我國城市建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)性失衡的供給側(cè)改革

劉鶴翚

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

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我國城市建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)性失衡的供給側(cè)改革

劉鶴翚

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

我國城市建設(shè)用地的供給完全由地方政府壟斷，表現(xiàn)出兩類明顯的結(jié)構(gòu)性失衡：一類是大城市持續(xù)性供小于求，而中小城市持續(xù)性供大于求；另一類是住宅用地出讓價格與工業(yè)用地出讓價格存在近十倍的價差，且價差仍在進(jìn)一步擴(kuò)大。本文分析了上述結(jié)構(gòu)性失衡存在的原因，提出了供給側(cè)改革的建議：首先，轉(zhuǎn)變通過干預(yù)資源配置以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的思路；其次，改變地方政府與建設(shè)用地供給相關(guān)的收益函數(shù)；再次，在地方政府的壟斷性供給之外輔之以一定的市場化供給；最后，在中央層面逐步放開跨省“占補(bǔ)平衡”。

城市建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)性失衡；占補(bǔ)平衡；供給側(cè)改革

一、引 言

房價收入比以及租售比是衡量一國房價水平的重要指標(biāo)，目前無論從哪個指標(biāo)來看，我國的房價水平已大幅高于全球均值，這既影響了廣大居民的幸福指數(shù)，也帶來了對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的質(zhì)疑。對于房地產(chǎn)庫存的估計(jì)，由于存在多個不同口徑，因而學(xué)者們估計(jì)的數(shù)據(jù)差異較大，但總體而言無論是基于哪種口徑，研究結(jié)果都表明我國房地產(chǎn)庫存較多，去化壓力較大，房地產(chǎn)市場存在泡沫破裂的風(fēng)險。近年來，我國房地產(chǎn)市場分化趨勢明顯，一線城市房價漲幅提升，三四線城市的房價卻存在下滑趨勢。房地產(chǎn)既是多年來我國經(jīng)濟(jì)增長的支柱行業(yè)，又是與居民財(cái)富和日常生活最為密切相關(guān)的資產(chǎn)，其積累的矛盾逐步增加給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)。多年來，我國政府推出了大量穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，大多涉及信貸、稅收和購買限制等方面，長期來看政策調(diào)控并未有效平滑市場波動，也未解決房地產(chǎn)市場的根本性問題。上述政策指向的主要是房地產(chǎn)市場的需求側(cè)，而指向供給側(cè)的政策始終相對較少。需求側(cè)政策的作用主要在于調(diào)控，意在解決臨時性的波動問題；而要解決更為本質(zhì)的問題，則需要進(jìn)行供給側(cè)改革。房地產(chǎn)供給的本源是土地供給，因而要理順房地產(chǎn)市場的內(nèi)在關(guān)系，關(guān)鍵在于對土地市場進(jìn)行供給側(cè)改革。本文研究發(fā)現(xiàn)，我國土地市場存在較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡，筆者認(rèn)為，通過適當(dāng)?shù)墓┙o側(cè)改革，可以在一定程度上予以改進(jìn)。

