美國(guó)如何關(guān)注緬甸和現(xiàn)實(shí)中的美緬關(guān)系

姚穎

近幾年，緬甸研究在美國(guó)大熱。老牌名校如康奈爾大學(xué)重開(kāi)緬甸語(yǔ)課，約翰·霍普金斯大學(xué)也設(shè)置了緬甸研究課程。應(yīng)該說(shuō)在華盛頓關(guān)注的眾多地區(qū)和議題中，東南亞只是很小的一部分，尤其是與中東、東北亞等地區(qū)相比，因此緬甸算得上是近期“冷門(mén)爆熱”。

華盛頓眼中的緬甸

美國(guó)對(duì)緬甸的認(rèn)識(shí)總體而言比較多元化。美國(guó)各界對(duì)緬甸的民主化和人權(quán)問(wèn)題有諸多基本共識(shí)，但在具體問(wèn)題上也有不可忽視的分歧。例如美國(guó)商界和人權(quán)組織對(duì)于美國(guó)是否應(yīng)該取消對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁，持對(duì)立立場(chǎng);軍方與國(guó)會(huì)對(duì)于是否應(yīng)該與緬甸軍隊(duì)展開(kāi)合作，態(tài)度也不一致。

美國(guó)對(duì)緬甸的認(rèn)識(shí)基于各種不同的信息源。作為政治核心的華盛頓，涉及緬甸的機(jī)構(gòu)除了政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)如國(guó)務(wù)院、美國(guó)國(guó)際發(fā)展署之外，還有作為立法機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)、做政策建議的智庫(kù)、多邊國(guó)際組織和作為大眾信息來(lái)源的媒體等。高校學(xué)者對(duì)于美國(guó)對(duì)緬政策也有影響。此外，華盛頓還是諸多對(duì)緬甸產(chǎn)生實(shí)際影響的國(guó)際組織總部所在地，如亞洲基金會(huì)、人權(quán)觀察組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等。亞洲基金會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注緬甸，每年定期出版關(guān)于緬甸的政治或社會(huì)專(zhuān)題報(bào)告，世界銀行近年開(kāi)始出版獨(dú)立的緬甸經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)告。媒體則包括《外交學(xué)人》、《日經(jīng)亞洲評(píng)論》、《紐約時(shí)報(bào)》、《外交事務(wù)》等。《外交學(xué)人》和《紐約時(shí)報(bào)》有固定記者撰寫(xiě)緬甸專(zhuān)題，《日經(jīng)亞洲評(píng)論》和《外交事務(wù)》則有不少知名學(xué)者不定期發(fā)表評(píng)論文章。商界中有美國(guó)緬甸商會(huì)、美國(guó)東盟商會(huì)等，它們都是利益攸關(guān)者，能通過(guò)游說(shuō)影響美國(guó)對(duì)緬政策。

從美國(guó)出版的緬甸相關(guān)報(bào)告和一些研討會(huì)的內(nèi)容看，華盛頓主要從四個(gè)方面關(guān)注緬甸：民主化、人權(quán)、地緣政治、經(jīng)貿(mào)合作。民主化涉及的議題包括修憲、執(zhí)政能力建設(shè)、中央權(quán)力下放、軍隊(duì)職業(yè)化等。緬甸被美國(guó)視為“阿拉伯之春”以來(lái)民主轉(zhuǎn)型成功的典型案例，美國(guó)自認(rèn)為在這個(gè)過(guò)程中扮演了重要角色。人權(quán)方面則關(guān)注法治建設(shè)、少數(shù)族群權(quán)利等，近期重點(diǎn)落在羅興亞人問(wèn)題上。地緣政治方面，“中國(guó)因素”是不可回避的一個(gè)方面，促進(jìn)緬甸進(jìn)一步融入東盟共同體也是美國(guó)的關(guān)注點(diǎn)。由于美國(guó)財(cái)政部指定黑名單的嚴(yán)格限制，目前美緬兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作有限，但緬甸對(duì)美國(guó)商界而言是一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)利益的潛在目標(biāo)。

借用上一任美國(guó)駐緬甸大使米德偉的話，美中兩個(gè)大國(guó)在緬甸的競(jìng)爭(zhēng)正在趨向零和博弈，美國(guó)的加入減弱了中國(guó)的影響，尤其是美國(guó)在緬甸邊境地區(qū)的存在讓中國(guó)不安。實(shí)際上，美國(guó)與緬甸關(guān)系正?；玫搅酥袊?guó)的幫助和鼓勵(lì)。雖然北京一直在建議緬甸緩和與西方的關(guān)系，減少對(duì)中國(guó)的依賴(lài)，但緬甸的變革已超出北京可以接受的程度。米德偉的看法具有代表性，華盛頓一些人認(rèn)為中美在緬甸難以實(shí)現(xiàn)合作，因?yàn)閮蓚€(gè)國(guó)家目標(biāo)重合的地方不多。

