民生立法的幾點思考

傅強

〔摘要〕現(xiàn)行我國民生立法存在以下不足：立法數(shù)量較少，體系不健全，部分法律內(nèi)容陳舊、理念滯后，一些法律過于原則，可操作性不強，個別法律與實際脫節(jié)。完善我國民生立法，應(yīng)從四個方面著手：首先，在立法原則上，應(yīng)確立特惠性與普遍性相結(jié)合、權(quán)利保護(hù)、基本保障、強化政府責(zé)任和前瞻性原則。其次，在立法內(nèi)容上，應(yīng)加快法律的立、改、廢進(jìn)程，健全民生立法體系，實現(xiàn)立法的科學(xué)化。第三，應(yīng)充分吸收和借鑒國外民生立法的先進(jìn)經(jīng)驗。第四，在立法技術(shù)上，應(yīng)注重“宜細(xì)不宜粗”。

〔關(guān)鍵詞〕民生立法；立法原則；立法內(nèi)容；立法技術(shù)

〔中圖分類號〕D9〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2016）05-0081-09

一、 民生立法概述

（一） 民生的概念

民生指民眾的基本生存、基本發(fā)展機會和基本權(quán)益的保護(hù)狀況，[1]（8）簡言之，指人的基本生存和基本發(fā)展。

（二） 民生立法的界定

1 民生立法的特點

民生立法指立法機關(guān)針對民眾基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)進(jìn)行的立法活動。囿于篇幅，本文僅涉及全國人大及其常委會的民生立法。民生立法的特點在于：

（1） 賦權(quán)性。民生立法通過賦予民眾生存與發(fā)展的基本權(quán)利，阻止他人私權(quán)利的濫用，同時限制公權(quán)力，以維系其基本生存條件，確保其有必要的發(fā)展機會，保護(hù)其人格尊嚴(yán)。[2]（36）

（2） 特惠性與普惠性相結(jié)合。民生立法的保護(hù)對象既包括社會弱勢群體，如勞動者，失業(yè)者，殘疾人，因疾病、災(zāi)害或事故而生活陷入困頓的人等，也包括一般民眾。

（3） 公私法相融合。民生立法采取個人本位與社會本位相結(jié)合的價值取向，將保護(hù)公民基本生存、發(fā)展權(quán)利和社會的實質(zhì)公平正義相統(tǒng)一。在法律調(diào)整方式上，采公私法規(guī)制手段并用的方式。故在法律屬性上，民生立法既非完全的公法，也非純粹的私法，而具有公私法相融合的屬性。[3]（93）

（4） 綜合性和專業(yè)性。民生立法覆蓋影響公民基本生存和發(fā)展的各領(lǐng)域，如就業(yè)、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、特殊群體保護(hù)等，調(diào)整范圍極其廣泛。同時，由于民生各領(lǐng)域各具特點，民生立法中須分別制定有針對性的法律規(guī)則。故民生立法具有較強的綜合性和專業(yè)性。[4]（20）

2 民生立法與社會立法、民事立法的區(qū)別

（1） 民生立法與社會立法

社會立法，是指解決社會問題的立法活動，其將個人本位與社會本位相結(jié)合，具有公私法相融合的屬性[3]（93）。

狹義的社會立法，指以保護(hù)社會弱勢群體生存權(quán)利為核心的立法，包括勞動保障立法和特殊群體保護(hù)立法。

中義和廣義的社會立法，指兼顧社會弱勢群體的生存權(quán)和所有社會成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和人格尊嚴(yán)的立法。[1]（36）。其中，中義的社會立法包括勞動保障、特殊群體保護(hù)、一般社會成員的社會保障和社會福利立法。廣義的社會立法除包含上述內(nèi)容，還包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的立法。

最廣義的社會立法，則指解決一切社會問題的立法。此處的“社會”，系指經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)文明之外的所有領(lǐng)域，最廣義的社會立法，除包含弱勢群體生存權(quán)保障和一般社會成員社會權(quán)利保障等問題，還覆蓋社會組織、社會管理等內(nèi)容。

就法律屬性而言，民生立法與社會立法在法律屬性上完全一致，均為個人本位與社會本位相結(jié)合，具有公私法相融合的屬性。就調(diào)整范圍而言，民生立法和廣義的社會立法基本一致，但不包括社會組織和社會管理領(lǐng)域的內(nèi)容，故有別于最廣義的社會立法。

（2） 民生立法與民事立法

民事立法是國家機關(guān)依法制定、修改和廢止民事法律和其他民事規(guī)范性法律文件的活動。民生立法與民事立法均屬于賦權(quán)性立法，但在法律屬性和調(diào)整范圍上有重大區(qū)別，前者屬于公私法相融合的立法，后者則屬于私法立法；前者不僅調(diào)整平等主體之間的關(guān)系，也調(diào)整國家與私人的關(guān)系，后者則僅調(diào)整平等主體之間的關(guān)系。

