張寶賢,吳 婷,陸 易
(無錫太湖學院 會計學院,江蘇 無錫 214064)
上市公司財務(wù)管理對民辦本科高校監(jiān)事會制度研究之啟示
張寶賢,吳 婷,陸 易
(無錫太湖學院 會計學院,江蘇 無錫 214064)
以上市公司財務(wù)管理監(jiān)事會設(shè)置為啟發(fā),通過分析德國、美英、日本和臺灣等國家和地區(qū)監(jiān)事會設(shè)置情況,我國民辦高校設(shè)置監(jiān)事會是保障內(nèi)外利益相關(guān)者利益之需要,是權(quán)力制衡之需要,也是完善法人治理結(jié)構(gòu)之需要,并提出了從機構(gòu)設(shè)置、人員組成、權(quán)力配置、外部保障機制等方面設(shè)置民辦高校監(jiān)事會的路徑,以期實現(xiàn)對民辦高校的監(jiān)督,從而實現(xiàn)民辦高校的健康發(fā)展。
上市公司;財務(wù)管理;民辦高校;監(jiān)事會;制度研究
建立現(xiàn)代大學制度是我國高等教育發(fā)展之方向?!秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020)》曾指出,要完善大學治理結(jié)構(gòu),加強章程建設(shè)。民辦高校作為高等教育的重要組成部分,普遍存在辦學不規(guī)范的情況。上市公司監(jiān)事會制度可以給民辦高校制度建設(shè)帶來很多啟發(fā)意義。建立監(jiān)事會制度,可以引導(dǎo)民辦高校走向健康發(fā)展之路。
(一)世界主要國家(地區(qū))財務(wù)管理監(jiān)事會運作模式之比較
1.德國上市公司監(jiān)事會。在德國,監(jiān)事會負責公司經(jīng)營管理決策及監(jiān)督,直接負責對象為股東大會,與英美國家董事會類似。而與之對應(yīng)的董事會直接對監(jiān)事會負責,其主要權(quán)力是負責執(zhí)行,可以對大多數(shù)具體事務(wù)作出決策。即董事會與英美國家的經(jīng)營班子類似。但對董事會的決策權(quán)做出了一些限制:要將決策情況定期報告給監(jiān)事會,而且,在重大投資以及財務(wù)決策上,監(jiān)事會的意見更為重要。此外,在董事會成員任免方面以及董事會成員報酬方面,監(jiān)事會享有決策權(quán)。在董事會之外,監(jiān)事會也可以代表公司。
《德國上市公司治理準則》第5-1-1條規(guī)定:監(jiān)事會要對董事會的領(lǐng)導(dǎo)行為進行定期協(xié)商與監(jiān)督,監(jiān)事會不單單是監(jiān)督機關(guān),也是協(xié)商機關(guān)。德國監(jiān)事會要對董事會的經(jīng)營管理不足提出建議。同時,監(jiān)事會的監(jiān)管還體現(xiàn)在事前監(jiān)督,即要與董事會協(xié)商企業(yè)未來發(fā)展之戰(zhàn)略,要提出管理建議。所以,監(jiān)事會不僅僅是簡答監(jiān)督員的角色,更是預(yù)防監(jiān)督機構(gòu)和咨詢顧問。監(jiān)事會的監(jiān)管義務(wù)也包含企業(yè)經(jīng)營的預(yù)防措施以及與董事會的協(xié)商義務(wù)。監(jiān)事會的監(jiān)督職能擴大至企業(yè)未來發(fā)展策略問題,這一預(yù)防監(jiān)督措施要通過與董事會的經(jīng)常性協(xié)商討論予以實現(xiàn)?!兜聡鲜泄局卫頊蕜t》第3-2條規(guī)定:董事會有義務(wù)與監(jiān)事會就企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略問題進行協(xié)商,并定期討論實施情況。