二、文獻(xiàn)綜述

許憲春等[1]通過統(tǒng)計(jì)分析，論證了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)對于中國國民經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，研究結(jié)論指出政府有必要穩(wěn)定房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。何青等[2]通過動態(tài)隨機(jī)一般均衡模型的分析，指出房地產(chǎn)市場和借貸政策的相互作用放大了經(jīng)濟(jì)沖擊的影響，成為驅(qū)動我國經(jīng)濟(jì)周期的重要因素。鄒瑾等[3]認(rèn)為人口老齡化導(dǎo)致了房價的上漲，但在未來如果青年人的收入難以有效提高，進(jìn)一步的老齡化則可能帶來房價的下跌。李雪松和黃彥彥[4]基于我國居民金融資產(chǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證研究，表明房價上漲將導(dǎo)致更多的家庭做出多套房決策，其對于居民儲蓄率的提升也具有明顯影響。廉永輝和張琳[5]通過實(shí)證研究表明，流動性提升將能夠提升房地產(chǎn)價格，文章所討論的流動性包括信貸融資的流動性與房屋產(chǎn)權(quán)的流動性兩個方面。張浩和李仲飛[6]通過實(shí)證研究指出，房價對于地價無實(shí)質(zhì)性影響，而房價預(yù)期對于地價具有實(shí)質(zhì)性影響，此種影響通過房地產(chǎn)商的拿地行為傳導(dǎo)。李仲飛等[7]基于蛛網(wǎng)模型的分析，指出市場中基本面分析者的預(yù)期不影響市場的穩(wěn)定性，技術(shù)分析者與開發(fā)商的預(yù)期則會導(dǎo)致房價的波動。余華義和黃燕芬[8]通過實(shí)證研究說明，貨幣政策對于房價的影響大于對于CPI的影響，且對于一線城市房價的影響大于三四線城市，對策建議在于實(shí)現(xiàn)差異化政策，關(guān)注一線城市房價，并認(rèn)同使用貨幣政策調(diào)節(jié)房價。譚政勛和王聰[9]利用后顧型結(jié)構(gòu)模型，討論了包含房價波動的最優(yōu)利率規(guī)則與最優(yōu)貨幣供應(yīng)量規(guī)則，研究建議將房價納入貨幣政策中間目標(biāo)。徐淑一等[10]也認(rèn)為房地產(chǎn)價格適合作為貨幣政策的中間目標(biāo)。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出，目前關(guān)于房地產(chǎn)市場的討論以及相應(yīng)的對策研究，主要集中在需求側(cè)，關(guān)注供給側(cè)的研究相對有限。是誰在決定我國房地產(chǎn)市場的土地供給？又是怎樣的約束條件以及利益驅(qū)使導(dǎo)致了現(xiàn)有的供給結(jié)果？現(xiàn)有的供給結(jié)果到底存在哪些不合理的現(xiàn)象？背后的深層次邏輯又在哪里？本文將圍繞這些問題逐步展開，并給出具有操作性的政策建議。

三、我國城市建設(shè)用地供給模式分析

1.我國城市建設(shè)用地供給的經(jīng)濟(jì)含義

我國土地均為公有，為二元所有權(quán)模式，其中城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。國務(wù)院代表國家享有城市土地所有權(quán)，各級政府受國務(wù)院委托代行城市土地的所有權(quán)；村委會代表村集體行使農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。我國土地除了所有權(quán)上的二元化劃分以外，按照土地用途可分為三種性質(zhì)：農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地。*農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面等細(xì)分類型。我國確定的18億畝紅線針對的便是農(nóng)用地中的耕地。耕地中又有一種土地叫做基本農(nóng)田，基本農(nóng)田是在規(guī)劃期內(nèi)甚至永久性的禁止改變土地性質(zhì)的土地，其僅能作為農(nóng)田，不能征用。未利用地主要包括荒草地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、河流水面、湖泊水面、葦?shù)匾约捌渌虻?。建設(shè)用地包括住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地和公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等。圖1列示了按照上述兩種分類方法交叉重疊劃分后的土地類型。在物理屬性上，上述6類土地并無本質(zhì)區(qū)別，差別在于政府為其貼上的不同標(biāo)簽。目前政府可以通過征地行為，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋?；也可以通過規(guī)劃將建設(shè)用地、未利用土地以及農(nóng)用地之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。綜上，所謂城市建設(shè)用地的供給，并非在物理上創(chuàng)造出新的土地資源，而是地方政府通過行政權(quán)力，將②—⑥類土地轉(zhuǎn)化為①類土地的過程。

圖1 我國土地所有權(quán)和土地性質(zhì)類型

2.我國城市建設(shè)用地后備資源尚且豐富

上述②—⑥類土地即為城市建設(shè)用地的后備土地，從各類土地的面積分布來看，總體而言，6類土地之和等于我國的全部國土面積，即①+②+③+④+⑤+⑥=960萬平方千米。其中，①占我國全部土地面積的比重僅為0.33%，占比非常有限；②+③+④+⑤+⑥占我國全部土地面積的99.67%，構(gòu)成了我國城市建設(shè)用地豐富的后備資源。由于我國土地資源的類型分布在不同區(qū)域且差異極大，因而為了進(jìn)一步論證上述觀點(diǎn)，本文在此以城市建設(shè)用地最為稀缺的北京作為案例進(jìn)行分析。根據(jù)2014年國土資源部公布的北京第二次土地普查結(jié)果顯示，北京土地面積共計(jì)164.11萬公頃，其中⑥占比大約為70%，⑥中的林地占比為45%，①+④之和占比大約為20%，①中的城市建設(shè)用地占比預(yù)計(jì)在10%左右，雖然遠(yuǎn)高于全國平均水平，但依然支持后備資源豐富的結(jié)論。