3 民生立法的類別

基于中共十八大報告精神，中國保障和改善民生的重點在于教育、勞動就業(yè)、收入分配、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域，圍繞上述劃分，中國民生立法可分為教育、科技、體育立法（含教育的基本原則、教育機構(gòu)、教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)、教育投入與保障、社會體育和學(xué)校體育的原則、措施和保障等立法）、勞動就業(yè)立法（含勞動市場規(guī)制、勞動標(biāo)準(zhǔn)體系、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制、勞動保障監(jiān)察和勞動爭議調(diào)解仲裁等立法）、收入分配立法（含工資、慈善事業(yè)等立法）、醫(yī)療衛(wèi)生立法（含公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機制、醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療監(jiān)管體制、重特大疾病保障和救助機制、食品、藥品安全立法）、社會保障立法（含社會保險、基本住房保障、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等方面的立法）、特殊群體權(quán)益保護(hù)立法（涉及婦女、未成年人、老年人、殘疾人、歸僑僑眷等人員保護(hù)的立法）本文對民生立法的分類，依據(jù)為十八大報告的五大建設(shè)理論，對應(yīng)五大建設(shè)中的社會建設(shè)。環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)本質(zhì)上也屬于民生范疇，但因其分屬于生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)領(lǐng)域，故本文未將其納入社會建設(shè)的范疇，也未將其納入民生立法的類別。[1]（36）

（三） 中國民生立法研究綜述

1 關(guān)于民生立法的性質(zhì)

學(xué)者普遍認(rèn)同民生立法是以保護(hù)民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為宗旨、以公平正義為立法理念的立法，如劉平等人認(rèn)為：“有關(guān)民生的立法主要是賦權(quán)性立法，屬于社會法的范疇”[1]（36）。左權(quán)認(rèn)為，民生立法“區(qū)別于效率優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)立法和義務(wù)本位的管理立法，以保障和改善民生為根本出發(fā)點和落腳點，更加注重社會公平和弱勢群體權(quán)益保護(hù)，體現(xiàn)了公平正義的價值取向?！盵5]（88）龔向和認(rèn)為，民生問題是“以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心的社會權(quán)的尊重、實現(xiàn)和保護(hù)問題”，“民生立法，是民生法治化的首要環(huán)節(jié)”[6]（116）

2 關(guān)于民生立法的調(diào)整范圍

關(guān)于此問題，直接的研究較少，劉平等人認(rèn)為，民生立法不僅調(diào)整民眾的基本生存狀態(tài)，也調(diào)整其基本發(fā)展能力和發(fā)展機會問題，調(diào)整范圍等同于廣義的社會立法，涵蓋教科文體、公共衛(wèi)生、公共服務(wù)、社會保障、勞動保障、人口綜合管理、特殊群體保護(hù)等七類問題。[1]（36）

與此同時，學(xué)界和立法機構(gòu)對與民生立法性質(zhì)相同且存一定重合關(guān)系的社會立法有較深的研究。一部分學(xué)者從廣義的概念理解社會立法，認(rèn)為其不僅調(diào)整弱勢群體利益保護(hù)問題，也調(diào)整一般社會群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保護(hù)問題。如謝增毅認(rèn)為，隨著社會的進(jìn)步，社會立法的范圍已經(jīng)不滿足于經(jīng)濟(jì)上弱勢群體利益的保護(hù)，而是拓展到一般公民權(quán)利保護(hù)一般領(lǐng)域，如就業(yè)、社會保障、安全、健康和社會福利等領(lǐng)域。[7]（95）陳步雷認(rèn)為，社會立法經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，不僅涵蓋弱勢群體的生存權(quán)益保護(hù)等“第一代”問題，也涉及“消除權(quán)利貧困，對經(jīng)社文人權(quán)全面保障”的“第二代”問題。[8]（99）鄭尚元也認(rèn)為，社會立法調(diào)整對象包括社會保障關(guān)系，社會弱勢群體保護(hù)關(guān)系、公益事業(yè)舉辦關(guān)系和教育權(quán)利保障關(guān)系。[9]（43）也有部分學(xué)者從狹義的概念理解社會立法的調(diào)整范圍，如呂世倫、馬金芳認(rèn)為，社會立法是“向弱勢群體傾斜的法域”，認(rèn)為社會法的調(diào)整對象為社會弱勢群體保護(hù)關(guān)系。[10]（6）王為農(nóng)、吳謙認(rèn)為，社會立法調(diào)整和保護(hù)的主體為勞動者、失業(yè)者、因生理機能、疾病、災(zāi)難或事故而陷入生活困頓者。[3]（93）竺效也認(rèn)為，社會法的基本原則是“扶持社會弱勢群體”。[11]（99-104）與此同時，中國立法機構(gòu)也對社會立法的范圍作出了界定，2003年，李鵬委員長在代表十屆全國人大常委會作工作報告時指出，社會法是調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系的法律，此定義屬于中義的社會立法范疇。