2.日本和臺灣的“分立制”。日本與我國臺灣地區(qū),以德國監(jiān)事會為參照,設(shè)立了公司經(jīng)營與監(jiān)督制衡模式。董事會要將經(jīng)營情況定期向監(jiān)事會報告,而且有些經(jīng)營活動必須經(jīng)過監(jiān)事會批準后方可實施。重大決策要向監(jiān)事會及時報告。監(jiān)事會可以審查公司財務(wù),但臺灣監(jiān)事會無權(quán)任免董事成員,僅具有監(jiān)督權(quán)力,并且,也并未賦予監(jiān)事會參與公司經(jīng)營決策權(quán),更無經(jīng)營管理權(quán),對外也不得代表公司。
3.美英等國監(jiān)事會模式。以美英等國為代表,公司中僅設(shè)置了股東大會與董事會,未設(shè)置監(jiān)事會。會計檢查委員會行駛監(jiān)督經(jīng)營權(quán)力,該委員會由獨立董事組成,公司高級經(jīng)理行駛?cè)粘=?jīng)營業(yè)務(wù)權(quán),董事會對重大業(yè)務(wù)具有監(jiān)督權(quán),也可以監(jiān)督高級管理人員及會計實務(wù)。實踐中,董事會與經(jīng)理職權(quán)劃分界限逐漸淡化,權(quán)力逐漸走向融
合。為保障決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立,美國規(guī)定,必須由一定比例的外部董事來組成董事會。在此指導(dǎo)思想下,審計委員會發(fā)揮了類似監(jiān)事會的職能[1]。
4.我國監(jiān)事會設(shè)置情況。我國上市公司監(jiān)事會、董事會為必設(shè)機關(guān)。在股東大會休會期間,監(jiān)事會有權(quán)行使監(jiān)督權(quán),監(jiān)督董事會的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況,即董事會的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán),二者構(gòu)成了三權(quán)之中的兩極。
實踐中,我國以本國經(jīng)濟體制特點出發(fā),結(jié)合日本和臺灣的經(jīng)驗,設(shè)計出適合我國國情的監(jiān)事會制度。我國監(jiān)事會監(jiān)督的內(nèi)容主要是財務(wù)與義務(wù)。董事會主要監(jiān)督其下設(shè)機構(gòu)、董事、經(jīng)理層。獨立董事監(jiān)督公司及董事與大股東的關(guān)聯(lián)交易[2]。
(二)上市公司財務(wù)管理監(jiān)事會運作模式之評價和啟示
鑒于上述四種模式,筆者認為,監(jiān)事會設(shè)置與否,權(quán)力如何界定等問題應(yīng)當以公司實際需要為出發(fā)點。設(shè)置監(jiān)事會,監(jiān)督作用明顯,可以防范風險,但也帶來一定副作用即組織機構(gòu)龐大,組織效率降低;不設(shè)監(jiān)事會,可以提高工作效率,但監(jiān)督失去了體制保障。
1.德國監(jiān)事會。其監(jiān)事會權(quán)力明顯高于董事會,其特點在西方發(fā)達國家來看,公司監(jiān)事會擁有廣泛監(jiān)督權(quán)。特別審查人可以行使補充監(jiān)督權(quán),這種監(jiān)督機制與日本的監(jiān)督機制有相通之處,即以董事會外部視角來行使監(jiān)督權(quán)。二者的區(qū)別是德國監(jiān)事會同時具備決策之權(quán)力,而外部并購市場并非美國如此發(fā)達,外部監(jiān)督力度稍弱。
2.日本與臺灣的監(jiān)督機制。這種監(jiān)督機制存在財務(wù)與專業(yè)監(jiān)督并存的特點。一般情況下,監(jiān)事(會)承擔這兩項監(jiān)督職能。特定情況下,會計監(jiān)督職能也可由監(jiān)察人來承擔,監(jiān)察人的角色主要是補充監(jiān)察作用,以應(yīng)付突發(fā)情況。日本外部并購市場與美國不同,并不發(fā)達,所以,這種監(jiān)督的本質(zhì)在于借助內(nèi)部監(jiān)督力量來實現(xiàn)。
