關(guān)于建立地方政府債務(wù)管理體系的研究

? 【摘要】我國政府應(yīng)對2007年美國次貸危機(jī)發(fā)生對全球的金融、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資方案帶來的負(fù)面影響影響至今。四萬億的救市計(jì)劃雖然避免了中國經(jīng)濟(jì)“硬著陸”，卻令整個(gè)社會的杠桿率不斷上升，債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。由于近年來我國中央政府和地方政府逐漸出現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府為完成資金匹配和追求政績，形成“政府擔(dān)保、銀行放款”模式。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府債務(wù)截止到2015年達(dá)到16萬億元。巨大的還款壓力也影響地方政府的信用和經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展。本文結(jié)合我國地方債務(wù)管理研究現(xiàn)狀，結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家政府管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對我國建立地方政府債務(wù)管理體系進(jìn)行初探研究。

【關(guān)鍵詞】中國 ?地方政府債務(wù) ?管理體系 ?研究

一、地方政府債務(wù)管理研究現(xiàn)狀分析

近幾年來，地方政府債務(wù)相關(guān)問題日益受到國內(nèi)財(cái)政理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。廣大專家學(xué)者在地方政府債務(wù)成因、分類、風(fēng)險(xiǎn)分析、融資平臺管理等方面進(jìn)行了深入的研究：

（一）地方政府投融資平臺管理方面

劉尚希、許航敏、葛小南、孫潔（2011）認(rèn)為，投融資平臺是政府與市場相結(jié)合方式的一種創(chuàng)新。孫曉娟（2011）對現(xiàn)有融資平臺公司進(jìn)行區(qū)別性整頓、促進(jìn)地方政府債務(wù)顯性化、變革地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)等6個(gè)方面提出化解融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面

徐佳（2008）提出通過剛性支出收入比、財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)、財(cái)政收入償債率等8個(gè)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，并根據(jù)指標(biāo)上升趨勢將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為無風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)區(qū)間。賈康等財(cái)政部科研所課題組成員（2009）認(rèn)為，當(dāng)前我國對地方政府債務(wù)問題應(yīng)該采取“治存量，開前門、關(guān)后門、修圍墻”的方法，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警體系。

二、發(fā)達(dá)國家地方政府債務(wù)管理模式

政府舉債籌資已經(jīng)不是什么新型模式，早在二戰(zhàn)后，美國、日本就通過發(fā)債來振興本國經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會發(fā)展，也是世界上發(fā)債量最大的國家，同時(shí)也形成了相對成熟的管理體系。

（一）美國地方政府債券管理體系

美國市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，在地方政府債券（即市政債，是指美國的州、市、縣等根據(jù)信用原則籌集資金而發(fā)行的債務(wù)憑證）的管理體系也相對成熟，美國實(shí)行聯(lián)邦制，地方發(fā)債不受中央的限制，由地方政府根據(jù)自身的需求進(jìn)行確定，用于公共設(shè)施建設(shè)等資本支出（即規(guī)模較大、用于購置或維護(hù)并使用期限在一年以上的固定資產(chǎn)支出）受地方政府資本預(yù)算加以管理。此外，美國資本項(xiàng)目債務(wù)融資規(guī)模不計(jì)入當(dāng)年財(cái)政赤字，不影響政府當(dāng)年的赤字限額，對政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)通過政府破產(chǎn)對政府進(jìn)行保護(hù)。

（二）日本地方政府債務(wù)管理體系

日本中央、地方政府間關(guān)系和中國相似度較高，對債券的核算都采用現(xiàn)金收付制。日本實(shí)行中央集權(quán)制，地方發(fā)債必須通過中央政府進(jìn)行審批，地方財(cái)政在地方公共服務(wù)及相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)中起到非常大的作用。日本地方政府債券主要是用于養(yǎng)老、公共設(shè)施建設(shè)等資本項(xiàng)目支出。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和地方交付稅來實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政狀況不同而導(dǎo)致對債務(wù)負(fù)擔(dān)差異。日本地方政府發(fā)債不僅受一系列國家法律的限制，還受其財(cái)政赤字凈額占財(cái)政總量的比重的限制，當(dāng)超過5%-20%則不能發(fā)債。此外，日本地方政府發(fā)債由中央政府進(jìn)行隱性擔(dān)保，因此，當(dāng)日本地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)不會導(dǎo)致日本政府破產(chǎn)。

