集體土地征收補償市場標準的立法構(gòu)建

□　郭　潔，李新倉，2（.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 0036；2.遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 撫順 300）

集體土地征收補償市場標準的立法構(gòu)建

□郭潔1，李新倉1，2
（1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 撫順 113001）

土地征收的關(guān)鍵在于確定其補償標準，公平補償是其理性目標。然而，現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”、“區(qū)片綜合地價”標準之于公平補償目標均存在一定的局限性?；诒徽魍恋卦猛镜摹爱a(chǎn)值倍數(shù)”標準忽略了土地區(qū)位、土地發(fā)展權(quán)等因素；“區(qū)片綜合地價”標準忽視了土地所有權(quán)的財產(chǎn)價值，是對被征地農(nóng)民的一次性綜合補償。在市場經(jīng)濟時期，集體土地征收補償引入市場價格機制，按“市場價格”標準進行補償，能充分保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。同時，應(yīng)通過公正的參與程序和制度規(guī)范，控制“市場價格”標準下的土地投機風(fēng)險。

集體土地征收補償標準；產(chǎn)值倍數(shù)；區(qū)片綜合地價；市場標準

1　“產(chǎn)值倍數(shù)”與“區(qū)片綜合地價”標準：現(xiàn)行集體土地征收補償標準的制度局限

“完全補償”是集體土地征收補償標準的理性目標，性質(zhì)上是對失地農(nóng)民的全額補償，綜合考慮到被征土地的用途、范圍、區(qū)位等因素?！皡^(qū)片綜合地價”標準與“產(chǎn)值倍數(shù)法”立法相比，綜合考慮了土地狀況、區(qū)位等因素，征地補償標準得到了明顯提高，改變了以往征地補償?shù)碾S意性，但仍然暴露出嚴重的不適應(yīng)性。

1.1“產(chǎn)值倍數(shù)”標準的局限

關(guān)于集體土地征收補償?shù)摹爱a(chǎn)值倍數(shù)”標準，目前絕大多數(shù)學(xué)者持反對意見。例如，學(xué)者唐朝光，蔣文能（2012）認為，這種“按被征土地原用途給予補償”的方式忽略了土地的發(fā)展權(quán)，是政府對土地所有權(quán)交易的壟斷，按照這種方式獲得的土地補償費一般要比商業(yè)違約金高。［1］國土資源部 “征地制度改革研究”課題組（2000）認為，“產(chǎn)值倍數(shù)”標準不合理，補償數(shù)額偏低。［2］沈開舉（2011）認為，“產(chǎn)值倍數(shù)”中農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)是土地現(xiàn)有用途的平均年產(chǎn)值，沒有考慮土地區(qū)位，在理論層面上，現(xiàn)行的平均年產(chǎn)值標準也經(jīng)不起細致推敲。［3］郭嵐（1996）認為，現(xiàn)行的平均年產(chǎn)值標準具有一定的合理性，但是補償數(shù)額偏低，應(yīng)該提高法定補償標準，將法定的土地征收補償從20倍提高到30倍、40倍，然后逐步將補償標準過渡到與市場價接軌，［4］滿足物價上漲及社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)民生存的要求。李燕、秦明周等（2011）認為，現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”標準是以農(nóng)地的平均年產(chǎn)值為基準，農(nóng)民獲得的補償并不是土地及其附著物的市場價格，不能真實反映其應(yīng)有價值，根本無法滿足農(nóng)民生存和長遠的生計保障需要。［5］

