經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化基層外匯管理內(nèi)部審計(jì)的思考

肖柳

隨著以“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)”為主要特征的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期的到來，我國(guó)外匯運(yùn)行相應(yīng)呈現(xiàn)新常態(tài)：跨境資金流動(dòng)從持續(xù)凈流入到趨向基本平衡，人民幣匯率由單邊升值趨向基本平衡，雙向波動(dòng)成為常態(tài)。為適應(yīng)這一新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，近年來，國(guó)家外匯管理局以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，不斷推進(jìn)外匯管理理念與方式的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，各項(xiàng)外匯管理政策措施頻頻出臺(tái)，外匯管理職能正發(fā)生深刻變化。面對(duì)新的局面，外匯管理內(nèi)部審計(jì)必須在新職能引導(dǎo)下，積極創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容和形式，充分發(fā)揮自身職能，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值提升，為外匯管理工作提供更好的服務(wù)。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下外匯管理內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵和作用

國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）認(rèn)為：內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的保證和咨詢活動(dòng)，其目的在于為組織增加價(jià)值和提高組織的運(yùn)作效率；它通過系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法，評(píng)價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。外匯管理內(nèi)審內(nèi)控作為內(nèi)部審計(jì)的一種具體表現(xiàn)形式，是指內(nèi)審內(nèi)控部門根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和內(nèi)部管理的要求，運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，對(duì)本單位的外匯管理活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制進(jìn)行的獨(dú)立的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，通過確認(rèn)和咨詢，幫助外匯局實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)的活動(dòng)。在審計(jì)實(shí)踐中，外匯管理內(nèi)審內(nèi)控主要在組織治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制三個(gè)方面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

（一）服務(wù)組織治理。國(guó)家外匯管理局作為政府職能部門，其組織治理是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任而建立的一種具有一定結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則的控制體系或系統(tǒng)。內(nèi)部審計(jì)與組織治理的目標(biāo)和方向是相同的，都是為實(shí)現(xiàn)其外匯管理目標(biāo)——促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡、防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及內(nèi)部控制是否適當(dāng)、法規(guī)制度是否得到遵循、資產(chǎn)是否安全等。一方面，內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)、控制等作用，提高組織效率，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)；另一方面，通過內(nèi)部審計(jì)可以完善組織治理模式和程序，從而構(gòu)建有效的內(nèi)部控制機(jī)制、報(bào)告制度、風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督體系。

（二）促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理。內(nèi)部審計(jì)是管理層控制風(fēng)險(xiǎn)的一種重要方式和手段。通過對(duì)外匯局內(nèi)部管理的各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施內(nèi)部審計(jì)，監(jiān)督檢查其在執(zhí)行金融外匯政策、業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)收支和內(nèi)部控制等方面情況，如實(shí)反映存在的問題，評(píng)估影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各類可能性和風(fēng)險(xiǎn)值，向管理層提供有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)價(jià)和建議，從而確保管理層能夠掌握業(yè)務(wù)部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的充分性和有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，盡可能減少因風(fēng)險(xiǎn)控制失效而產(chǎn)生的損失，改善組織的風(fēng)險(xiǎn)管理效果。

（三）改善內(nèi)部控制。內(nèi)部審計(jì)的本質(zhì)是一種為組織經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的特殊的管理控制活動(dòng)，它是按照管理層的要求，采用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法，以獨(dú)立、客觀的態(tài)度對(duì)組織的內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的健全性和有效性，準(zhǔn)確識(shí)別管理活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，查找分析內(nèi)部控制制度執(zhí)行偏差原因以及制度缺陷，并采取適當(dāng)措施對(duì)履職過程的適當(dāng)性和有效性進(jìn)行控制，及時(shí)對(duì)組織的內(nèi)部控制活動(dòng)予以改善。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下基層外匯管理內(nèi)部審計(jì)面臨的困境