綜上所述，目前總體而言,我國有99.67%的土地尚未轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，后備資源相對豐富；即使在土地資源最為緊張的北京，絕大部分土地也尚未轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，后備資源也依然豐富。

3.中央政府對城市建設(shè)用地供給的約束強(qiáng)而不緊

我國中央政府主要通過以下三個途徑約束城市建設(shè)用地的供給，目前每一條約束的執(zhí)行力度均較強(qiáng)，但總體而言對供應(yīng)規(guī)模的約束并不緊。

(1)對18億畝耕地紅線的堅(jiān)決保護(hù)。18億畝耕地僅占國土資源的12.50%，除此之外還有極其廣闊的土地資源可以作為城市建設(shè)用地的供給；18億畝紅線為總量平衡概念，并無明確的地理區(qū)劃，可以通過“占補(bǔ)平衡”模式，利用省內(nèi)其他地區(qū)新增耕地來彌補(bǔ)城市建設(shè)用地所占用的耕地。

(2)對于基本農(nóng)田、超過35公頃的耕地、以及超過70公頃的建設(shè)用地或未利用地的征地行為需要通過國務(wù)院審批。不同于18億畝紅線，基本農(nóng)田是具有明確的地理區(qū)劃的耕地，但由于總體而言面積有限，因而城市征地可以采取繞行方式；而對于規(guī)模以上的耕地、建設(shè)用地或未利用土地則可以采取拆分規(guī)劃、逐步征用的方式。

(3)各省每年的城市建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃需經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)。這一途徑是中央政府最為細(xì)致具體的供地約束，但根據(jù)法律規(guī)定，如果實(shí)際土地供應(yīng)數(shù)量低于計(jì)劃供地?cái)?shù)量，多余部分可以結(jié)余到未來年份；而如果實(shí)際土地供應(yīng)數(shù)量高于計(jì)劃供地?cái)?shù)量，不足部分可以用未來的計(jì)劃予以補(bǔ)足，因而供地計(jì)劃實(shí)際上可以進(jìn)行時間平滑，并無明確的時點(diǎn)限制。此外，從目前的實(shí)際情況來看，大量城市實(shí)際土地供應(yīng)面積遠(yuǎn)低于計(jì)劃供應(yīng)面積。以北京為例，2012年北京城市建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)5 700公頃，實(shí)際供應(yīng)1 636.03公頃；2013年計(jì)劃供應(yīng)5 650公頃，實(shí)際供應(yīng)2 287.49公頃；2014年計(jì)劃供應(yīng)5 150公頃，實(shí)際供應(yīng)2 074.80公頃；近三年的土地供應(yīng)計(jì)劃的完成率分別僅為28.70%、40.49%和40.29%。

綜上所述，我國中央政府雖然嚴(yán)格執(zhí)行上述三條針對地方城市建設(shè)用地供給的約束政策，但目前各地的實(shí)際土地供給與約束上限之間還有較大的空間，可見，目前的中央約束強(qiáng)而不緊。

4.地方政府壟斷下的土地供給決策

我國地方政府對于城市建設(shè)用地的供給具有壟斷性，一方面，由于上文分析的原因，無論是對于供地?cái)?shù)量，還是對于供地類型，地方政府均具有極強(qiáng)的控制力；另一方面，不同地區(qū)土地的替代性相對有限，全國土地市場更應(yīng)當(dāng)被看作是局部獨(dú)立的分割型市場。因此，可以將壟斷供給模型作為我國城市建設(shè)用地供給的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，地方政府的各種行為均以地方政府利益最大化為目標(biāo)，地方政府的核心利益在于增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入指標(biāo)。其將充分利用對城市建設(shè)用地供給的壟斷權(quán)，確定相應(yīng)的土地供給規(guī)模與類型，以動態(tài)最優(yōu)化國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)與財(cái)政收入(Rev)等目標(biāo)。一般化的目標(biāo)函數(shù)表達(dá)式可以寫為：

(1)

在僅考慮城市建設(shè)用地供給決策的情況下，可以將城市建設(shè)用地按性質(zhì)劃分為住宅、工業(yè)、商業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等類型，則GDP與Rev均為不同性質(zhì)的土地供給面積的函數(shù)，分別表示為：