“產(chǎn)值倍數(shù)”標準是以土地現(xiàn)有用途產(chǎn)值為基準再乘以倍數(shù)的土地補償方式，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，致使在實踐中，集體土地征收補償?shù)摹爱a(chǎn)值倍數(shù)法”標準具有局限性：（1）“產(chǎn)值倍數(shù)”標準中的產(chǎn)值在實踐中缺乏操作性。產(chǎn)值數(shù)據(jù)來源渠道影響著土地產(chǎn)值測算的大小，土地產(chǎn)值來源渠道具體包括統(tǒng)計年報、農(nóng)民報價以及專業(yè)部門測算，產(chǎn)值來源渠道不同，土地產(chǎn)值數(shù)據(jù)也各異；相鄰?fù)恋丶幢闶峭粔K地因為農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不同，年產(chǎn)值懸殊也很大；產(chǎn)值是一個變量，為了減輕相關(guān)部門工作的難度，確定的產(chǎn)值補償標準在實踐中并沒有進行動態(tài)調(diào)整，致使在實際執(zhí)行中困難重重。（2）“產(chǎn)值倍數(shù)”標準忽視了土地的發(fā)展權(quán)。在實踐中，土地被用于工業(yè)、商業(yè)用途的經(jīng)濟效益明顯高于耕地和其他農(nóng)業(yè)用途，因此，“產(chǎn)值倍數(shù)法”標準并不是按照土地的最高最佳用途進行的補償。（3）“產(chǎn)值倍數(shù)”標準忽視了農(nóng)民土地承包權(quán)的長期性收益。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制具有周期長，土地承包權(quán)利穩(wěn)定的特征，而現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”標準是根據(jù)該耕地被征收前3年的平均年產(chǎn)值為基數(shù)，用極短的3年土地收益代替了土地的永久性收益，忽視了農(nóng)民土地承包權(quán)利的長期性。

綜上所述，“產(chǎn)值倍數(shù)”標準實現(xiàn)的是土地在原農(nóng)業(yè)用途下的經(jīng)濟收益，忽略了土地的潛在利用價值以及土地資源稀缺性，其本質(zhì)是由政府決定征地補償標準，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，剝奪了農(nóng)村集體對土地增值收益的分配權(quán)。

1.2“區(qū)片綜合地價”標準的局限

“產(chǎn)值倍數(shù)法”標準實施后，在理論和實踐中遭到了人們的反對和質(zhì)疑，這樣，“區(qū)片綜合地價”標準在征地實踐中便應(yīng)運而生。在征地實踐中，2002年，浙江省政府率先提出了征地補償“區(qū)片綜合地價”的概念，并依照“區(qū)片綜合地價”標準制訂了征地補償標準，提出城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)實行區(qū)片綜合價，規(guī)劃區(qū)外繼續(xù)實行與“產(chǎn)值倍數(shù)法”補償標準相結(jié)合的補償政策，制定了最低年產(chǎn)值標準為2.25萬元/公頃，土地補償金額涵蓋了土地補償費和安置補助費兩項費用，成為我國首個實施“區(qū)片綜合地價”的地區(qū)。“區(qū)片綜合地價”補償標準的實行，在征地實踐中發(fā)生了兩個顯著變化：一是在征地中開始實行政府統(tǒng)一定價，實現(xiàn)了同地同價、補償統(tǒng)一的目標；二是征地標準實行“產(chǎn)值倍數(shù)”與“區(qū)片綜合地價”的混合標準，較好地與現(xiàn)行法律相銜接，在一定程度上顯化了征地標準，平衡了征地價格，比較符合土地征用補償?shù)膶嶋H。