3 關(guān)于民生立法的發(fā)展歷程及規(guī)律

目前關(guān)于此問題，尚無直接的研究成果，學(xué)者多是從社會立法的角度研究，有學(xué)者從社會立法的功能與不同代際的特征探討其發(fā)展規(guī)律，陳步雷認(rèn)為，社會立法產(chǎn)生一百多年來，經(jīng)歷了功能嬗變和代際更替，19世紀(jì)末產(chǎn)生的第一代社會法以勞工與社會保障為立法基本內(nèi)容，其功能為單純的“社會安全與社會保護(hù)”，著眼于保護(hù)社會弱勢群體利益。20世紀(jì)30年代形成的第二代社會法，形成了包括勞動制度、社會保障制度、特殊群體保護(hù)制度和公民社會權(quán)利保護(hù)制度在內(nèi)的社會法體系。20世紀(jì)70年代形成的第三代社會法則注重民生保障、社會福利與社會促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。[8]（99-104）也有學(xué)者從國家和社會關(guān)系的演變的角度，分析社會立法的發(fā)展軌跡，如呂世倫認(rèn)為社會立法是“國家和社會關(guān)系互動和國家逐漸回歸社會的表現(xiàn)”，并隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化的發(fā)展而演變。[[12]（63）另有學(xué)者指出，社會立法具有“逆向生成機理”，“民生保障缺乏之‘惡”、“分配之‘惡”、“制度之‘惡”結(jié)出了民生立法的“善之果”。[13]（103-106）由于上述學(xué)者采用了廣義的社會立法概念，其內(nèi)涵和外延均與民生立法相同，故上述研究也可視為對民生發(fā)展規(guī)律的研究。

4 關(guān)于完善中國民生立法的措施

主要有以下幾種觀點：（1）要合理吸取西方國家不同時期民生（社會）立法的內(nèi)涵及經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒其理念、制度和技術(shù)，注重社會保護(hù)與社會促進(jìn)相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌解決民生問題。[8]（107）（2）應(yīng)立足中國國情，注重法的可持續(xù)性，處理好政府與社會的關(guān)系，增強法的執(zhí)行力。[14]（33）（3）應(yīng)尊重相關(guān)國際條約。[15]（28）（4）立法時機要恰當(dāng)，不可過于超前。同時，在現(xiàn)階段，立法應(yīng)“宜粗不宜細(xì)”。[16]（29）（5）加強頂層設(shè)計，加快制定民生領(lǐng)域的基本法，重組專門法和特別法，同時強化配套法律建設(shè)。[17]30-31

二、 中國民生立法的現(xiàn)狀與存在的問題

（一） 中國現(xiàn)行民生立法概況

中國共有民生領(lǐng)域立法40部（截至2016年8月31日），在民生的六大領(lǐng)域，均實現(xiàn)相應(yīng)的立法覆蓋，已形成民生立法體系已基本形成。中國現(xiàn)行民生立法的立法狀況與結(jié)構(gòu)，如以下表格圖示：

（二） 中國民生立法的不足

在取得一定成就的同時，中國民生立法也存在較大不足，難以完全適應(yīng)在中國深化改革、改善民生、提高民眾生活水平和幸福感受的步伐。

1 民生立法的數(shù)量較少，在全部立法中所占比率過低。

截至2016年8月31日，中國共有立法252部，其中，民生立法為40部，僅占全部立法的15.9%，比例明顯偏低，與經(jīng)濟(jì)立法、維護(hù)社會秩序的立法相比，在所占比例上明顯失衡。

2 民生立法體系尚不健全。

盡管中國民生立法已形成體系，但這一體系并不健全，這體現(xiàn)在兩方面：

（1） 結(jié)構(gòu)不盡合理。

在民生立法內(nèi)部，不同領(lǐng)域立法的分配與分布存在一定的不平衡性，如，在社會保障領(lǐng)域，迄今為止僅有2部法律，在收入分配領(lǐng)域，也僅有3部法律，在勞動就業(yè)領(lǐng)域，雖有12部立法，但有3部屬于事后追認(rèn)的授權(quán)立法（授權(quán)國務(wù)院立法），并不屬于嚴(yán)格意義上的人大立法性質(zhì)，批準(zhǔn)的立法文件屬行政法規(guī)，在效力上無法與一般法律相提并論。

（2） 一些重要的民生領(lǐng)域存在立法空白。

① 在收入分配領(lǐng)域，中國尚未制定工資分配方面的基本法律——工資法。在收入分配過程中，存在不同行業(yè)間收入差距巨大，尤其是壟斷收入過高的現(xiàn)象。同時，在同一用人單位，也因為身份的差異，存在收入懸殊的情況，有悖同工同酬的勞動立法理念，涉嫌就業(yè)歧視，有悖社會公平正義。