GDP=F(x住，x工，x商，x基，……)

(2)

Rev=F(x住，x工，x商，x基，……)

(3)

綜上所述，在我國，所謂城市建設(shè)用地的供給，并非在物理上創(chuàng)造出新的土地資源，而是政府通過行政權(quán)力，將土地從一種性質(zhì)轉(zhuǎn)換成另一種性質(zhì)。如本文所分析，我國城市建設(shè)用地后備資源豐富，且中央政府的相關(guān)約束強(qiáng)而不緊，因而目前我國城市建設(shè)用地的供給模式具有較強(qiáng)的地方政府壟斷特征。基于該邏輯判斷，本部分構(gòu)建了我國地方政府收益目標(biāo)最大化的土地供給決策函數(shù)。

四、我國城市建設(shè)用地市場的兩類結(jié)構(gòu)性失衡

1.大城市建設(shè)用地供小于求，中小城市建設(shè)用地供大于求

從我國百城住宅價格指數(shù)來看，在過去的三年半時間內(nèi)，一線城市的房價上漲了58%，而三四線城市的房價僅分別上漲了11%和1%。換算成年化復(fù)合收益率，分別是14%、3%和0%。這意味著，在過去的三年半時間里，一線城市的房價漲幅極大，而三四線城市的房價在考慮到貨幣的時間價值以后，屬于穩(wěn)中有跌。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來考慮，價格漲跌的背后反映的必然是供求關(guān)系，持續(xù)性的價格上漲意味著新建商品房數(shù)量供小于求，而持續(xù)性的價格下跌意味著新建商品房數(shù)量供大于求。從住宅用地的供給到商品房的供給，兩者之間的差額為廣義的商品房庫存規(guī)模，主要包括拿地未開發(fā)面積、未出售施工面積和待售面積。由于商品房庫存數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑相互交錯，難以區(qū)分，因而學(xué)術(shù)界存在多個估算結(jié)果且尚無定論，但所有測算都有一個統(tǒng)一的結(jié)論，即三四線城市庫存大于一線城市，且三四線城市的庫存增速也大于一線城市。綜上所述，從我國一線城市房價的持續(xù)性上漲，以及三四線城市房價的持續(xù)性下跌可知，大城市建設(shè)用地供小于求，中小城市建設(shè)用地供大于求，即我國城市建設(shè)用地市場存在明顯的區(qū)域間結(jié)構(gòu)性失衡。

2.住宅用地出讓價格遠(yuǎn)高于工業(yè)用地，且價差仍在進(jìn)一步擴(kuò)大

地方政府出讓的城市建設(shè)用地，按性質(zhì)劃分主要可以分為住宅、工業(yè)、商業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等類型。不同性質(zhì)的土地，物理性質(zhì)并無明顯區(qū)別，收儲成本也無太大差異，不同的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上來源于地方政府為其貼上的不同行政標(biāo)簽。理論上講，在不考慮外部性的條件下，不同性質(zhì)的土地，其出讓價格應(yīng)該基本相同，否則會帶來資源的無效配置。從我國100個大中城市成交土地樓面價格來看，不同性質(zhì)的土地，其出讓價格存在巨大差異。其中，住宅用地的出讓價格已在3 000元/平方米左右，而工業(yè)用地的出讓價格卻僅為300元/平方米左右。從2013—2015年的價格變化趨勢來看，價格本已很高的住宅用地的出讓價格仍在快速上漲，而價格本已很低的工業(yè)用地的出讓價格卻基本停留在原地不動，甚至2014年與2015年的價格均明顯低于2013年。

與住宅用地和工業(yè)用地之間巨大的價格差距相伴隨的，并非是工業(yè)用地的規(guī)模較小，實(shí)際上，工業(yè)用地始終是土地出讓的主要途徑之一，且近年來的出讓規(guī)模均高于住宅用地。2013—2015年我國100個大中城市工業(yè)用地的供應(yīng)面積始終大于住宅用地的供應(yīng)面積，且2014年與2015年這種差距進(jìn)一步加大。綜上，住宅用地出讓價格遠(yuǎn)高于工業(yè)用地，且價差仍在進(jìn)一步擴(kuò)大，即我國城市建設(shè)用地市場存在明顯的土地性質(zhì)之間的結(jié)構(gòu)性失衡。