然而，在土地征收實踐中，“區(qū)片綜合地價”標準仍然按照土地原有用途進行補償，延續(xù)了“產(chǎn)值倍數(shù)”標準，忽略了土地發(fā)展權(quán)及潛在收益情況，違反了土地“最高最優(yōu)”估價原則，在本質(zhì)上，“區(qū)片綜合地價”標準沒有完全跳出政府行政定價的思維定式，［6］實行政府主導(dǎo)定價標準，忽略了市場配置土地資源的主導(dǎo)性，脫離了土地巿場價格。第一，補償標準合理吸收了集體土地所有權(quán)人的利益訴求。土地征收在本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)的讓渡。產(chǎn)權(quán)的讓渡從經(jīng)濟學(xué)角度，應(yīng)該堅持等價交換的原則，從法學(xué)角度，產(chǎn)權(quán)的讓渡應(yīng)該堅持公平的原則。然而，“產(chǎn)值倍數(shù)”標準以及“區(qū)片綜合地價”標準與上述等價交換原則、公平原則相違背，都沒有真正地體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律以及土地的市場價值。第二，“區(qū)片綜合地價”標準沿用“產(chǎn)值倍數(shù)”標準，實行政府主導(dǎo)定價，由政府通過計劃手段配置土地資源，無法從根本上改變土地征收補償標準偏低的現(xiàn)狀，容易導(dǎo)致政府濫用土地征用權(quán)，為政府權(quán)力尋租提供了空間。這種標準是實施城鄉(xiāng)分隔、把農(nóng)民排除在城市化和工業(yè)化成果外的政策體現(xiàn)，［7］是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。第三，土地補償價格呈現(xiàn)靜態(tài)性而非市場回應(yīng)性。在市場經(jīng)濟條件下，土地價格受土地的地理位置，土地資源的供求關(guān)系等因素的綜合影響呈現(xiàn)可變性，而“區(qū)片綜合地價”補償標準根本就無法真正體現(xiàn)土地隨市場等因素變化，而呈現(xiàn)出一種動態(tài)的屬性特征。第四，“區(qū)片綜合地價”標準忽視了農(nóng)村集體土地的生存保障功能。在市場經(jīng)濟條件下，集體土地征收補償?shù)倪^程中，被征地農(nóng)民應(yīng)該獲得與土地等價值、等效用的補償。然而在“區(qū)片綜合地價”標準下，忽略了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，忽視了土地對農(nóng)民長遠生計及社會保障功能，致使失地農(nóng)民成為新型城鎮(zhèn)化過程中的貧困群體。［8］

2　“市場價格”標準：集體土地征收補償標準的立法導(dǎo)向

在市場經(jīng)濟條件下，集體土地征收補償以市場價格為依據(jù)，體現(xiàn)土地的市場價值，實行公平補償，有利于切實保護失地農(nóng)民的合法利益。

2.1“市場價格”標準的法律本質(zhì)

關(guān)于農(nóng)村土地征收補償?shù)姆尚再|(zhì)，學(xué)術(shù)界存在財產(chǎn)權(quán)與生存權(quán)兩種觀點，筆者同意折中的觀點，認為土地補償權(quán)利具有財產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)性質(zhì)。而現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)”及“區(qū)片綜合地價”標準是以適當(dāng)補償為原則，并不是公平市場價格的完全補償原則，因此，集體土地征收補償引入“市場價格”標準，其法律本質(zhì)就在于引入動態(tài)的市場調(diào)整機制，實現(xiàn)國家與私人在土地交易中的主體平等，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)，遏制國家土地征收權(quán)的濫用。

2.1.1從財產(chǎn)權(quán)的保障來看，憲法保障公民的財產(chǎn)權(quán)。公平補償是土地征收補償?shù)睦硇阅繕?，在大多?shù)國家憲法中都明確予以規(guī)定。土地征收是國家為了公共利益的需要，對失地農(nóng)民給予補償。憲法保障公民財產(chǎn)權(quán)的排他性和永續(xù)性，在土地征收過程中，關(guān)鍵在于如何規(guī)制土地征收權(quán)，在“國家土地征收權(quán)”與“私有財產(chǎn)保障權(quán)”之間博弈，財產(chǎn)權(quán)保障的核心在于損失補償或利益填補。農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)因公共利益被征收時，只有通過“市場價格”標準給予完全補償，才能獲得與被征地同等的市場價值，恢復(fù)土地被征前同等的財產(chǎn)狀況，只有通過這樣的補償，才符合憲法保障的財產(chǎn)權(quán)宗旨。在我國，實現(xiàn)公平補償，是指集體土地征收時要合理權(quán)衡公共利益與農(nóng)民私人利益之間的利益沖突，防止為了公共利益而犧牲私人利益。

2.1.2從生存權(quán)的保障來看，憲法保障公民的生存權(quán)。土地是農(nóng)民的生命之源、生存之本。在新型城鎮(zhèn)化過程中，土地一旦被征收，農(nóng)民便失去了生活的依靠，勢必嚴重影響到被征地農(nóng)民的生存權(quán)，只有通過“市場價格”標準，對失地農(nóng)民進行完全補償，即給予被征地農(nóng)民完全補償與被征土地有直接或間接關(guān)聯(lián)的一切經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的損失，才能有效保障憲法保護的公民生存權(quán)或生活權(quán)。