（一）內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性仍顯不足。內(nèi)部審計(jì)原則中最重要的就是獨(dú)立性原則，它決定了內(nèi)部審計(jì)的廣度和深度，直接影響到審計(jì)效果。按照內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性要求，外匯管理內(nèi)審內(nèi)控部門必須獨(dú)立于外匯管理業(yè)務(wù)部門之外，審計(jì)人員必須獨(dú)立于審計(jì)事項(xiàng)之外，但在目前基層外匯管理部門的實(shí)際工作中，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性仍然相對(duì)較弱。省分局的內(nèi)審部門大多設(shè)在綜合業(yè)務(wù)管理部門，一般配備1～2名內(nèi)審工作人員，審計(jì)經(jīng)費(fèi)和人事關(guān)系與分局有著密切聯(lián)系，執(zhí)行同級(jí)審計(jì)監(jiān)督時(shí)容易受到干擾和限制；地市級(jí)中心支局和縣支局，往往沒有設(shè)置專門的內(nèi)審部門和配備專職審計(jì)人員，而是由業(yè)務(wù)人員兼任，這就造成了內(nèi)部審計(jì)人員既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的情況，使得內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和公正性難以得到保證。

（二）內(nèi)部審計(jì)模式難以適應(yīng)新要求。在當(dāng)前改革新形勢(shì)下，外匯管理理念與方式正在積極實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，從重審批向重監(jiān)測(cè)分析轉(zhuǎn)變，從重事前監(jiān)管向重事后管理轉(zhuǎn)變，從重行為監(jiān)管向重主體管理轉(zhuǎn)變，從“有罪假設(shè)”向“無罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變，從正面清單向負(fù)面清單轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作理念、內(nèi)容和方式已不完全適應(yīng)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，由此，國(guó)家外匯管理局正不斷探索內(nèi)審內(nèi)控工作轉(zhuǎn)型升級(jí)。但在基層外匯管理部門的實(shí)際工作中，內(nèi)部審計(jì)的深度和層次仍然較低，通常還是以“查錯(cuò)糾弊”式的合規(guī)性審計(jì)為主，審計(jì)重點(diǎn)僅停留在外匯法規(guī)制度的遵循、日常業(yè)務(wù)操作中的疏漏等方面，忽視了對(duì)各個(gè)時(shí)期外匯管理政策法規(guī)實(shí)施效果和區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等情況的關(guān)注和服務(wù)。同時(shí)，基層外匯管理部門的項(xiàng)目式審計(jì)模式還存在著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估漏洞。如，開展資本項(xiàng)目管理專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)常項(xiàng)目管理專項(xiàng)審計(jì)等，這種以劃分業(yè)務(wù)條塊、行為監(jiān)督為特征的項(xiàng)目式審計(jì)模式，不能適應(yīng)新形勢(shì)下外匯管理“主體監(jiān)管”的新要求，難以對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部審計(jì)效能發(fā)揮不明顯。近些年，外匯局內(nèi)審部門大力開展各類審計(jì)，取得了不少成果，發(fā)現(xiàn)了一些涉及風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和履職過程中的問題。但在實(shí)踐工作中，仍然存在重點(diǎn)不突出、效能不明顯、審計(jì)成果利用率不高等現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是審計(jì)報(bào)告缺失原因分析。有部分審計(jì)報(bào)告在反映問題、提出建議方面花了很多筆墨，但是對(duì)問題產(chǎn)生的原因卻沒有進(jìn)行深入、透徹的分析，有的甚至沒有進(jìn)行原因分析，導(dǎo)致在反映問題之后，只能簡(jiǎn)單提出一些“正確但無用”的審計(jì)建議。二是審計(jì)問題整改不到位。某些外匯管理部門對(duì)內(nèi)部審計(jì)作用認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出的問題缺乏有力的整改措施，“雷聲大、雨點(diǎn)小”，整改落實(shí)往往僅止于文字報(bào)告，使內(nèi)部審計(jì)成為擺設(shè)；同時(shí)，有的內(nèi)審部門也僅滿足于通過單純的文字報(bào)告來審核評(píng)價(jià)整改實(shí)效，并沒有將觸角延伸到實(shí)地調(diào)查、驗(yàn)證中去，沒有深入了解被審計(jì)單位是否有針對(duì)性的采取了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的長(zhǎng)效措施。三是審計(jì)成果利用不充分。當(dāng)前基層外匯局普遍存在重微觀操作層面合規(guī)審計(jì)、輕宏觀決策層面風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的不足，開展內(nèi)審內(nèi)控工作多是為監(jiān)督而監(jiān)督，僅是對(duì)某一單位、某一項(xiàng)目進(jìn)行就事論事的督促整改，沒有對(duì)制度缺失和管理疏漏等問題進(jìn)行深層次的分析研究，不能充分發(fā)揮審計(jì)“咨詢、評(píng)價(jià)、鑒證”等服務(wù)性職能，不能為管理層提供有價(jià)值的意見和建議，不利于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)改善組織管理的作用。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化基層外匯管理內(nèi)部審計(jì)的建議