3.美英等國的監(jiān)督機制。美英等國不設(shè)置監(jiān)事會,主要目的在于減少決策層次,降低經(jīng)營成本,提高經(jīng)營效率[3]。其主要監(jiān)督功能發(fā)揮是通過外部董事組成的審計委員會。但其獨立性只能是有限的獨立性,因其隸屬于董事會內(nèi)部,故而獨立性相對于德日模式下的監(jiān)事會稍顯脆弱,但美國發(fā)達的并購市場可以發(fā)揮較強的外部監(jiān)督角色,而這恰恰彌補了內(nèi)部監(jiān)督的不足[4]。
4.我國監(jiān)督機制。我國監(jiān)事會與獨立董事并存的監(jiān)督機制,有一定的協(xié)同性和合理性。我國在監(jiān)事會是唯一內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)情況下,引入獨立董事制度可以發(fā)揮其監(jiān)督職能,作為監(jiān)事會監(jiān)督職能的補充。獨立董事制度建立之后,與前述發(fā)達國家或地區(qū)類似,公司顯現(xiàn)二元化監(jiān)督力量。其一為董事會外部。其二為董事會內(nèi)部。必須恰當處理這兩種監(jiān)督的關(guān)系才可以充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督的功能,除此之外,必須對二者合理定位,要解決二者的功能區(qū)重疊之問題。
基于上述論證,對民辦高等教育系統(tǒng)而言,我國法律規(guī)定董事會或理事會應(yīng)作為學校決策機構(gòu),院長為執(zhí)行機構(gòu),但并未對監(jiān)督機構(gòu)作出統(tǒng)一規(guī)定。民政部《關(guān)于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》中曾指出,要推進其按章程建立內(nèi)部管理體系,加強內(nèi)部管理制度建設(shè),完善法人治理,建立董事會、監(jiān)事會,推進民主決策,形成民主管理,建立民主監(jiān)督機制,提高自身發(fā)展能力。但從法律提出的建議,在實踐中并未取得多大成效。
董圣足博士2010年曾對全國45所民辦高校做過問卷調(diào)查[5],在這45所民辦高校中,單獨設(shè)置監(jiān)督機構(gòu)的僅有8所,占比為18%,未設(shè)置的為37所,占比為82%,而8所有監(jiān)督機構(gòu)的高校之中,名稱也各有特色,僅一所院校稱為“監(jiān)事會”,其他院校都以“財務(wù)審計部”、“教職工代表大會”“教學質(zhì)量監(jiān)督委員會”或“教授委員會”稱呼。有些監(jiān)督機構(gòu)并不是真正意義上的監(jiān)督機構(gòu),這些機構(gòu)依附于決策機構(gòu),且職能尚未完善,尚未形成與決策機構(gòu)相互制約的局面,現(xiàn)有民辦高校真正意義上的監(jiān)督職能尚未完全形成,正如北京市民辦教育協(xié)會副會長劉林所(2013)所指出的“民辦高校逐利化越來越明顯,而政府主管部門卻未適當加以限制或引導(dǎo),民辦高校私人出資又兼有社會公益性,其特殊性不應(yīng)界定為企業(yè),任其在市場大潮中自生自滅,應(yīng)當在資產(chǎn)監(jiān)管以及辦學行為方面進行有效監(jiān)管?!?/p>
鐘建芳(2014)曾指出,江蘇2014年27所民辦院校中,幾乎沒有高校建立監(jiān)事會,大多數(shù)高校依靠工會、教職工代表大會。但有些學校教職工代表大會基本上是擺設(shè)或者是權(quán)力非常有限。民辦高校教師受雇于校長,或直接或間接受制于董事會或校長,生源不穩(wěn)定以及福利待遇未落實,上述情況導(dǎo)致民辦高校教師流動性非常大,而且教師普遍缺乏安全感與歸屬感,這些都使得教職工代表大會無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。近幾年來,國家重視民辦高校黨建工作,有部分高校建立了紀委監(jiān)察部門,但受制于體制問題,對學校領(lǐng)導(dǎo)及事務(wù)監(jiān)督作用非常有限。