2.2“市場價格”標準實行的可行性

第一，確立“市場價格”補償標準是土地產(chǎn)權(quán)交易的必然要求。產(chǎn)權(quán)設(shè)置的重要性旨在形成合理的預(yù)期。在交易中，產(chǎn)權(quán)是自己或他人受益或受損的權(quán)利。馬克思認為，土地產(chǎn)權(quán)具有交易商品化和配置市場化的特點；［9］西方產(chǎn)權(quán)理論認為，土地征收本質(zhì)上就是土地的產(chǎn)權(quán)交易。在土地征收過程中，通過市場交易，將土地產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)為一定的經(jīng)濟利益和收益，通過“市場價格”標準實現(xiàn)土地交易，土地征收能夠有效提高土地資源配置的效率。

第二，確立“市場價格”標準能有效地抑制政府濫用征地權(quán)，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象滋生。具有“類私人性”產(chǎn)品的集體土地，適用產(chǎn)權(quán)理論，引入價格機制，有利于土地資源的有效利用，財富的有效分配。［10］土地征收屬于典型的公權(quán)行為，在依行政權(quán)的“強制性”取得土地權(quán)利制度下，排除市場價格而依政府的行政定價進行補償，將行政定價與市場價格的利差空間遺留給政府，形成了行政權(quán)與私權(quán)的不公平競爭，結(jié)果必然剝奪被征收的土地私權(quán)收益。因此，通過市場機制確定土地價格，能有效地抑制政府的制度性尋租；轉(zhuǎn)變政府土地財政的沖動，回歸政府單純的土地市場治理主體的本位。一是市場機制是資源配置的重要手段。土地作為重要的生產(chǎn)資料，土地價格的形成具有特殊性。在市場經(jīng)濟條件下，土地價格要隨著市場環(huán)境而變化，建立與市場機制相適應(yīng)的征地補償體系，按照市場價格進行征地補償，能真正反映土地未來收益的現(xiàn)值。

第三，“市場價格”標準符合我國土地征收制度改革發(fā)展的立法方向。我國目前的集體土地制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于城鄉(xiāng)二元制下的土地市場分割，集體土地權(quán)利禁止流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地?zé)o法真正形成市場價格，征收補償標準只能采用命令性的行政價格標準。十一屆三中全會建立了城市土地使用權(quán)市場，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場不斷發(fā)育、完善，農(nóng)地征收補償?shù)耐恋赜猛巨D(zhuǎn)變后的土地市場價格確定提供了重要的制度參照；國土資源部2010年6月25日發(fā)布了 《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》中指出，要切實加強和改進征地管理，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，各地應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整的征地補償標準機制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2至3年對征地補償標準進行調(diào)整，逐步提高征地補償水平和幅度。這一改革的經(jīng)濟實質(zhì)是以制度承認土地補償依據(jù)土地價格機制形成的動態(tài)性，其法律實質(zhì)是將征收的公權(quán)力合理吸收私權(quán)的利益屬性，回應(yīng)補償標準的市場需求。為了建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村與城市建設(shè)用地的公平與同權(quán)，2013年十八屆三中全會公報提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，旨在充分保障農(nóng)民在土地上的合法財產(chǎn)權(quán)利。

3　“市場價格”標準形成的程序保障

3.1利害關(guān)系人的參與程序

公眾參與是我國現(xiàn)代民主的基本模式。在集體土地征收領(lǐng)域，公眾參與有助于保障政府依法行使職權(quán)，防止土地征收權(quán)濫用；“市場價格”標準的制定直接關(guān)系到土地權(quán)利人的利益，參與作為一種協(xié)調(diào)機制，強調(diào)的是利益的溝通、利害關(guān)系人的程序決策權(quán)利。公眾參與集體土地征收補償標準作為一種社會治理方法，其本質(zhì)是通過正當(dāng)?shù)某绦颍屴r(nóng)民參與到土地征收補償標準的制定及決策中去，實現(xiàn)土地征收補償標準的公正性、結(jié)果的認同性。我國土地征收方和土地權(quán)利人矛盾重重，土地征收演化的群體性事件成為社會危機的主要類型。通過土地征收過程的有效協(xié)商程序，有利于舒緩利益緊張關(guān)系，促進公私利益的協(xié)調(diào)和彼此利益的認同。