② 在社會保障領(lǐng)域，中國尚缺乏該領(lǐng)域的支柱性法律——《社會救助法》。

社會救助是社會保障安全體系的最低界限，是公民生存權(quán)的最后屏障，[19]（5）由于尚未制定《社會救助法》，社會救助實踐中，救助渠道過窄、社會機構(gòu)參與不足，中央和地方救助職能不清，主體不明，救助方式過于單一，救助的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，對救助對象的核查方式缺乏靈活性，懲戒機制不健全，相關(guān)政策過于零散，呈“碎片化”特征。[20]（52-53）盡管2014年國務(wù)院制定了《社會救助暫行辦法》，但此辦法為行政法規(guī)，效力層級低于法律，并不能解決社會救助的所有問題。

③ 在特殊人群保護(hù)領(lǐng)域，中國未制定《兒童福利法》，現(xiàn)實中兒童福利問題由各部門分別制定的法規(guī)和政策構(gòu)成，政出多門，不盡統(tǒng)一，且普遍層級較低，同時，未明確規(guī)定政府在保護(hù)兒童福利上的義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致兒童在遭遇困境時（如大病、父母坐牢、被遺棄等），難以有效、及時地得到國家的干預(yù)和幫助，不利于兒童的健康成長，甚至危及兒童的生存。[20]（53）

④ 在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，中國尚缺乏該領(lǐng)域的基本法——《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展中許多原則性問題，如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的性質(zhì)、公民在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范圍、政府在醫(yī)療服務(wù)的職責(zé)等，均缺乏有效和統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生改革缺乏明確的規(guī)范和指向，不利于保障醫(yī)療衛(wèi)生改革的進(jìn)行和保護(hù)居民健康權(quán)益。

⑤ 在教育領(lǐng)域，中國未制定《學(xué)前教育法》，關(guān)于學(xué)前教育的性質(zhì)、基本任務(wù)、準(zhǔn)入條件、教育設(shè)施布局、教師的資格及待遇、政府保障義務(wù)、教學(xué)內(nèi)容、法律責(zé)任等問題，均處于無法可依的狀態(tài)，導(dǎo)致學(xué)前教育中的許多混亂現(xiàn)象，如入園難、入園貴、過度教育等，未得到有效解決。[21]（C1）

⑥ 在勞動就業(yè)領(lǐng)域，中國缺乏《勞動基準(zhǔn)法》，對勞動者最低工資、勞動時間、休息與休假、勞動條件等缺乏具體的規(guī)范。同時，我國未制定《集體合同法》，對于工會代表職工簽訂合同的具體規(guī)則，及違反集體合同的法律后果，均存在法律空白。

上述立法空白，導(dǎo)致民生立法的覆蓋面尚有殘缺，部分領(lǐng)域無法律調(diào)整，部分民眾缺乏法律保護(hù)。

3 部分立法內(nèi)容較為陳舊，難以適應(yīng)新時期民生建設(shè)的需要。

現(xiàn)行民生法律中，有7部為2000年之前制定，其中70年代制定的有2部，80年代制定的有1部，90年代制定的有4部，占民生立法的219%。這些立法大都已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民生建設(shè)的需要。

如，在社會保障領(lǐng)域，《關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院〈關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〉的決議》和《關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院〈關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法〉的決議》均為1978年通過和施行，名稱中使用了“暫行”字樣，表明其具有臨時性和過渡性，但迄今為止，已施行近40年，無論是授權(quán)機關(guān)——全國人大的授權(quán)決定，還是被授權(quán)機關(guān)——國務(wù)院的授權(quán)立法內(nèi)容，均未作修訂，已難以適應(yīng)現(xiàn)階段我國人口平均壽命情況與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，如上述決議關(guān)于退休年齡的規(guī)定、關(guān)于退休待遇的規(guī)定，已明顯與勞動人事改革的趨勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀不符。

又如，在收入分配領(lǐng)域，1993年制定的《紅十字會法》對于紅十字會與政府關(guān)系、紅十字會取得法人資格的方式、紅十字會組織及人員的權(quán)利、義務(wù)、紅會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、信息公開和監(jiān)管機制、法律責(zé)任等問題，要么未作規(guī)定，要么規(guī)定得不夠清晰，導(dǎo)致紅十字會性質(zhì)不明，行政化色彩過濃，運行效率較低，同時，運行機制不健全，透明度不高，缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致紅十字會缺乏應(yīng)有的公信力，無法充分應(yīng)對紅十字會事業(yè)出現(xiàn)的新情況和新問題。

再如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，制定于1997年的《獻(xiàn)血法》已無法適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的要求：以號召性、倡導(dǎo)性條款居多，缺乏約束力；對無償獻(xiàn)血者缺乏必要的權(quán)益激勵和保障制度；對獻(xiàn)血者的最高年齡限制過低；缺乏信息公開機制，血液采集、使用的流向、用血的費用等不夠透明；缺乏合理、科學(xué)的用血管理和監(jiān)督機制；對法律責(zé)任的規(guī)定過于簡單，處罰過輕。上述弊端，在一定程度上抑制了社會公眾參與無償獻(xiàn)血的積極性，無助于解決用血緊張的困境。[22]

