首屆“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”閉幕：緬甸離和平還遠(yuǎn)嗎

宋清潤(rùn)

9月3日，具有歷史意義的緬甸首屆“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”閉幕，為期三天半的和平大會(huì)旨在促進(jìn)民族和解，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和平。會(huì)議陣勢(shì)很大，受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，當(dāng)然人們更關(guān)心實(shí)際成效如何？緬甸能很快結(jié)束沖突、邁向和平嗎？

歷史上的彬龍會(huì)議

1947年2月12日，緬甸獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)父昂山將軍（緬族，昂山素季父親）與撣族、克欽族以及欽族的領(lǐng)導(dǎo)人在緬北撣邦小鎮(zhèn)彬龍召開會(huì)議，簽署《彬龍協(xié)議》，旨在促成緬族與多個(gè)少數(shù)民族聯(lián)合起來，擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治，建立獨(dú)立的、多民族的緬甸聯(lián)邦。《彬龍協(xié)議》在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，對(duì)締造緬甸聯(lián)邦功不可沒，是建國(guó)的奠基性文件之一。

協(xié)議核心內(nèi)容是少數(shù)民族地區(qū)在未來的聯(lián)邦中享有高度自治權(quán)，少數(shù)民族民眾不僅享有公民應(yīng)有的權(quán)利，還會(huì)受到“優(yōu)待”。因?yàn)?，在封建時(shí)期，緬族和其他少數(shù)民族隔閡很深，多次爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。英國(guó)殖民者統(tǒng)治后，又對(duì)緬甸各族采取“分而治之”的策略，其利用克倫族等武裝壓制緬族為主的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)力量，更令緬甸民族矛盾進(jìn)一步激化。如果沒有昂山將軍作為緬甸獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖的崇高威望和謙和態(tài)度，如果沒有他和多個(gè)少數(shù)民族頭領(lǐng)的通力協(xié)作，緬族與多個(gè)少數(shù)民族不可能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合建國(guó)的目標(biāo)。

獨(dú)立后綿延近70年不斷的戰(zhàn)火

1947年，緬甸多個(gè)民族的核心任務(wù)是同仇敵愾趕走英國(guó)殖民者、獨(dú)立建國(guó)，《彬龍協(xié)議》暫時(shí)緩和了緬族和多個(gè)少數(shù)民族的矛盾，卻沒能根除這種矛盾。協(xié)議以及深受其影響的1947年《緬甸聯(lián)邦憲法》的部分條款確實(shí)存在問題，留下了后遺癥。比如：憲法規(guī)定，少數(shù)民族邦和特別區(qū)享有高度自治權(quán)，撣邦和克耶邦在憲法生效10年后可決定是否留在聯(lián)邦內(nèi)。一些特殊“照顧”政策助長(zhǎng)了部分少數(shù)民族分離傾向，為緬甸獨(dú)立后民族矛盾激化和內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)埋下隱患。

禍不單行，1947年7月19日，親自協(xié)調(diào)多個(gè)民族簽署《彬龍協(xié)議》的昂山將軍遇刺，年僅32歲。獨(dú)立運(yùn)動(dòng)另一領(lǐng)導(dǎo)人吳努成為緬甸獨(dú)立后首位總理。但他在獨(dú)立前是文官和學(xué)生運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖，不像昂山將軍那樣是緬甸獨(dú)立運(yùn)動(dòng)核心領(lǐng)導(dǎo)人，在少數(shù)民族中的威望遠(yuǎn)不及昂山將軍，在遇到民族問題時(shí)“鎮(zhèn)不住場(chǎng)子”。而且，吳努政府不僅沒有落實(shí)《彬龍協(xié)議》和憲法賦予少數(shù)民族的諸多權(quán)益，反而展現(xiàn)出強(qiáng)烈的大緬族主義，凸顯緬族在政治、社會(huì)中的地位，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。于是，中央政府與各個(gè)少數(shù)民族的矛盾激化，少數(shù)民族紛紛各自成立地方武裝（民地武），反抗中央政府，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。1949年初，克倫武裝一度進(jìn)攻到距離當(dāng)時(shí)首都仰光僅20公里的永盛鎮(zhèn)。少數(shù)民族要求中央政府實(shí)行真正的聯(lián)邦制，擴(kuò)大地方邦權(quán)利。民族矛盾的日益失控，也成為奈溫將軍1962年3月發(fā)動(dòng)政變的誘因之一。奈溫軍人統(tǒng)治持續(xù)到1988年7月，他曾試圖與“民地武”談判緩解矛盾，但沒能成功，政府軍與“民地武”的沖突綿延不絕，緬甸陷入獨(dú)立以來內(nèi)戰(zhàn)規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的時(shí)期，最多時(shí)全國(guó)有大大小小數(shù)十支“民地武”，總兵力數(shù)萬。1988年9月，蘇貌和丹瑞領(lǐng)導(dǎo)的新軍人政府執(zhí)政，對(duì)“民地武”采取“剿撫并用”策略，與多數(shù)“民地武”簽署書面或口頭?；饏f(xié)議，對(duì)克倫民族聯(lián)盟等則堅(jiān)決打擊，總體結(jié)束大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)局面，但中小沖突仍然不斷。2009年以后，軍政府再度試圖將“民地武”整編為政府軍統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的“邊防部隊(duì)”，卻引發(fā)了“果敢沖突”、“克欽沖突”等，直到軍政府2011年3月底解散，政府軍與多支“民地武”的緊張局勢(shì)仍在持續(xù)。