五、我國城市建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)性失衡的原因*圖2和圖3中住宅用地的占地面積為純住宅與商住混合面積之和。

1.城市規(guī)模的齊普夫定律與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展存在內(nèi)在沖突

齊普夫定律是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中描述城市位序和人口規(guī)模關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)性公式，其含義是，在一個國家中，人口排名第2位城市的人口是排名第1位城市人口的1/2，人口排名第3位城市的人口是排名第1位城市人口的1/3，人口排名第4位城市的人口是排名第1位城市人口的1/4，以此類推，其函數(shù)表達(dá)式為：

Pr=P1r-1

(4)

其中，r為城市人口位序，Pr為人口排序第r位的城市的人口，式(4)的自然對數(shù)形式為：

lnPr=lnP1-lnr

(5)

齊普夫定律描述的是在自發(fā)形成的城市系統(tǒng)中城市位序與人口規(guī)模的關(guān)系。大量文獻(xiàn)證明，絕大多數(shù)國家的城市人口分布符合齊普夫定律，根據(jù)此定律，筆者繪制了2015年我國城市人口分布曲線，如圖2所示。圖中的每一個散點(diǎn)表示我國某一城市2015年的人口數(shù)據(jù)。圖2中共有300個散點(diǎn)，按照我國城市人口規(guī)模排序，列出了我國人口排名前300位的城市。此處有三點(diǎn)說明：第一，本文在研究中，實(shí)際上共分析了658個城市以及19 881個建制鎮(zhèn)，但由于難以在圖中全部展示，且排名前300位的城市已經(jīng)能夠表現(xiàn)全部20 000多個城市的特點(diǎn)，因而本文僅截取了前300個散點(diǎn)進(jìn)行展示。第二，齊普夫曲線中，排名前5位城市的人口均超過3 000萬人，且排名第1位城市的人口超過了1億人。為方便展示，本文的坐標(biāo)軸將最大值強(qiáng)制設(shè)置為3 000萬人，從而截?cái)嗔她R普夫曲線，實(shí)際上齊普夫曲線左側(cè)還應(yīng)當(dāng)向上攀升極大的幅度。第三，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2015年我國城市人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，排名前6位的城市依次是重慶、上海、北京、成都、天津和廣州，考慮到重慶目前僅是一個行政概念上的城市，在功能上還是分割的多個城市，因而剔除樣本重慶，其他五個城市的人口數(shù)據(jù)如圖2所示。

圖2 2015年我國城市人口分布曲線

從圖2中可以看出，我國城市人口分布與齊普夫定律存在較大差異?？傮w而言，我國不同序位城市間的人口差距較齊普夫定律要小許多。具體而言，我國一線城市人口數(shù)量遠(yuǎn)低于齊普夫曲線；三四線城市的人口數(shù)量高于齊普夫曲線；建制鎮(zhèn)的人口數(shù)量又低于齊普夫曲線。筆者認(rèn)為，我國城市人口相對均勻分布的原因主要在于我國始終堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念，并通過各種行政干預(yù)手段，包括戶口、土地等資源的行政化配置阻礙了一線城市的擴(kuò)張，同時扶持了三四線城市的發(fā)展。建制鎮(zhèn)的發(fā)展欠缺的主要原因在于行政權(quán)力的相對弱化，與本文所研究的土地供給關(guān)系不大，暫不作為討論對象。齊普夫定律作為一條自然規(guī)律，將始終對我國城市規(guī)模存在巨大的作用力，當(dāng)城市土地供給與此發(fā)生沖突時，便會帶來土地供求關(guān)系的持續(xù)性失衡。

綜上所述，我國現(xiàn)有的城市規(guī)模分布尚不符合齊普夫定律，如果承認(rèn)齊普夫定律的合理性，那么我國的一線城市還存在巨大的擴(kuò)張空間，而三四線城市則需要做相應(yīng)的“瘦身”。進(jìn)一步說，我國一線城市的土地供應(yīng)需要大幅提升，而三四線城市不但不應(yīng)繼續(xù)供應(yīng)土地，反而有必要逐步地進(jìn)行土地回收。而我國現(xiàn)有的城市土地供應(yīng)計(jì)劃是建立在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論基礎(chǔ)之上的，與齊普夫定律存在內(nèi)在沖突，必然導(dǎo)致一線城市與三四線城市之間的土地供求失衡。

