒng)提供了文件的有效性標(biāo)識(shí)，方便對(duì)失效文件的查詢。

3對(duì)鐵路規(guī)章體系建設(shè)與管理的啟示

3.1建立政企分開條件下的鐵路規(guī)章管理機(jī)制

1987年我國(guó)民航開始實(shí)行政企分開，并逐步建立了由法律 (《民用航空法》)、行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件，以及現(xiàn)行有效規(guī)章組成的多層次民航法規(guī)體系框架。中國(guó)民航管理的航空公司和其他航空企業(yè)全部按照民航規(guī)章的要求來建立和健全各自的管理體系，根據(jù)不同的工作性質(zhì)，各公司選用不同的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和管理。2013 年起，我國(guó)鐵路實(shí)行政企分開，國(guó)家鐵路局與中國(guó)鐵路總公司之間在規(guī)章方面的管理界面仍然需要進(jìn)行明確，有必要參考民航規(guī)章管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步界定政府的監(jiān)管范圍，并有效確保鐵路運(yùn)輸企業(yè)的自主權(quán)。同時(shí)，中國(guó)鐵路總公司作為大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，主要管理職能實(shí)現(xiàn)由政府向企業(yè)轉(zhuǎn)變，在確保安全生產(chǎn)的前提下，應(yīng)充分考慮通過優(yōu)化運(yùn)輸生產(chǎn)程序和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和效益。

3.2加強(qiáng)鐵路規(guī)章管理的規(guī)范化水平

與航空規(guī)章體系相比，鐵路規(guī)章缺少完整統(tǒng)一的分類方式及分類依據(jù)，體系結(jié)構(gòu)不夠清晰。對(duì)于非技術(shù)規(guī)章，各業(yè)務(wù)部門均是根據(jù)本部門管理需要制修訂相應(yīng)規(guī)章，缺少統(tǒng)一的制修訂規(guī)劃和制修訂依據(jù)。因此，應(yīng)繼續(xù)完善鐵路規(guī)章體系，明確鐵路規(guī)章的分類方式及制修訂依據(jù)，編寫統(tǒng)一的規(guī)章管理辦法。編制鐵路規(guī)章制定技術(shù)規(guī)范文件，規(guī)范鐵路規(guī)章的篇章結(jié)構(gòu)及條文內(nèi)容；在鐵路規(guī)章制修訂完成后增加規(guī)章內(nèi)容的規(guī)范性審查環(huán)節(jié)，避免鐵路規(guī)章與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸；建立鐵路規(guī)章大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，為鐵路規(guī)章的查重工作提供技術(shù)手段。

3.3加快鐵路規(guī)章國(guó)際化進(jìn)程

由于民航規(guī)章的規(guī)章體系主要參照美國(guó)航空管理規(guī)章 FAR 構(gòu)建，而美國(guó)在航空制造業(yè)的龍頭地位為我國(guó)航空規(guī)章體系走向國(guó)際化道路提供了便利條件。目前，我國(guó)民航大量規(guī)章都有中英文 2 個(gè)版本，在規(guī)章和國(guó)際接軌方面走在各行業(yè)前列。目前隨著“一帶一路”建設(shè)和中國(guó)鐵路“走出去”的同步進(jìn)行，鐵路技術(shù)規(guī)章國(guó)際化刻不容緩。在參與境外鐵路運(yùn)營(yíng)時(shí)，技術(shù)規(guī)章的制定需重點(diǎn)考慮的問題包括：一是與相關(guān)國(guó)家 (地區(qū)) 在勞動(dòng)法、環(huán)保法等方面的銜接；二是與相關(guān)國(guó)家 (地區(qū)) 既有鐵路法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章體系的銜接關(guān)系；三是與境外具體線路行車組織、運(yùn)營(yíng)維護(hù)模式的關(guān)系；四是與鐵路速度等級(jí)、線路類型、技術(shù)設(shè)備特征的關(guān)系。因此，亟需加強(qiáng)技術(shù)規(guī)章本身的國(guó)際化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在當(dāng)前國(guó)家推行“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，加強(qiáng)鐵路規(guī)章的國(guó)際化建設(shè)，不僅有利于鐵路規(guī)章體系本身的規(guī)范化，也有利于我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理的“走出去”。因此，應(yīng)梳理各專業(yè)規(guī)章體系，提出針對(duì)不同運(yùn)營(yíng)模式下參與國(guó)際鐵路運(yùn)營(yíng)的規(guī)章目錄結(jié)構(gòu)，完成相關(guān)修訂及翻譯工作，為我國(guó)鐵路全面“走出去”做好準(zhǔn)備。

3.4整合既有規(guī)章管理系統(tǒng)

當(dāng)前，鐵路規(guī)章存在多個(gè)系統(tǒng)分別維護(hù)的問題，首先，應(yīng)建設(shè)全路統(tǒng)一的規(guī)章管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)鐵路總公司和鐵路局層級(jí)的規(guī)章統(tǒng)一管理，方便規(guī)章管理部門對(duì)全路規(guī)章建設(shè)情況整體了解的同時(shí)，利于中國(guó)鐵路總公司、鐵路局技術(shù)規(guī)章的學(xué)習(xí)交流。其次，應(yīng)將鐵路技術(shù)規(guī)章、客運(yùn)規(guī)章、貨運(yùn)規(guī)章、管理規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文電統(tǒng)一在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行維護(hù)管理，在降低重復(fù)維護(hù)工作量的同時(shí)避免規(guī)章系統(tǒng)間規(guī)章版本不一致性帶來的安全隱患。

4結(jié)束語(yǔ)

鐵路規(guī)章是鐵路運(yùn)輸工作中重要的基礎(chǔ)性規(guī)范化文件，對(duì)鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)具有十分重要的意義。通過對(duì)鐵路和民航規(guī)章體系和管理方式的比較研究，為中國(guó)鐵路總公司在規(guī)范化管理、國(guó)際化推進(jìn)、信息系統(tǒng)整合等方面提供借鑒。中國(guó)鐵路總公司為加強(qiáng)鐵路技術(shù)規(guī)章管理，通過課題立項(xiàng)加強(qiáng)了對(duì)鐵路技術(shù)規(guī)章體系的研究，同時(shí)成立相關(guān)科研管理機(jī)構(gòu)，為自身規(guī)章體系建設(shè)和規(guī)章管理提供保障。

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責(zé)任編輯：金 穎

Comparative Study of Regulation System and Management between Railway and Civil Aviation Industries

HAN Fu-qiang

(Scientific and Technological Management Department, China Railway, Beijing 100844, China)

Based on defining the research area of regulation for railway and civil aviation industries, this paper carries out comparative analysis of regulation system between two transport modes railway and civil aviation from perspectives of development history, classification, and regulation system, and comparative study of regulation management between two transport modes from perspectives of formulation and revision management, regulation standarization and timeefficiency, and management informationization, and finally proposes suggestion for the construction and management of railway regulation system, including building railway regulation management mechanism based on separation of government function from enterprise management, strengthening management level of railway regulation, speeding up internationalisation process of railway regulation, and integrating existing regulation management system.

Railway Regulation;Regulation of Civil Aviation;Regulation System;Comparative Study

1003-1421(2016)09-0072-05

F532.6

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.09.14

2016-08-25

中國(guó)鐵路總公司科技研究開發(fā)計(jì)劃課題(2015D002-E)；中國(guó)鐵道科學(xué)研究院科研項(xiàng)目 (2015YJ068)