2011年3月30日，退役將領(lǐng)吳登盛總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的民選政府就職，加快推動(dòng)與“民地武”的和談進(jìn)程，得到多支“民地武”的積極回應(yīng)。2015年10月15日，政府與八支“民地武”簽署“全國(guó)?；饏f(xié)議”。2016年1月，吳登盛政府舉行全國(guó)和平政治對(duì)話，議題包括聯(lián)邦制度調(diào)整、民族平等問題、軍隊(duì)地位問題、沖突難民安置、土地與自然資源等，但因吳登盛政府即將卸任，會(huì)議沒有達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果。

首屆21世紀(jì)彬龍會(huì)議：

雷聲大、雨點(diǎn)?。?/p>

民盟政府2016年3月30日宣誓就職，民盟主席昂山素季因?yàn)橥龇蚺c兒子是英國(guó)人未能出任總統(tǒng)，但身兼國(guó)務(wù)資政、總統(tǒng)府部長(zhǎng)、外長(zhǎng)、民族和解與和平中心主席等多個(gè)要職，主抓民族問題。

由上可見，“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”頗有歷史淵源，昂山素季為緬甸和平在時(shí)隔69年后來了個(gè)“跨世紀(jì)接力賽”。在未來五年的施政生涯中，如果昂山素季在民族和解與國(guó)家和平方面能取得突破性進(jìn)展，她的歷史功績(jī)將有望接近其父昂山將軍。

8月31日至9月3日召開的首屆“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”有幾大特點(diǎn)：一是規(guī)模創(chuàng)緬甸歷屆和平會(huì)議之最，約1600名各方代表出席了首日開幕式。二是與會(huì)國(guó)內(nèi)外代表級(jí)別創(chuàng)歷史之最，緬甸總統(tǒng)吳廷覺、國(guó)務(wù)資政昂山素季、國(guó)防軍總司令敏昂萊、人民院議長(zhǎng)吳溫敏、民族院議長(zhǎng)吳曼溫凱丹等高官和諸多少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人出席，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文、中國(guó)外交部亞洲事務(wù)特使孫國(guó)祥等外方代表應(yīng)邀出席。三是這是緬甸獨(dú)立以來“民地武”人員參會(huì)最多的一次和平會(huì)議。此外，共有70多名政府、軍方、少數(shù)民族等各界代表發(fā)言，闡述對(duì)民族和解、和平、聯(lián)邦制等的看法，提出各自訴求。四是會(huì)議全程由電視直播。昂山素季出席開、閉幕式，并發(fā)表兩次講話。她說，為了取得遲到的和平，我們要進(jìn)行討論、協(xié)商，需要所有人參與，需要一個(gè)大家都能接受的框架，只有取得持久和平，國(guó)家才能發(fā)展。