3.1.1建立“公共利益”認定的公眾參與程序。對“公共利益”的認定是社會各界關(guān)注的熱點。是否符合“公共利益”是集體土地征收的前提。《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，征收私人房屋，必須符合公共利益；第8條通過列舉方式界定了“公共利益的需要”。筆者認為，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》中對“公共利益”的認定，另外，在集體土地征收中，為了準確認定“公共利益”，還需要賦予農(nóng)民認定“公共利益”的權(quán)利，建立農(nóng)民參與認定“公共利益”的公眾參與程序，將農(nóng)民對“公共利益”認定意見納入土地征收的審批環(huán)節(jié)，賦予農(nóng)民對“公共利益”認定的決策參與權(quán)，限制“公共利益”認定中政府濫用行政權(quán)，防止政府操控土地價格決策程序。

3.1.2建立土地實地勘察階段的公眾參與程序。征收方案確定后，制定被征土地的市場價格，就必須對土地實地勘察；建立土地實地勘察階段的公眾參與程序。土地實地勘察工作由土地征收方和土地權(quán)利人共同進行，實地勘察的主要內(nèi)容涉及被征土地的區(qū)位、面積、農(nóng)業(yè)原用途、年產(chǎn)值、地上附著物及青苗的種類和數(shù)量、農(nóng)民的生活保障、土地市場的供求以及需補償?shù)霓r(nóng)民數(shù)量等，這些內(nèi)容是影響土地市場價格的重要因素，實地勘察結(jié)果應(yīng)由土地權(quán)利人簽名確認。

3.1.3建立土地評估階段的公眾參與程序。土地實地勘察結(jié)束后，要準確制定土地征收補償標準，還必須對地上附著物和青苗等財產(chǎn)進行價值評估，這就需要建立土地評估階段的公眾參與程序，賦予土地權(quán)利人對地上附著物和青苗等財產(chǎn)參與評估的權(quán)利。對農(nóng)村被征收土地的評估應(yīng)借鑒城市建設(shè)用地上房屋拆遷的補償標準確定規(guī)則，由土地征收方和土地權(quán)利人共同選擇評估機構(gòu)，如果雙方意見不一致，就隨機選擇具有評估資格的土地評估機構(gòu)對土地財產(chǎn)進行評估；如果雙方對評估結(jié)果有質(zhì)疑，可以申請權(quán)威專家鑒定評估結(jié)果或向法院起訴。

3.1.4建立土地征收補償標準制定階段的公眾參與程序。土地征收補償標準的制定是補償標準順利執(zhí)行的關(guān)鍵，這就需要建立土地征收補償標準制定的公眾參與程序，賦予集體土地的權(quán)利人參與制定和決策土地補償標準的權(quán)利。

3.1.5建立土地征收補償標準公示程序，賦予土地權(quán)利人對補償標準發(fā)表意見和提出異議的權(quán)利，真正保障公示階段公眾對土地補償標準的參與權(quán)和意見表達權(quán)。

3.2“市場價格”標準的私法救濟程序

“無救濟則無權(quán)利”，在土地征收實踐中，充分保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利需要完善的私法救濟途徑。然而，政府在具體的土地征收法律關(guān)系中，具有公共利益的認定者、征地的執(zhí)行者和土地糾紛的裁判者多重身份，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，對土地補償糾紛的解決僅僅通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督途徑，根本就達不到保障裁決的中立性和公正性目的。因此，在集體土地征收補償“市場價格”標準程序中，需要建立保護私權(quán)為宗旨的私法救濟程序，通過私法救濟程序的確立實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)利的保障。