這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不僅僅體現(xiàn)在緬甸國(guó)家內(nèi)部，還體現(xiàn)在緬甸在東盟所持立場(chǎng)上受到中美的壓力，尤其是在南海問(wèn)題上。但這方面緬甸顯然處理得非常精巧，沿襲了其一貫中立的外交立場(chǎng)。

華盛頓十分清楚地認(rèn)識(shí)到，對(duì)于緬甸而言，與中國(guó)的關(guān)系是其所有雙邊關(guān)系中影響最廣最深的。緬甸新政府要想確保民主得到鞏固，面臨著不可回避的兩大挑戰(zhàn)，一是民族和解，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這兩點(diǎn)將成為民盟能否持續(xù)得到民眾支持的重要因素。而無(wú)論是民族和解還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都少不了中國(guó)的參與。美國(guó)沒(méi)有出席2015年10月15日緬甸全國(guó)?；饏f(xié)議的簽定儀式也是出于避免惹怒中國(guó)的考慮。美國(guó)意識(shí)到，中國(guó)試圖提供的地區(qū)公共產(chǎn)品如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，對(duì)于緬甸未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺。但華盛頓也認(rèn)為美國(guó)進(jìn)入緬甸會(huì)讓緬甸減少對(duì)中國(guó)的依賴(lài)和畏懼，從而使緬甸成為在東盟當(dāng)中對(duì)美國(guó)利益有促進(jìn)作用的一個(gè)成員。

美國(guó)與緬甸的微妙關(guān)系

從1948年緬甸獨(dú)立至今，美緬關(guān)系并不穩(wěn)固，而是呈現(xiàn)出微妙多變的特點(diǎn)。美國(guó)對(duì)緬甸的外交政策基于美國(guó)在不同時(shí)期優(yōu)先考慮的外交目的以及對(duì)緬甸的戰(zhàn)略定位。美國(guó)并非歷來(lái)都反對(duì)軍政府、支持民選政府。在美蘇冷戰(zhàn)期間，“反共”在美國(guó)對(duì)外政策中比“民主化”或人權(quán)問(wèn)題具有更高的優(yōu)先考量。吳努執(zhí)政的上個(gè)世紀(jì)50年代，美國(guó)對(duì)“反共”態(tài)度軟弱、無(wú)力穩(wěn)定緬甸亂局的民選政府并不看好。相反認(rèn)為軍人對(duì)反共態(tài)度強(qiáng)硬、能維持政局穩(wěn)定，因而支持60年代奈溫領(lǐng)導(dǎo)的軍政府。美國(guó)對(duì)于緬甸中立的外交原則表示贊成，一方面，美向緬提供經(jīng)濟(jì)和軍事援助以使緬不倒向蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的共產(chǎn)主義陣營(yíng);另一方面暗中支持國(guó)民黨軍隊(duì)在緬北的活動(dòng)。冷戰(zhàn)后期，反共已經(jīng)不再是美國(guó)外交的首要考量，美國(guó)與緬甸主要通過(guò)在金三角地區(qū)毒品控制的合作行動(dòng)維持雙邊關(guān)系。

1988年8月8日緬甸綱領(lǐng)黨政府鎮(zhèn)壓學(xué)生運(yùn)動(dòng)是美緬關(guān)系一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，自此民主化和人權(quán)問(wèn)題逐漸成為美國(guó)對(duì)緬政策的首要考慮。1991年昂山素季獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)并在西方世界產(chǎn)生巨大反響，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于制裁緬甸的聲音不絕于耳。1997年克林頓總統(tǒng)簽署了對(duì)緬制裁法案。這一時(shí)期，昂山素季是影響美國(guó)對(duì)緬甸政策的重要因素，她對(duì)美國(guó)公眾和國(guó)會(huì)的影響力、與第一夫人勞拉·布什的私人關(guān)系等對(duì)于促成美國(guó)制裁緬甸起到了直接作用。緬甸問(wèn)題專(zhuān)家斯坦伯格稱(chēng)，“在當(dāng)代美國(guó)，沒(méi)有哪個(gè)外國(guó)人能像昂山素季一樣影響美國(guó)對(duì)一個(gè)國(guó)家的政策”。2003年小布什簽署《緬甸自由與民主法案》，加強(qiáng)了對(duì)緬制裁。2007年9月“袈裟革命”期間軍政府逮捕僧侶和學(xué)生，美國(guó)試圖在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)強(qiáng)行表決緬甸問(wèn)題決議，但由于中國(guó)、俄羅斯投反對(duì)票而未被通過(guò)。次年小布什政府對(duì)緬甸制裁進(jìn)一步升級(jí)。