此次會(huì)議陣勢(shì)很大，引發(fā)緬甸內(nèi)外媒體高度關(guān)注，緬甸官方稱大會(huì)取得成功。但坦率而言，會(huì)議基本未達(dá)成實(shí)質(zhì)性的決議，而且還暴露出一些問題。一是昂山素季對(duì)會(huì)議期望值很高，希望政府認(rèn)可的所有21支“民地武”，不管是簽署全國(guó)?；饏f(xié)議的還是未簽協(xié)議的均能參會(huì)，實(shí)現(xiàn)最大包容性。但是，并未能實(shí)現(xiàn)。其中有一支“民地武”僅派遣觀察員與會(huì)，果敢同盟軍（彭家聲部）、德昂民族解放軍、若開軍三支武裝更是拒絕參會(huì)。因?yàn)檎败姺皆试S他們參會(huì)的條件是：宣布放棄武裝斗爭(zhēng)。包容性的缺乏，削弱了大會(huì)成效。

二是緬甸最大“民地武”佤聯(lián)軍代表在參加完8月31日的“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”開幕式后離會(huì)，抗議會(huì)議不公平。8月30日，佤邦代表領(lǐng)到的不是正式代表證，而是觀察員身份識(shí)別牌，而且，其始終無法向大會(huì)組織方求證到發(fā)言順序。佤聯(lián)軍擁兵三萬，是緬甸最大的“民地武”，它的離會(huì)給了其他中小“民地武”以負(fù)面效應(yīng)：最大的“民地武”尚且受此待遇，其他的以后在談判中是否也會(huì)遭遇類似窘境？權(quán)益又如何得到保障？

三是一些“民地武”有些怨言，認(rèn)為會(huì)議日程和議題未充分征詢其意見，未充分體現(xiàn)其訴求。另外，“民地武”參會(huì)的路費(fèi)等開支多由自己出，且有些代表在會(huì)上的感覺也不爽，所以，這些“民地武”未來是否會(huì)積極參加后續(xù)的“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，尚待觀察。

民族和解與和平進(jìn)程：到底難在哪里？

民盟政府計(jì)劃未來每6個(gè)月舉行一次“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，并希望在2019年或2020年時(shí)全國(guó)實(shí)現(xiàn)永久和平。筆者認(rèn)為，緬甸和平之路大有希望，但仍任重道遠(yuǎn)。首屆“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”結(jié)束后，政府軍與德昂民族解放軍、克欽獨(dú)立軍、民主克倫佛教徒軍等武裝的沖突又起，因此，可以預(yù)計(jì)，政府軍與部分“民地武”之間談?wù)劥虼虻木置嫒詫⒊掷m(xù)。

第一，短期很難談得攏。緬族和134個(gè)少數(shù)民族的差異很大，至今未能形成統(tǒng)一的國(guó)家認(rèn)同，諸多少數(shù)民族在語言、文化、宗教方面的獨(dú)立性很強(qiáng)，對(duì)本民族的認(rèn)同強(qiáng)于對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，對(duì)本民族利益的重視要大于對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)。政府軍和諸多“民地武”談?wù)劥虼驇资辏鸷尢?，互不信任。少?shù)民族處于弱勢(shì)地位，非常敏感，認(rèn)為受到緬族和中央政府、政府軍的不公正對(duì)待和欺負(fù)。比如，佤聯(lián)軍參會(huì)領(lǐng)到了觀察員入場(chǎng)證，會(huì)議人員解釋稱，與會(huì)代表太多，會(huì)務(wù)人員少，先發(fā)個(gè)觀察員入場(chǎng)卡，讓佤聯(lián)軍代表進(jìn)去。但佤聯(lián)軍和其他一些“民地武”則認(rèn)為，這是會(huì)議方有意為之，讓其難堪。不管真相如何，都反映出彼此缺乏信任。