3.2.1在土地征收補償環(huán)節(jié)增加協(xié)商程序。目前，協(xié)商程序在國外土地征收中都有所體現(xiàn)。例如，美國確立了土地征收補償糾紛先由雙方當(dāng)事人進行協(xié)商；德國建立了土地征收前的自由協(xié)商購買階段，將協(xié)商購買作為正式啟動土地征收程序的必經(jīng)程序。除此之外，國外還在相關(guān)法律法規(guī)中對土地征收協(xié)商程序進行了明確規(guī)定，即在土地征收前或土地征收中，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商，對土地征收補償標準和數(shù)額達成協(xié)議，如果達不成協(xié)議的，由相關(guān)土地裁決機關(guān)進行裁決，實現(xiàn)土地征收。目前，在我國土地征收程序中，缺乏協(xié)商程序，致使集體土地財產(chǎn)權(quán)遭受侵害。因此，在土地征收補償環(huán)節(jié)增加協(xié)商程序，能夠真正體現(xiàn)土地征收的公平合理，遵守土地征收的比例原則，確定土地征收過程中當(dāng)事人簽訂的土地補償協(xié)議的法律效力，實現(xiàn)土地征收的公平補償。

3.2.2建立土地征收補償爭議調(diào)解程序。由土地管理部門、土地征收糾紛調(diào)解委員會等對土地補償糾紛進行調(diào)解，暢通土地征收方和土地權(quán)利人之間的溝通渠道，降低土地征收糾紛發(fā)生的可能性。土地征收補償爭議調(diào)解可以由土地管理部門、土地征收糾紛調(diào)解委員會等進行調(diào)解，在具體的調(diào)解過程中，土地管理部門或調(diào)解委員會不得違反法律規(guī)定，要遵循社會公共利益和善良風(fēng)俗。例如，為了高效化解征地糾紛，安徽省2011年率先在全國建立了土地征收糾紛調(diào)解委員會，該調(diào)解委員會的職責(zé)在于專門負責(zé)征地糾紛的調(diào)解，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。對土地補償糾紛進行專門調(diào)解，土地管理部門或土地征收糾紛調(diào)解委員會的調(diào)解屬于行政調(diào)解，土地補償爭議雙方當(dāng)事人如果對調(diào)解決定不服，仍可以向人民法院進行起訴。

3.2.3構(gòu)建土地糾紛專門裁判機構(gòu)。在新型城鎮(zhèn)化過程中，因土地征收引發(fā)的糾紛日益增多，農(nóng)村群體性事件中，65%以上的是土地征收引發(fā)的群體性事件。［11］可見，土地征收糾紛數(shù)量龐大，再加上土地征收爭議裁決案件具有極強的專業(yè)性，及時解決、處理好土地征收需要土地法律專家來完成，而我國目前沒有專門裁決土地征收糾紛的裁判機構(gòu)，如果糾紛處理不及時，勢必影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。通過對國外及我國相關(guān)地區(qū)的考察發(fā)現(xiàn)，為了專門解決土地征收糾紛，有效化解土地征收沖突，在日本設(shè)有土地征收委員會、法國設(shè)有征收裁判所、加拿大設(shè)有土地賠償委員會、我國香港地區(qū)設(shè)有土地審裁處等。因此，為了有效解決土地征收糾紛，我國可以借鑒上述國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗和做法，在立法中可以建立獨立的土地裁判機構(gòu)，專門裁決土地征收糾紛。設(shè)置的土地糾紛裁判機構(gòu)應(yīng)具有行政性和司法性雙重特點，獨立于行政機關(guān)，不受行政機關(guān)及其行政工作人員干涉，這樣就能有利于保證土地征收糾紛裁判的公正性。

3.3公正的市場價格控制程序

3.3.1建立土地市場價格的中介評估程序。土地評估價格在土地交易市場實踐中得到了廣泛應(yīng)用，是由土地評估機構(gòu)采用一定的土地估價方法和原則，充分考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平、土地的自然屬性、土地預(yù)期收益等因素，依據(jù)法律法規(guī)綜合得出的土地價格。土地價格受自然條件、投資狀況、土地可利用方式以及政策、法律等多方面因素的影響，因此，建立土地價格的中介評估程序，由具有一定資質(zhì)的、公正的土地評估機構(gòu)通過專業(yè)的分析和判斷，對土地交易價格進行準確評估。筆者認為，我們可以借鑒城市房屋拆遷補償中引入的中介評估程序，在集體土地征收補償?shù)氖袌鰞r格標準制定中引入中介評估程序。通過土地價格評估機構(gòu)的紐帶作用，了解被征土地的真實價值，把土地評估機構(gòu)專業(yè)人員評估的地塊價格作為控制地價交易水平的依據(jù)，避免土地價格偏離正常軌道，使被征土地的市場價值得到合理界定。