有些地方開始了民辦高校的監(jiān)事會制度建設(shè)的嘗試。如2014年浙江寧波出臺的《民辦高校章程范本》明確指出:學校設(shè)立監(jiān)事會,出資單位可以對監(jiān)事的產(chǎn)生,更換制定細則,全體監(jiān)事組成監(jiān)事會,可以對董事及學校管理人員提出建議,可以防止其濫用職權(quán),從而保護學校與教職工的合法利益,并對監(jiān)事會的權(quán)利義務(wù)、任期、議事規(guī)則、成員組成進行了詳細規(guī)定[6]。
(一)保障內(nèi)外利益相關(guān)者利益之需要
民辦高校內(nèi)部利益相關(guān)者主要包括:舉辦者,教職工及學生,舉辦者是民辦高校的主要利益關(guān)系人,辦學質(zhì)量直接影響高校發(fā)展。教職工素質(zhì)影響民辦高校的可持續(xù)發(fā)展性,其直接參加民辦高校的經(jīng)營管理活動,學生是民辦高校的直接利益獲得者,其數(shù)量與質(zhì)量影響民辦高校的當前與未來。其知情權(quán)、選擇權(quán)以及人格尊嚴都應(yīng)受到法律保護,并且有權(quán)獲取優(yōu)質(zhì)教學服務(wù)以及安全保證。
民辦高校外部利益者主要有政府、金融機構(gòu)以及社會公眾。政府是民辦高校教育發(fā)展的受益人,同時,也負有監(jiān)管服務(wù)的義務(wù)。其發(fā)展離不開政府支持,而且政府的政策與資助也成為民辦高校發(fā)展之關(guān)鍵。以銀行為代表的金融機構(gòu)是民辦高校的潛在利益相關(guān)者,為民辦高校提供物質(zhì)支持,金融信貸可以改善辦學條件,促進民辦高校的發(fā)展。社會公眾是民辦高等教育發(fā)展的潛在利益相關(guān)者,在高等教育大眾化的今天,社會公眾對民辦高校的發(fā)展有深遠影響。
基于以上認識,民辦高校既然是利益相關(guān)者組織,就應(yīng)該權(quán)衡兼顧各利益相關(guān)者的利益,而不應(yīng)有所偏頗。實踐中,民辦高校監(jiān)督機制普遍缺少,如教職工代表大會形同虛設(shè),政府對民辦高校的監(jiān)管失靈,學生、社會利益相關(guān)者監(jiān)督欠缺,由此導(dǎo)致民辦高校投機行為時有發(fā)生,民辦高校處于混亂邊緣之境地[7]。
(二)權(quán)力制衡之需要
筆者2012年對江蘇部分民辦高校進行了調(diào)查,結(jié)論是:民辦高校最高決策權(quán)為董事會所把持。董事會的人員、權(quán)力、決策過程都有不少問題,有些高校假借社會有聲望人士、教職工、學生、校方之名義組成,實際舉辦方比例最高。調(diào)查顯示,董事長過多的主導(dǎo)決策,民主科學性較差,決策缺乏全面性。究其原因是相關(guān)配套法律不健全?!睹褶k教育促進法》及其條例對學校董事會及其決策機制人員組成、議事規(guī)則、會議召開、人員任期都做了詳細規(guī)定,但對成員組成的比例并未明確規(guī)定。對董事的任職條件及任職資格規(guī)定過于簡單。同時,對董事任期、會議召開規(guī)定過于原則化,不易操作,實踐性不強。由此,在民辦高校中建立監(jiān)事會實為制約董事會權(quán)力過大之良策。
(三)完善法人治理結(jié)構(gòu)之需要
在當前民辦高校治理結(jié)構(gòu)中,最高權(quán)力機構(gòu)為股東大會,決策機構(gòu)為董事會,兩者之間本應(yīng)為制約關(guān)系,但股東大會因不是常設(shè)機關(guān),往往難以對董事會構(gòu)成制約。因代理成本的問題,很多股東失去了監(jiān)督的動力,結(jié)果是“搭便車”的行為時有發(fā)生,這樣,股東對董事會的監(jiān)督作用非常有限,“單層制”而且很難堅持下來,“多層制”高校,由于個人利益問題,他們很少做到有效監(jiān)督,其他幾種監(jiān)督模式,如黨委會、工會、職工代表大會、學生會監(jiān)督力度非常有限,監(jiān)督效果有限。與監(jiān)事會相比,任何監(jiān)督都顯效果差??梢?,監(jiān)事會這一法人機構(gòu)在民辦高校中不可或缺[8]。如圖1所示:
圖1 民辦高校法人內(nèi)部制衡力量對比
鑒于上述上市公司監(jiān)事會狀況,筆者認為,要在民辦高校建立監(jiān)事會,使之成為常設(shè)監(jiān)督機構(gòu),要使其發(fā)揮對董事會及執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督制約作用,實現(xiàn)權(quán)力有效制約,此為民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的必然步驟。日本在《私立學校法(2012)》中要求民辦高校必須設(shè)置監(jiān)事會,要對學校的法人機關(guān)及其活動進行監(jiān)督,詳細規(guī)定了監(jiān)事任職條件及權(quán)力和責任。我國臺灣地區(qū)《私立學校法(2011)》也對民辦高校的監(jiān)督機構(gòu)做出了明文規(guī)定,要由1至3人組成監(jiān)察人員,監(jiān)察理事業(yè)務(wù)流程,以及法人財產(chǎn),并可以向主管部門報告。這種監(jiān)事會的存在可以避免民辦高校家族化,杜絕了權(quán)力過于集中,使決策更加科學、更公平、更有效。
筆者認為,民辦高校監(jiān)事會應(yīng)當代表廣大利益相關(guān)者利益,對學校旅行監(jiān)管職責。民辦高校監(jiān)事會應(yīng)當從以下幾個方面組建:
(一)關(guān)于機構(gòu)設(shè)置
嚴格意義上的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)分為四大部分。股東大會為最高權(quán)力機構(gòu),董事會為決策機構(gòu),總經(jīng)理為執(zhí)行機構(gòu),監(jiān)事會為監(jiān)督機構(gòu),四大機構(gòu)應(yīng)該是相互制約的關(guān)系。如下圖所示
圖2 法人治理結(jié)構(gòu)圖示
《公司法》規(guī)定將監(jiān)事會與董事會并列設(shè)置,監(jiān)事會應(yīng)當對股東大會直接負責,監(jiān)督董事會與管理層職責履行情況[9]。但是,我國《民辦教育促進法》以及實施條例僅僅規(guī)定了民辦高校的執(zhí)行機構(gòu)為院長和校長,董事會和理事會為決策機構(gòu),尚未對監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置作出明文規(guī)定,為此,江蘇省教育主管部門應(yīng)當對相關(guān)法律進行補償,應(yīng)明確民辦高校需要設(shè)置監(jiān)事會,與決策機構(gòu)以及執(zhí)行機構(gòu)相互獨立,相互監(jiān)督。
(二)關(guān)于人員組成
基于上市公司監(jiān)事會制度,我國民辦高校在法人類型上被定義為“民辦非企業(yè)單位”。建議在民辦高校中設(shè)
置監(jiān)事會,出資單位可以對監(jiān)事會的產(chǎn)生與更換享有權(quán)力,職工代表可以由職工選舉,監(jiān)事任期每屆3年,連選可以連任。為保障權(quán)力制約,監(jiān)事不可兼任董事、財務(wù)負責人及經(jīng)理,全體監(jiān)事共同組成監(jiān)事會,可以對董事會成員及其他高管人員進行監(jiān)督,防止其利用職權(quán)侵犯公司或全體股東權(quán)益。
監(jiān)事會組成應(yīng)由專業(yè)人士擔任,如執(zhí)業(yè)會計師,審計師,或律師,也可以包括未擔任董事會或校長的舉辦方代表以及上級教育行政部門派出的代表或師生代表以及家長來組成,人數(shù)不應(yīng)少于3人。而且職工或?qū)W生代表不應(yīng)低于三分之一,具體比例可以由學校章程規(guī)定。