2.壟斷供給模型在需求側(cè)不同強(qiáng)弱條件下存在均衡結(jié)果的分化

根據(jù)上文對我國城市建設(shè)用地土地供給模式的討論，地方政府在供給側(cè)具有極強(qiáng)的壟斷性，其將根據(jù)式(1)—式(3)來決定不同類型土地的最優(yōu)供應(yīng)水平。根據(jù)上文關(guān)于齊普夫定律的討論，一線城市土地需求很強(qiáng)，而三四線城市土地需求很弱，在不同的需求條件下，最優(yōu)供給結(jié)果可能出現(xiàn)分化，從而導(dǎo)致兩種完全不同的均衡路徑。

具體而言，在需求旺盛的條件下，通過壓縮供地規(guī)?？梢詷O大地提高土地出讓價格，從而帶來地方政府收益三角的有效擴(kuò)大，因此，一線城市地方政府的最優(yōu)化策略為“非飽和供地”。而在需求疲軟的條件下，即使充分控制土地供應(yīng)，也難以有效提升土地出讓價格。因?yàn)榇藭r的房價除了受到增量需求的影響之外，更多的將受制于存量二手房的賣盤壓力。對于地方政府而言，通過壓縮土地供給以穩(wěn)定甚至提升房價而獲得的收益，將主要被已有的商品房業(yè)主獲得，其很難通過新增土地出讓金收入的提高被政府獲取，因此，三四線城市地方政府的最優(yōu)策略為“過飽和供地”。在“過飽和供地”的情況下，土地出讓金并不為零，因?yàn)榈胤秸枰獮橥恋厥諆Ω冻龀杀?。從?cái)政數(shù)據(jù)上看，雖然三四線城市的土地出讓金收入依然占地方綜合財(cái)力較高比重，但實(shí)際上，地方政府的土地出讓金收入基本都又被用于土地收儲，并不能實(shí)質(zhì)性地增加政府的可支配財(cái)力。此時，三四線城市的土地供給雖然并沒有直接增加地方政府的財(cái)政收入，但是供給土地必然會帶動基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，進(jìn)而對地區(qū)GDP以及相關(guān)稅收的起到推動作用。

綜上所述，由于存在強(qiáng)弱迥異的土地需求條件，因而一線城市選擇“非飽和供地”，從土地出讓金收入與稅收收入兩方面獲益；三四線城市則選擇“過飽和供地”，放棄土地出讓金收入，僅從稅收方面獲益。

3.豐富的后備資源保證工業(yè)用地供給未對住宅用地供給帶來擠出

雖然工業(yè)用地與住宅用地具有相同的物理屬性，但從上文所列示的出讓價格來看，兩者實(shí)際上是被作為不同的商品進(jìn)行出讓。本文認(rèn)為，一方面，這是因?yàn)楝F(xiàn)行法律保證了工業(yè)用地與住宅用地在出讓以后，因規(guī)劃用途不同而無法相互替代；另一方面，是因?yàn)閮烧咴谕瓿沙鲎寗幼髦埃膊⒉痪哂邢嗷ラg的替代性。具體而言，如果地方政府當(dāng)年可供出讓的土地總面積相對固定，工業(yè)用地出讓規(guī)模的增加將帶來住宅用地出讓規(guī)模的降低，那么兩種土地在完成出讓動作之前，實(shí)際上是存在相互間的替代性。但在現(xiàn)實(shí)中，由于我國城市建設(shè)用地后備資源極為豐富，地方政府可以根據(jù)需要自由增加住宅用地或工業(yè)用地的出讓面積，即增加一種土地的供給并不會減少另一種土地的供給。進(jìn)一步說，無論是工業(yè)用地還是住宅用地，都是從廣闊的后備資源中找供給，而非從對方身上找空間。因此，工業(yè)用地與住宅用地在經(jīng)濟(jì)上被較為徹底地分割成了兩種不同的產(chǎn)品，功能上沒有相互替代性，供給上也沒有相互擠出性。

4.資本流動性與人口黏性疊加資本的土地價格彈性與人口的土地價格剛性

經(jīng)濟(jì)生活的三要素包括人口、資本和土地，本文將通過研究人口和資本流動性的強(qiáng)弱以及其對于土地價格彈性的強(qiáng)弱，來討論地方政府土地資源的供給決策，進(jìn)一步回答工業(yè)用地與住宅用地結(jié)構(gòu)性失衡的原因。