現(xiàn)實(shí)利益沖突更讓政府、政府軍與“民地武”實(shí)現(xiàn)徹底和解與永久和平極為困難。緬甸獨(dú)立以來，歷屆中央政府都強(qiáng)調(diào)對(duì)地方的管控。比如，依據(jù)2008年憲法，省、邦行政長(zhǎng)官不由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生，而由總統(tǒng)提名、省或邦議會(huì)通過后產(chǎn)生。一些少數(shù)民族在“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”等場(chǎng)合，頻頻呼吁國(guó)家實(shí)行松散的聯(lián)邦制，貫徹落實(shí)1947年《彬龍協(xié)議》體現(xiàn)的民族平等精神，要求獲得高度地方自治權(quán)，要求修改憲法。更有甚者，如佤聯(lián)軍提出建立省、邦級(jí)“自治邦”的要求：在佤自治區(qū)原有六個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)上，增加撣邦東部重鎮(zhèn)景棟的四個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，由這十個(gè)鎮(zhèn)區(qū)組成的新自治區(qū)升級(jí)為新的省、邦級(jí)別的佤邦。佤聯(lián)軍稱，佤族領(lǐng)導(dǎo)曾建設(shè)過景棟，景棟著名的瑙東湖也是佤族挖建的，景棟市里佤族建設(shè)的城門依然存在。軍方表面也同意聯(lián)邦制的提法，不過又指出，憲法體現(xiàn)聯(lián)邦制精神，不愿修改其主導(dǎo)制定的憲法，并擔(dān)心地方高度自治會(huì)滋長(zhǎng)分離主義傾向。緬甸憲法規(guī)定，修憲須獲聯(lián)邦議會(huì)75%以上議員的同意，而軍人議員即占25%議席，因此只要其不同意，任何修憲案都別想通過。

在軍事層面，政府軍最終目標(biāo)是，不管是通過軍事手段還是談判手段，或者二者并用，要將所有“民地武”整編成為受政府軍統(tǒng)一管轄的“邊防部隊(duì)”，整編后武裝規(guī)模只能是現(xiàn)在的幾分之一，而且正職軍官由政府軍軍官出任，“民地武”軍官只能是副職。這就直接涉及“民地武”官兵待遇乃至生計(jì)問題，整編分流的軍人去哪里？如何補(bǔ)償？“民地武”轄區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，沒有多少就業(yè)機(jī)會(huì)，整編后一下子增加這么多失業(yè)人員，他們又會(huì)使用武器，治安怎么辦？而“民地武”方面最擔(dān)心的是，如果其武裝規(guī)模大幅縮水，一旦受到政府軍的不平等待遇，就基本喪失了反抗能力。德昂民族解放軍近日就表示，基于歷史教訓(xùn)，他們絕對(duì)不會(huì)放下武器，其他“民地武”也基本這么想。

在經(jīng)濟(jì)利益方面，諸多“民地武”控制著豐富的玉石、木材、礦產(chǎn)、邊貿(mào)口岸等資源，他們要求獲得轄區(qū)內(nèi)資源買賣的大部分收益。但政府和軍方則認(rèn)為，這些是國(guó)家資源，中央有權(quán)開發(fā)和利用。另外，軍方也控制著地方大量土地、礦產(chǎn)等，收益巨大，卻不愿交給“民地武”。如何分配“聚寶盆”，是雙方激烈博弈的利益點(diǎn)之一。比如，政府軍和克欽獨(dú)立軍在克欽邦帕敢地區(qū)頻頻發(fā)生沖突，就與爭(zhēng)奪當(dāng)?shù)刎S富的玉石資源有關(guān)。

第二，政府軍和“民地武”誰都打不贏，互不服氣。政府軍盡管擁兵四五十萬，有飛機(jī)、坦克、大炮，但“民地武”轄區(qū)山高林密，易守難攻，不利于展開機(jī)械化部隊(duì)作戰(zhàn)。幾十年過去了，政府軍鏟除不了“民地武”；而“民地武”一方，除了佤聯(lián)軍有三萬部隊(duì)、克欽獨(dú)立軍號(hào)稱擁兵萬人之外，其他都是只有幾千人乃至幾百人的中小武裝，更打不贏政府軍，也實(shí)現(xiàn)不了獨(dú)立建國(guó)。

和平是民心所向。民盟政府要與21支獲得官方認(rèn)可的“民地武”（還有幾支未獲政府認(rèn)可的小武裝）最終簽署徹底解決軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等問題的和平協(xié)議，難度很大。緬甸民族和解與和平進(jìn)程，需要攻克一個(gè)個(gè)的難題。只有政府、軍方、“民地武”三方形成良性互動(dòng)，才可能推動(dòng)和平進(jìn)程，任何一方的不理性行為，都會(huì)激化矛盾。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所副研究員）