4 部分立法理念滯后，對民眾權(quán)益保護(hù)不夠。

民生立法具有為公私法相合一的性質(zhì)，具有賦權(quán)性，但我國的部分民生立法過于強調(diào)其公法屬性，奉行“管理即管制”的立法理念，賦予政府過大的管制權(quán)力，對民眾的權(quán)益則保護(hù)不足。以《教師法》為例，盡管將“保護(hù)教師權(quán)益”作為首要的立法目的，但其具體制度仍側(cè)重于對教師的約束與管理，對其權(quán)益則規(guī)定不足，如未明確教師的管教權(quán)，無法保證教師自主地履行其職責(zé)；對民辦學(xué)校教師的地位與待遇、對從事特殊教育的教師和在民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的教師的津貼待遇缺乏必要的規(guī)定。同時，當(dāng)教師與教育機構(gòu)或教育行政機構(gòu)發(fā)生糾紛時，將教師申訴設(shè)計成行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，無助于保護(hù)教師權(quán)益。[23]（3）同時，當(dāng)教師與教育機構(gòu)或教育行政機構(gòu)發(fā)生糾紛時，將教師申訴設(shè)計成行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，無助于保護(hù)教師權(quán)益。[24]（12）在義務(wù)教育法中，也存在類似問題，作為保護(hù)公民基本受教育權(quán)的法律，對公民受教育權(quán)利卻規(guī)定得不夠充分和明確，也未具體確定相應(yīng)的義務(wù)主體。[25]（26-27）

5 一些立法過于原則，可操作性不強。

一些民生法律原則性和宣示性過強，規(guī)范性與約束性不足，對于一些重大問題未作明確、具體的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中操作困難，如《社會保險法》、《婦女權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《母嬰保健法》等，宣示性遠(yuǎn)大于規(guī)范性，為“軟法”性質(zhì)，實踐中不得不依賴各種實施條例、細(xì)則和辦法，甚至相關(guān)政策，方可得以實施，由于政出多門，上述文件在原則、制度上不盡一致，在一定程度上削弱了民生法律的權(quán)威性，使之實施效果打折扣。[17]（30）

6 個別立法脫離實際

以《勞動合同法》為例，該法規(guī)定，勞動者辭職只需可以提前一個月通知企業(yè)即可，無須說明原因，也無須承擔(dān)辭職對企業(yè)的損失。同時，用人單位與勞動者只要連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，續(xù)訂合同時即視為二者已訂立無固定期限勞動合同，即使勞動者工作懶惰，用人單位也無權(quán)將其解雇。上述規(guī)定賦予勞動者過高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，超出了現(xiàn)階段用人單位的承受能力，導(dǎo)致用人單位對勞動技能培訓(xùn)的積極性降低，壓縮了企業(yè)必要的管理權(quán)和用人權(quán)，降低了企業(yè)管理的靈活性，增加了企業(yè)的運行成本和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，其出發(fā)點是傾斜保護(hù)勞動者利益，但可能導(dǎo)致用人單位難以為繼，破產(chǎn)倒閉，由此導(dǎo)致勞動者失去勞動機會，反而對勞動者不利。[16]（29） [26]（A11）

三、 完善中國民生立法的建議

完善中國民生立法，應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一） 明確民生立法的原則

1 特惠性與普遍性相結(jié)合原則

一方面，民生立法應(yīng)加強對特定人群——殘疾人、婦女、未成年人、老年人、殘疾人、流浪乞討人員、“三無”特困人員（無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人）的立法保護(hù)，這些人員或因先天缺陷，或因自然災(zāi)害或意外事故，或因生理條件，在生活中處于弱勢地位，僅憑借自身條件與能力，難以與他人平等競爭，獲得基本生存的機會與條件，對該人群進(jìn)行特別保護(hù)，保障其基本生存條件，緩和市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的貧富分化問題，維護(hù)社會公平正義，既是該人群的基本權(quán)利，也是國家的基本義務(wù)，在立法中，對上述人群應(yīng)予以特別扶持與救助，幫助其維持基本生存的同時，使其更好地融入社會，獲得公平發(fā)展的機會。[27]（25）

另一方面，民生立法也應(yīng)奉行普遍性原則，保護(hù)廣大普通民眾的利益。首先，立法應(yīng)體現(xiàn)廣覆蓋的特點，盡可能擴大保護(hù)對象的范圍，在就業(yè)、收入分配、基本醫(yī)療服務(wù)、教育、社會保障等領(lǐng)域，確立覆蓋城鄉(xiāng)、平等保護(hù)所有公民的制度保障體系，為全體社會成員的生存和發(fā)展提供必要的機會和條件，使改革與發(fā)展的成果惠及所有公民。其次，應(yīng)體現(xiàn)公平性，以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要價值，充分考量不同利益主體的利益訴求，平衡和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間、不同階層、不同地域、不同行業(yè)之間的利益沖突，合理分配利益，實現(xiàn)公平正義與利益的統(tǒng)一，營造公平的社會環(huán)境。[20]（52-53）