（三）加拿大地方政府管理模式

加拿大實(shí)行聯(lián)邦制，和美國、日本的最大不同在于各級政府都可以為經(jīng)常性支出或資本性支出自由舉債。加拿大地方政府債務(wù)實(shí)行市場約束行管理體制，地方政府在舉債前需由一個(gè)或多個(gè)國際投資機(jī)構(gòu)對其可授信債務(wù)額度進(jìn)行評定。在管理上，對地方政府實(shí)行嚴(yán)格的硬預(yù)算約束，如地市級發(fā)行用于資本性支出等目的的長期債券需獲得州（?。┱鷾?zhǔn)。并對債務(wù)余額實(shí)行上限管理。在風(fēng)險(xiǎn)管控上，通過成立專門的機(jī)構(gòu)制定相關(guān)政策、監(jiān)督并通過設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)對地方政府債務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評估。

三、我國建立地方政府債務(wù)管理體系亟待解決的因素分析

近十年來，地方政府債務(wù)引起了政府、相關(guān)部委法律、經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)專業(yè)專家的重視，并進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，但是地方政府債務(wù)的管理體系的發(fā)展卻仍緩慢。

（一）繼續(xù)完善相關(guān)地方政府債務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)

2014年以來，我國為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府發(fā)債，先后出臺了一系列加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理及地方政府發(fā)債的一系列管理意見等，并在新《預(yù)算法》中將地方政府債券融資納入預(yù)算管理為我國政府融資的科學(xué)規(guī)范管理奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)也要看到，在相關(guān)的法律建設(shè)方面還有所欠缺，雖然地方根據(jù)中央要求紛紛出臺了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見，但是實(shí)施意見僅作用在貫徹精神層面，指明了實(shí)施的核心方向，其法律層級較低，法律的權(quán)威和公信力不足;此外，沒有明確權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，在具體操作上缺乏詳細(xì)的規(guī)范條款。而在關(guān)于發(fā)行、監(jiān)督、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)控制等一系列細(xì)化的法律、制度法規(guī)進(jìn)行限制和規(guī)范還有待制定。

（二）建立相對獨(dú)立的監(jiān)管及評審機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前地方政府債務(wù)從借款計(jì)劃到實(shí)施、從審計(jì)到監(jiān)督等一系列的過程都由各層級政府相關(guān)部門進(jìn)行。缺少獨(dú)立第三方監(jiān)督機(jī)制，不容易實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、評審的目標(biāo)和效果，因此亟待建立至少是相對地方政府獨(dú)立的監(jiān)督檢查以及評審機(jī)構(gòu)并及時(shí)匯總通報(bào)各地債務(wù)數(shù)據(jù)及相應(yīng)的分析結(jié)果。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在指標(biāo)選取上應(yīng)選用國際上通用的檢測指標(biāo)并盡可能的和國際慣例接軌，保證指標(biāo)的科學(xué)性、敏感性、相關(guān)性、橫向可比性。通過對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的嘗試選定適合本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析的模型，對各指標(biāo)值進(jìn)行時(shí)時(shí)計(jì)算、分析、評價(jià)來構(gòu)建高效靈敏的封信檢測預(yù)警指標(biāo)機(jī)制。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善評級制度，科學(xué)確定政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，并根據(jù)我國國情建立政府債券保險(xiǎn)制度或者類似于準(zhǔn)備金制度來降低地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

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基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目（人文社會科學(xué)自籌項(xiàng)目）“關(guān)于建立地方政府性債務(wù)管理體系的研究”，項(xiàng)目編號：NJZC342，項(xiàng)目承擔(dān)單位：包頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

作者簡介：高娃（1981-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古錫林浩特人，任職于包頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院，講師，中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政專業(yè)博士生，研究方向：財(cái)政理論與政策。