2008年以來(lái)，奧巴馬總統(tǒng)對(duì)美國(guó)的亞洲外交戰(zhàn)略進(jìn)行了大調(diào)整，提出重返亞太戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的最初倡議者、美國(guó)前助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾表示美國(guó)在緬甸的根本利益在于實(shí)現(xiàn)“一個(gè)統(tǒng)一、和平、繁榮、民主、尊重公民權(quán)利的緬甸”。前國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在2010年后對(duì)緬甸采取“務(wù)實(shí)接觸”政策。2011年吳登盛政府治下，美緬關(guān)系得到明顯改善，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：政府高層互動(dòng)增多;兩國(guó)交流機(jī)構(gòu)層次多元化;雙邊貿(mào)易明顯增多;雙邊與多邊援助和投資項(xiàng)目并舉。

首先，這五年間美國(guó)與緬甸的政治接觸愈發(fā)頻繁友善，美國(guó)到緬甸訪問(wèn)的官員級(jí)別不斷提高。從議員到助理國(guó)務(wù)卿，到米德偉出任緬甸大使，美國(guó)對(duì)緬甸的外交關(guān)系逐漸制度化。2011年末希拉里到訪，2012年、2014年奧巴馬兩次訪緬，成為首位訪緬的在任美國(guó)總統(tǒng)。2013年吳登盛受奧巴馬邀請(qǐng)?jiān)L美并在聯(lián)合國(guó)發(fā)表演說(shuō)，成為47年來(lái)首位對(duì)美國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)的緬甸國(guó)家元首。

其次，兩國(guó)政府、軍方、官方機(jī)構(gòu)及非政府組織等不同層次的機(jī)構(gòu)合作多元化。美國(guó)與緬甸的智庫(kù)從2012年開(kāi)始展開(kāi)二軌對(duì)話，高校和民間組織的交流也逐步頻繁。更值得關(guān)注的是，美國(guó)與緬甸的軍事關(guān)系從2012年起也有了較大轉(zhuǎn)變。2012年美國(guó)邀請(qǐng)緬甸作為觀察員參與在泰國(guó)的美—泰金色眼鏡蛇聯(lián)合軍演，但由于美國(guó)國(guó)會(huì)的反對(duì)而未能實(shí)現(xiàn)。2014年時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)哈格爾在夏威夷會(huì)見(jiàn)緬甸國(guó)防部長(zhǎng)韋倫并討論了在非傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作。2014年美國(guó)國(guó)防部亞太事務(wù)助理部長(zhǎng)施大偉在國(guó)會(huì)中強(qiáng)調(diào)兩國(guó)軍隊(duì)合作對(duì)于緬甸民主化的必要性。美國(guó)國(guó)防部在謹(jǐn)慎地與緬甸軍方合作，但暫時(shí)沒(méi)有考慮解除對(duì)緬武器禁運(yùn)。

第三，美國(guó)逐步減少對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，雙邊貿(mào)易逐年增多。除了翡翠和紅寶石之外，美國(guó)對(duì)緬的其他進(jìn)口制裁基本都已取消。在2010年之前的五年，美緬貨物貿(mào)易額相當(dāng)?shù)停绕涫敲绹?guó)從緬甸的進(jìn)口額一直維持在零的狀態(tài)，此后開(kāi)始持續(xù)大幅增長(zhǎng)。

最后，從援助和投資方面看，美國(guó)鼓勵(lì)其盟友和以美國(guó)為主導(dǎo)的多邊國(guó)際組織參與其中。日本、韓國(guó)、歐盟等在緬甸的經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署進(jìn)入緬甸并開(kāi)展調(diào)研和實(shí)施各類(lèi)援助項(xiàng)目。

美國(guó)對(duì)緬甸的認(rèn)識(shí)和政策是其國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)力量各方博弈的結(jié)果。維持在亞太地區(qū)的主導(dǎo)地位是目前美國(guó)亞太外交戰(zhàn)略的首要考慮，也是對(duì)緬政策的核心目標(biāo)。盡管美國(guó)多次在各種場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)美國(guó)重返亞太并不是為了“遏制中國(guó)”，但美國(guó)絕不會(huì)愿意看到中國(guó)在亞太地區(qū)的影響力增大到挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)地位的程度。尤其是在南海問(wèn)題上，美國(guó)希望看到協(xié)商一致的東盟做出符合美利益的決策，自然也希望緬甸作為東盟的一員能在這一點(diǎn)上向菲律賓、越南等國(guó)靠攏。

（作者為清華大學(xué)發(fā)展中國(guó)家項(xiàng)目博士生）