2 權(quán)利保護(hù)原則

民生立法作為賦權(quán)行立法，在立法理念上，應(yīng)由“管理即管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砑捶?wù)”，以公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心，減少政府權(quán)力對公民權(quán)利不必要的管制，保持國家權(quán)力必要的謙抑性，相關(guān)規(guī)則的設(shè)計，均應(yīng)圍繞權(quán)利設(shè)置、保護(hù)和救濟(jì)展開，著力解決民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

3 基本保障原則

民生立法對民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以滿足其生存和發(fā)展必需的條件與機會為限。理由在于：首先，民生立法的宗旨在于保證公民的基本生存條件，并為其發(fā)展提供平等機會。其次，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限。民眾對于就業(yè)、收入分配、基本醫(yī)療服務(wù)、教育、社會保障等民生問題有多層次的需求，但立法對于民眾權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來加以確定，就中國而言，經(jīng)濟(jì)總量雖已高居世界第二，但截止到2015年底，中國人均gdp為49351元，僅名列世界中游，距離發(fā)達(dá)國家有較大差距，尚有5575萬貧困人口，[28]基于中國經(jīng)濟(jì)水平，民生立法對民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保護(hù)，應(yīng)以滿足基本生存和發(fā)展條件為限。第三，若保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)過高，將產(chǎn)生一系列社會問題，如不利于激發(fā)人們就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的積極性，使社會失去動力和活力，并失去應(yīng)有的效率。[27]（26）

4 強化政府責(zé)任原則

民生領(lǐng)域大多是市場“無形之手”難以觸及或難以有效調(diào)整之領(lǐng)域，要實現(xiàn)保障和改善民生的目標(biāo)，有賴于政府“有形之手”的充分介入、調(diào)控與規(guī)制。在民生立法中，應(yīng)進(jìn)一步確立服務(wù)型政府的功能定位，強化政府在保障和改善民生中的義務(wù)與責(zé)任，具體而言，明確政府加大力度投入公共資源，加快建立惠及全體人民的基本公共服務(wù)體系的義務(wù)，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，促使政府功能轉(zhuǎn)型，為廣大民眾提供更好更多的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，并不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。[29]（41）

5 前瞻性原則

保障和改善民生，是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而循序漸進(jìn)、逐步提高的動態(tài)過程，不可能一蹴而就，因此，民生立法也應(yīng)有足夠的前瞻性和預(yù)見性，不僅要對當(dāng)前條件下的民生問題作出規(guī)定，同時也應(yīng)以發(fā)展的眼光和思維，為將來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后的民生問題預(yù)留法律空間，作出提前規(guī)定，如對社會保險待遇、社會救助和社會福利水平等，均應(yīng)充分考慮未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和民生建設(shè)的需求，作出階梯式、漸進(jìn)式規(guī)定，以保證民眾的生存和發(fā)展條件在穩(wěn)定、持續(xù)中得以提升。[14]（29）

（二） 加快民生法律的立、改、廢進(jìn)程，完善立法體系

1 在勞動就業(yè)領(lǐng)域，修訂《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》，制定《勞動基準(zhǔn)法》、《集體合同法》，在勞動者權(quán)益保護(hù)與企業(yè)發(fā)展中尋找平衡點，使之更加契合我國勞動力市場的現(xiàn)狀與企業(yè)管理的規(guī)律，在保護(hù)勞動者權(quán)益的同時，也有利于企業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)勞動者與企業(yè)的“雙贏”，從而從根本上、長遠(yuǎn)上維護(hù)勞動者利益。

2 在收入分配領(lǐng)域，制定《工資法》，改變行業(yè)間收入懸殊、同一單位同工不同酬現(xiàn)象，營造公平合理且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的收入分配機制。同時，修訂《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》，建立職能清晰、運行科學(xué)透明、監(jiān)督到位的公益捐贈機制。

3 在教育領(lǐng)域，首先，應(yīng)制定《學(xué)前教育法》，明確學(xué)前教育的社會屬性，規(guī)定政府進(jìn)行均衡財政投入和行政監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范準(zhǔn)入條件和教學(xué)內(nèi)容，明確幼兒教師的資格和待遇，保護(hù)幼兒教師和幼兒的合法權(quán)益，促使學(xué)前教育健康、有序發(fā)展，保障教育公平。其次，針對近年來時有發(fā)生的校園霸凌事件，應(yīng)制定《校園安全法》，本著教育和預(yù)防相結(jié)合的原則，建立完善的中小學(xué)生權(quán)益保護(hù)機制，保護(hù)中小學(xué)生身心健康。第三，針對家庭教育中家長的家暴、強迫接受過度教育、失職等問題，有必要制定《家庭教育法》，規(guī)定政府和社會對家庭教育的干預(yù)職責(zé)，明確政府在組織管理、人員投入、專業(yè)指導(dǎo)、政策保障等方面的義務(wù)，建立完備的家庭教育體系，全面保障青少年在家庭教育中的權(quán)益。第四，修訂《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》，細(xì)化和保護(hù)教師和學(xué)生在教育中的具體權(quán)利。