資本天然具有高度流動性，在沒有制度約束的條件下，可以在全球范圍內(nèi)快速流動。在我國，資本項(xiàng)目尚未完全開放，資本的跨國流動受到限制，但資本在國內(nèi)的流動則完全暢通。地方政府無論是要追求GDP，還是要追求財(cái)政收入，吸引資本流入都是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，從省到市，再到下屬各級政府，基本都設(shè)置了專門的招商引資部門。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)成品甚至是服務(wù)品的跨區(qū)流動都變得異常簡單，生產(chǎn)成本逐漸代替消費(fèi)市場，成為了吸引資本流入的核心要素。工業(yè)用地成本是企業(yè)選址的核心考量因素，為了吸引資本的流入，各地政府競爭性地降低工業(yè)用地出讓價格，甚至以大幅低于土地收儲成本的價格出讓工業(yè)用地，希望通過地方政府在GDP、稅收等方面的收益彌補(bǔ)土地收儲的成本。

人口天然具有高度的黏性，在沒有特殊誘惑的條件下，人口一般會停留在原有居住地。現(xiàn)有調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)因素、距離因素和資源吸引力是目前影響我國人口遷移的主要原因，而住宅價格并不是影響人口遷移的主要因素。雖然吸引人口流入也是地方政府的利益訴求，但是由于降低住宅價格對此幾乎沒有影響，因而地方政府并不會將人口流動列入其土地供給函數(shù)。

綜上所述，資本天然具有高度的流動性，且其流動方向受土地價格的巨大影響，而人口天然具有高度的黏性，且其即使形成遷移，遷移方向也幾乎不受土地價格的影響。因此，地方政府的理性選擇是通過降低工業(yè)用地價格來吸引資本，而在住宅用地定價中則無需考慮吸引人口的問題。

六、我國城市建設(shè)用地市場供給側(cè)改革的建議

1.轉(zhuǎn)變通過干預(yù)資源配置以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的思路

首先，目前政府通過行政干預(yù)進(jìn)行的許多資源配置，在一定程度上是加劇而非降低這種區(qū)域的不均衡，例如行政權(quán)力更多地集中于大型城市，再如教育與就業(yè)機(jī)會更多地配置于大型城市。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先逐步消除導(dǎo)致區(qū)域不均衡的干預(yù)，再考慮是否有必要采用降低區(qū)域不均衡的干預(yù)。其次，資源配置行為本身，極其適合通過市場手段來實(shí)現(xiàn)，對于這一觀點(diǎn)各經(jīng)濟(jì)學(xué)派都給予了極大的支持。

2.改變地方政府與建設(shè)用地供給相關(guān)的收益函數(shù)

首先，土地出讓金收入中央與地方共享，降低地方政府“非飽和供地”的動力。分稅制改革以后，我國的主要稅種皆為中央與地方共享，按一定比例進(jìn)行分成，總體而言運(yùn)行結(jié)果較為理想。由于分稅制改革帶來了中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，作為中央對于地方的妥協(xié)，最終將土地出讓金收入全部留歸地方。土地出讓金收入的此種分配模式導(dǎo)致了后來的土地財(cái)政模式，也極大地增長了地方政府“非飽和供地”的動機(jī)。本文建議，在實(shí)施土地出讓金收入分成改革初期，可以增加相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，保證地方財(cái)政收入不增不減，此后按一定系數(shù)逐步轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，同時也需要為地方政府以其他資源對城投債進(jìn)行隱性擔(dān)保留下空間，以免造成恐慌性債務(wù)風(fēng)險。其次，在對地方官員的考核中弱化GDP指標(biāo)，增加房地產(chǎn)資產(chǎn)價格波動指標(biāo)。房地產(chǎn)資產(chǎn)已成為我國居民的首要財(cái)富，也是我國金融機(jī)構(gòu)最為重要的抵押物，房地產(chǎn)行業(yè)對于經(jīng)濟(jì)增長也起到了最為重要的作用，因而將房地產(chǎn)資產(chǎn)價格波動作為官員績效考核指標(biāo)具有一定的合理性。我國土地儲備制度設(shè)計(jì)的初衷原本并不是為了給地方政府提供土地出讓金收入，而是為了通過控制土地供給水平來平抑房地產(chǎn)價格波動，但由于我國地方政府對于土地供給具有幾乎完全的決定權(quán)，因而將房地產(chǎn)價格波動與官員績效掛鉤具有內(nèi)在的可行性。具體而言，筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)價格波動涉及許多因素，就土地供給而言，不是一年或一屆政府的土地供應(yīng)行為所導(dǎo)致的后果，建議將房地產(chǎn)價格的變動方向與土地供應(yīng)計(jì)劃完成率的高低共同納入考慮中，即在房價下跌階段，考核地方政府是否壓縮了土地出讓規(guī)模；在房價上漲階段，考核地方政府是否增加了土地出讓規(guī)模?？己似陂g則應(yīng)既有年度，更有任期。