3.3.2實行土地市場價格的動態(tài)監(jiān)測程序。土地市場價格受經(jīng)濟發(fā)展水平、土地自身因素以及土地區(qū)位等綜合因素的影響，為了準確判斷被征土地市場價格的合理性，及時對土地市場進行調(diào)控，避免因為土地投機行為或者人為造市導(dǎo)致土地市場價格偏離正常軌道，政府可以通過利用城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，對土地價格實行動態(tài)監(jiān)測，快速監(jiān)控土地市場的變化，及時掌握土地價格的變化狀況，并結(jié)合所在城市自身的經(jīng)濟發(fā)展水平，選取與其經(jīng)濟發(fā)展水平、土地區(qū)位等相似的若干城市建立一個城市級別相似、而區(qū)域不同的城市土地價格合理性判斷參照系，然后對與其經(jīng)濟發(fā)展水平、土地區(qū)位等相似的若干城市的土地價格變化數(shù)據(jù)分別進行整理、系統(tǒng)分析和綜合評判，并結(jié)合常規(guī)的土地價格判斷方法對土地價格進行準確定位，使土地價格處于最合適的范圍內(nèi)，更具有合理性，使土地市場價格更好的為城市經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

3.3.3建立土地市場價格的政府管理程序。土地價格管理是土地市場管理的核心內(nèi)容。在市場條件下，土地價格受市場因素的影響呈現(xiàn)較大波動性，導(dǎo)致土地投機行為發(fā)生，為了控制“市場價格”標準下的土地投機風(fēng)險，防止土地價格波動過大及發(fā)生土地投機行為，有必要建立土地價格的市場管理程序，在一定程度上也決定了政府土地價格管理程序的正當(dāng)性。政府要規(guī)范土地交易行為，可以通過有效建立土地市場的交易許可制度，重點審查土地交易價格。如土地轉(zhuǎn)讓方漫無邊際的要價，土地交易價格過高，遠遠超過了土地的評估價值，政府就有權(quán)采取必要的措施，實行土地價格管制或不準許土地交易，限制高價土地進入土地交易市場，確保土地征用得到充分而合理的補償。

［1］唐朝光，蔣文能.基于市場價格的集體土地征收補償研究［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（10）.

［2］國土資源部“征地制度改革研究”課題組.征地制度改革的初步設(shè)想［J］.中國土地，2000，（4）.

［3］沈開舉.中國土地征收補償標準研究［J］.http：//www. landjs.com/web/landstudy-view.aspx？ID=2782.

［4］郭嵐.土地征用制度的國際比較及政策建議［J］.外國經(jīng)濟與管理，1996，（5）.

［5］李燕，秦明周等.我國農(nóng)村土地征用若干問題的探討［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2011，（4）.

［6］程文仕，曹春等.基于市場決定理念下的征地補償標準確定方法研究—以甘肅省張掖市城市規(guī)劃區(qū)為例［J］.中國土地科學(xué)，2009，（9）.

［7］鐘水映，黃建國.征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價引發(fā)的新困境［J］.國土資源，2007，（6）.

［8］李蕊.國外土地征收制度考察研究［J］.重慶社會科學(xué)，2005，（3）.

［9］邵彥敏.馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的邏輯內(nèi)涵及當(dāng)代價值［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2006，（3）.

［10］唐朝光，蔣文能.基于市場價格的集體土地征收補償研究［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（10）.

［11］于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗爭的焦點—關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題研究［J］.調(diào)研世界，2008，（3）.

責(zé)任編輯趙繼棠

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.10.017

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A

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國家社科基金（11BFX066）；遼寧省社科規(guī)劃基金（L14BJY029）。

郭潔（1963-），女，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；李新倉（1976-），男，陜西渭南人，遼寧大學(xué)法學(xué)院博士生，遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院雷鋒學(xué)研究中心副教授。