4 在社會保障領(lǐng)域，應(yīng)制定《社會救助法》，拓寬救助渠道和救濟(jì)方式，強化社會參與度，明確各級政府救助職責(zé)，規(guī)定救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確立靈活機動的對救助對象的核查方式，從而有效保護(hù)公民的生存權(quán)。同時，應(yīng)制定《基本住房保障法》，明確政府在保障性住房供應(yīng)和公平分配上的義務(wù)，確?！熬诱哂衅湮荨保Ｕ瞎竦木幼?quán)。另外，應(yīng)制定《救災(zāi)法》，對救災(zāi)體制、救災(zāi)裝備與信息系統(tǒng)建設(shè)、災(zāi)害救助措施、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等問題方面作出統(tǒng)一規(guī)定，實現(xiàn)救災(zāi)工作的法治化和科學(xué)化。

5 在特殊人群保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)制定《兒童福利法》，規(guī)定政府在實現(xiàn)兒童福利上的職責(zé)，確保兒童在遇到重大困境時能及時得到國家的幫助。此外，應(yīng)修訂婦女權(quán)益保護(hù)法和殘疾人保障法，細(xì)化婦女和殘疾人權(quán)利和保障措施，使之更具操作性。

6 在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，當(dāng)務(wù)之急是制定醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法——《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展中基本的基本問題作出規(guī)定，為醫(yī)療衛(wèi)生改革指明方向，全面保護(hù)居民健康權(quán)益。其次，應(yīng)制定《初級衛(wèi)生保健法》，建立既能保障人人享有衛(wèi)生保健，又與現(xiàn)階段國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的衛(wèi)生保健體制度體系。再次，應(yīng)制定《中醫(yī)藥法》和《醫(yī)院法》，完善我國醫(yī)療衛(wèi)生立法體系。第四，應(yīng)修訂《獻(xiàn)血法》。建立獻(xiàn)血者權(quán)益激勵、信息公開及用血管理和監(jiān)督機制，降低獻(xiàn)血者年齡限制，從而有效規(guī)范無償獻(xiàn)血行為，提高獻(xiàn)血者積極性，促使無償獻(xiàn)血事業(yè)能持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

（三） 充分吸收和借鑒國外民生立法的先進(jìn)經(jīng)驗

民生（社會）立法自19世紀(jì)末在西方資本主義國家興起以來，經(jīng)歷100多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)較為成熟、健全。

以日本為例，經(jīng)過戰(zhàn)后60余年的法治重建，日本已構(gòu)筑完善的現(xiàn)代化民生（社會）立法體系。這主要表現(xiàn)為：（1）理念先進(jìn)。以保障公民基本社會權(quán)利，強化政府解決社會問題的義務(wù)和責(zé)任，促進(jìn)社會公平正義為基本價值理念。[30]（34-35）（2）覆蓋面廣、體系完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密。這體現(xiàn)在兩方面，一是體系完整。在勞動立法領(lǐng)域，日本的勞動法全面輻射個人勞動關(guān)系、集體勞動關(guān)系、公共部門勞動關(guān)系、勞動標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)保障、人力資源開發(fā)等子領(lǐng)域，形成了以工會法、勞動關(guān)系調(diào)整法和勞動標(biāo)準(zhǔn)法為核心、無法律死角的勞動法律體系，將所有勞動關(guān)系和勞動者納入其中。[30]（28） [31]（82） [32]（42-43）在社會保障領(lǐng)域，立法覆蓋社會保險、社會救助和社會福利等所有領(lǐng)域，如養(yǎng)老、工傷事故、醫(yī)療和失業(yè)保險、兒童、老人、殘疾人、婦女福利、精神健康等等，實現(xiàn)了社會保障的全覆蓋。[30]（28-29）在教育立法領(lǐng)域，以教育基本法和學(xué)校教育法為基礎(chǔ)，形成了以不同學(xué)校、不同領(lǐng)域的教育法、教育行政及財政法、教育人事法為主干的完整、齊全的教育法律體系。[33]（100-101）二是結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。相關(guān)基本法和特別法緊密配合、相互補充，形成嚴(yán)謹(jǐn)周延的民生立法體系。[34]（38）基于體系和結(jié)構(gòu)上的健全，民生各項工作有法可依，有章可循，極大地促進(jìn)了日本戰(zhàn)后的民生保障和社會建設(shè)。（3）與時俱進(jìn)。日本民生（社會）立法隨時根據(jù)社會生活的需要而作出調(diào)整，其制定和修訂十分頻繁，始終與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步調(diào)相一致，實現(xiàn)了對社會生活的有效調(diào)整。[31]（82）（4）制度設(shè)計細(xì)致、具體，可操作性強。如，《學(xué)校教育法》明確了教師具有具有以下權(quán)利：組織課程、選擇教材及輔助材料、對學(xué)生進(jìn)行評估和訓(xùn)導(dǎo)、營造學(xué)生安全和衛(wèi)生的環(huán)境。[35]（51）又如，《生活保護(hù)法》對社會救助的條件、內(nèi)容、補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、金額計算辦法、管理機關(guān)、救助費用財源的構(gòu)成、各級政府在救助中財權(quán)和事權(quán)的分配等等，均作了十分明確清晰的規(guī)定。由于立法的精細(xì)，保證了有關(guān)民生（社會）法律的落地實施。