3.在地方政府壟斷性供給之外輔之以一定的市場化供給

所謂的土地供給，并不是真的在物理上創(chuàng)造出土地，而是允許改變現(xiàn)有土地的性質(zhì)，包括從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，以及從農(nóng)業(yè)用地或未利用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。本文所建議的市場化供給并非以政府以外的無形之手直接改變土地性質(zhì)，而是放寬不同性質(zhì)土地的使用方式，使其在某些功能上可以相互替代。通過引入租住市場競爭，用相對市場化的方式壓縮不同性質(zhì)土地之間的價值差異。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，允許商業(yè)地產(chǎn)進(jìn)行“商”改“住”。改建以后，水電費(fèi)也相應(yīng)地從商水、商電的價格調(diào)整為民水、民電的價格。此政策的初衷在于配合商業(yè)地產(chǎn)去庫存，但其政策方向與本文的思路非常接近，這也在一定程度上佐證了本文建議的合法性。

4.在中央層面逐步放開跨省“占補(bǔ)平衡”

“占補(bǔ)平衡”規(guī)則，是在嚴(yán)守18億畝紅線的前提下，進(jìn)行的耕地空間位置的置換，以便土地能夠更好地發(fā)揮其邊際效益。目前的“占補(bǔ)平衡”允許省內(nèi)調(diào)劑，不允許跨省操作。如果省內(nèi)某一個大型城市的擴(kuò)張占用了耕地，則可以在相對邊緣化的地區(qū)將同樣面積的土地由其他土地性質(zhì)變更為耕地，從而保證全省的耕地面積不減少。筆者認(rèn)為，目前放開跨省“占補(bǔ)平衡”所釋放出的經(jīng)濟(jì)效率足以覆蓋監(jiān)控成本，以及由跨省“占補(bǔ)平衡”所可能帶來的區(qū)域差距，此時重議跨省“占補(bǔ)平衡”具有現(xiàn)實(shí)可行性。在具體操作方式上，為審慎起見，可適當(dāng)增加占用耕地地區(qū)的占補(bǔ)成本，在確保效率提升能夠覆蓋監(jiān)控成本以及區(qū)域差距的前提下，通過帕累托改進(jìn)的方式，穩(wěn)步推進(jìn)“占補(bǔ)平衡”?？梢钥紤]的一種模式是占一補(bǔ)多，進(jìn)而在跨省“占補(bǔ)平衡”后，就全國范圍而言耕地?cái)?shù)量不降反升，土地資源配置效率也明顯提高；可以考慮的另一種模式是收取跨省占補(bǔ)費(fèi)，在維持占一補(bǔ)一的基礎(chǔ)上，針對耕地占用省份，額外收取一定金額的跨省占補(bǔ)費(fèi)，該費(fèi)用可以定向用于區(qū)域平衡性支出。無論是本文所建議的第一種模式還是第二種模式，額外的占補(bǔ)成本水平均由中央政府掌握，可以通過增加或降低占補(bǔ)成本，在宏觀上調(diào)節(jié)跨省“占補(bǔ)平衡”的總體規(guī)模，甚至在極端情況下，可以通過較大幅度提高占補(bǔ)成本，以經(jīng)濟(jì)手段暫時性叫?？缡　罢佳a(bǔ)平衡”。

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(責(zé)任編輯：徐雅雯)

2016-08-21

天津市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國地方債自主發(fā)行及風(fēng)險控制研究” (TJYY-13-046)

劉鶴翚(1972-)，男，遼寧沈陽人，博士研究生，主要從事金融創(chuàng)新、證券投資及財(cái)務(wù)管理研究。E-mail:Verygood988@126.com

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1000-176X(2016)10-0115-07