監(jiān)事會應(yīng)當設(shè)主席一人,全體監(jiān)事過半數(shù)選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會主席召集主持監(jiān)事會會議,監(jiān)事會主席不履行職責時或不能履行時,由半數(shù)以上監(jiān)事共同推舉一名監(jiān)事召集主持監(jiān)事會會議,董事、經(jīng)理不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事任期屆滿未及時改選時,或監(jiān)事在任期內(nèi)辭職導(dǎo)致監(jiān)事會成員低于法定人數(shù)時,改選監(jiān)事就任之前,原監(jiān)事仍應(yīng)按法律規(guī)定履行監(jiān)事職務(wù)。
(三)關(guān)于權(quán)力配置
民辦高校監(jiān)事會應(yīng)享有如下權(quán)力:檢查公司賬務(wù);對違反公司章程的董事、校長或院長進行監(jiān)督,有權(quán)糾正董事、主任的違法行為;具有事先監(jiān)察權(quán);當發(fā)現(xiàn)董事會或校長有違反法律法規(guī)或?qū)W校章程時,有責任也有權(quán)提議召開臨時董事會,向他們進行通報,并向上級教育主管部門如省教育廳或市教育局報告情況,也有權(quán)向法院提起訴訟;在董事會不履行或不能履行召集主持股東會會議時,監(jiān)事會具有提議召開臨時股東會的權(quán)利;向股東會會議提出議案權(quán);學校章程規(guī)定的其他權(quán)利[10]。同時,為更好履行職責,監(jiān)事會必須依學校章程辦事,不得對學校日常必要活動加以限制。
(四)關(guān)于外部保障機制
為使監(jiān)事會更好發(fā)揮監(jiān)督作用,外部保障機制必須建立。外部監(jiān)督機制主要是政府監(jiān)督、教育中介的監(jiān)督以及公眾媒體的監(jiān)督。
首先,積極探索民辦高校的分類監(jiān)管機制。對盈利性高校與非盈利性高校要加以區(qū)分,采取不同政策加以引導(dǎo)。其次,要豐富監(jiān)管手段與方式,要以法律、經(jīng)濟、評估手段,政策引導(dǎo),財政支持,鑒證評估及信息咨詢的方式引導(dǎo)民辦高校健康發(fā)展。再次,要放松經(jīng)濟管制,引導(dǎo)社會化管理。最后,完善督導(dǎo)專員制度。有組織、有目的地向民辦高校選派黨委書記,委派督導(dǎo)專員,對學校辦學質(zhì)量及時加以監(jiān)督與指導(dǎo)。
為了糾正市場不足及政府監(jiān)督不到位的情況,引入社會中介對民辦高校辦學質(zhì)量進行監(jiān)管也是不可或缺的組成部分。要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、廣播、報紙雜志對高校的監(jiān)管作用,這些媒體影響面較大且及時快捷。
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[責任編輯:王鳳娟]
F830.91
B
1009-6043(2016)12-0163-04
2016-10-24
張寶賢(1979-),無錫太湖學院會計學院講師、會計師。研究方向:財務(wù)成本管理。
江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項目;江蘇高校哲學社會科學研究項目:江蘇高新技術(shù)企業(yè)后續(xù)發(fā)展中財務(wù)管理問題研究(2016SJD630155)、蘇南制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的管理會計問題研究(2015SJD413);2015年無錫太湖學院哲學社會科學課題:江蘇民辦本科高校監(jiān)事會設(shè)置必要性與可行性研究(△15WUSS007)、教學改革課題:與江蘇省會計從業(yè)資格考試相銜接的課程與教學內(nèi)容體系探索——基于財經(jīng)法規(guī)視角的階段性成果(JGYJ2015018)。