又以德國為例，德國是西方國家中最早制定民生（社會）立法的國家，早在19世紀(jì)末期就制定了《疾病保險法》、《工傷事故保險法》、《雇員保險法》和《老年和社會殘疾保險法》，形成了社會保險法律體系，但當(dāng)時的民生（社會）立法是為緩解社會矛盾，維持國家的統(tǒng)治，二戰(zhàn)后，德國立法基本理念和制度發(fā)生了重大變化，使法律從國家統(tǒng)治的工具，演變成保障公民社會權(quán)利的武器。這一期間進(jìn)行了大量的民生（社會）立法，與日本分別立法不同，德國采取法典化的方式，通過制定社會化法典，對民生（社會）問題作出統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)范，從上世紀(jì)70年代開始，先后制定社會法典第一編（總則）、第二編（教育培訓(xùn)促進(jìn)法）、第三編（工作補助法）、第四編（社會保險一般條款）第五編（疾病保險法）、第六編（年金保險法）、第七編（法定意外保險法）、第八編（兒童撫養(yǎng)法）、第九編（殘疾人康復(fù)和參與事項法）、第十一編（護(hù)理保險法）通過眾多統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律條文，消除了不同法律之間的沖突和矛盾，構(gòu)筑了完善的社會福利體系，廣泛而有效地保護(hù)了民生（社會）權(quán)利。[36]（89）[37]（19-23）

總之，在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，已經(jīng)形成了有效調(diào)整各類民生（社會）關(guān)系、保護(hù)民眾基本權(quán)利的民生（社會）立法體系，其理念、基本原則、內(nèi)容和編制技術(shù)均值得我國立法學(xué)習(xí)、吸收和借鑒，以縮短立法進(jìn)程，實現(xiàn)立法的科學(xué)化。

（四） 在立法技術(shù)上，注重“宜細(xì)不宜粗”

改革開放初期，由于經(jīng)濟(jì)和社會體制改革的目標(biāo)和路徑尚不明確，為給改革留下法律空間，中國包括民生立法在內(nèi)的立法采取了“宜粗不宜細(xì)”的立法技術(shù)。改革開放近40年來，中國已確立了“兩個百年”的奮斗目標(biāo)，改革的路徑也已具體清晰，不少民生改革措施也已在實踐中落地生效，迫切需要立法加以鞏固。同時，民生立法作為保護(hù)公民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的法律，事關(guān)民眾最切身、最迫切的利益，需要立法作出明確具體的規(guī)范。

因此，對于立法條件成熟、適宜作出統(tǒng)一規(guī)定的民生問題，在立法過程中，應(yīng)遵循“宜細(xì)不宜粗”思路，尤其對于公民的基本生存、發(fā)展權(quán)利，政府在保障民生中的義務(wù)與責(zé)任，公民行使權(quán)利、政府履行職責(zé)的具體條件與程序，公民基本權(quán)利救濟(jì)途徑等問題，立法應(yīng)作細(xì)致規(guī)定，減少原則性、倡導(dǎo)性和宣示性規(guī)定，構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、要素完整、語言精準(zhǔn)的民生立法規(guī)范，保證法律的可操作性，[10]（120）從而確保法律在實踐中的準(zhǔn)確實施，避免其再度成為無法落地實施的“軟法”。

對于確因地域差別暫不宜統(tǒng)一規(guī)定，或爭議太大、有待于改革實踐進(jìn)一步驗證的民生立法問題，可例外不適用“宜粗不宜細(xì)”原則，由全國人大或其常委會制定原則性規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，或由有立法權(quán)的地方人大或政府根據(jù)本地區(qū)具體情況制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，但應(yīng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限。待經(jīng)實踐檢驗、制定法律的條件成熟時，再由全國人大統(tǒng)一制定法律，對相關(guān)事項作出細(xì)致和具體的規(guī)定。

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（責(zé)任編輯：柯平）