（一）提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性。

獨(dú)立性和客觀性是內(nèi)部審計(jì)的兩大重要特征，獨(dú)立性是保障內(nèi)部審計(jì)工作客觀公正的前提和基礎(chǔ)，客觀性是對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量要求。內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，除了體現(xiàn)在組織設(shè)立、隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)開支獨(dú)立于被審計(jì)對(duì)象外，還體現(xiàn)在其職能定位上。在當(dāng)前外匯管理部門暫時(shí)無法改變機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況下，可從以下方面提高內(nèi)審工作的獨(dú)立性。一是根據(jù)基層外匯局實(shí)際情況，進(jìn)一步完善內(nèi)控制度的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化制度執(zhí)行力度，使內(nèi)審人員有法可依、有章可循，能夠嚴(yán)格按照審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)流程開展內(nèi)部審計(jì)工作，確保審計(jì)結(jié)果的公正和客觀。二是要確保內(nèi)審人員的“責(zé)權(quán)利”。內(nèi)部審計(jì)是代表最高管理層對(duì)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)及各職能部門的控制功能履行情況進(jìn)行再監(jiān)督，要賦予審計(jì)部門和審計(jì)人員應(yīng)有的權(quán)力、地位和內(nèi)審權(quán)威，確保其能夠在獨(dú)立自主的狀態(tài)下有效開展內(nèi)審工作。三是要加強(qiáng)審計(jì)人員管理，提高內(nèi)審隊(duì)伍整體素質(zhì)。首先，要優(yōu)化人力資源配置，將復(fù)合型人才充實(shí)到內(nèi)部審計(jì)崗位上去，解決內(nèi)審人員不足的問題；其次，要加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)審內(nèi)控人員的后續(xù)教育培訓(xùn)工作，定期對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)技能、內(nèi)審內(nèi)控理論與方法、最新政策法規(guī)、職業(yè)道德教育等多元化培訓(xùn)，提高內(nèi)審人員發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力；同時(shí)，要建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)內(nèi)審人員積極主動(dòng)提升自身能力和素質(zhì)。

（二）加快內(nèi)部審計(jì)工作的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

外匯管理內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型與外匯管理改革密不可分。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，外匯管理履職面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，外匯管理改革步伐加快，內(nèi)審內(nèi)控必須緊緊圍繞外匯管理工作整體轉(zhuǎn)型，這是統(tǒng)籌外匯局履行職責(zé)、順應(yīng)現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)發(fā)展潮流的必然要求?；鶎油鈪R管理部門要以查錯(cuò)糾弊為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)防范與控制為導(dǎo)向，以價(jià)值增值為目標(biāo)，創(chuàng)造性地開展內(nèi)部審計(jì)工作。首先，要轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計(jì)工作思路，樹立“監(jiān)督寓于服務(wù)，防范勝于糾正”的工作理念，使內(nèi)部審計(jì)工作從過去單純?cè)u(píng)判模式向事前防范模式轉(zhuǎn)型。其次，要以增加內(nèi)審價(jià)值為目標(biāo)，拓展審計(jì)領(lǐng)域和內(nèi)容，改進(jìn)審計(jì)方式和手段，提高審計(jì)層次和水平，從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)方式向更高層次的改善管理和增加價(jià)值方向發(fā)展，由關(guān)注具體業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向重視宏觀審慎的區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由單一評(píng)價(jià)政策法規(guī)執(zhí)行情況轉(zhuǎn)向兼顧政策法規(guī)實(shí)施效果。再次，要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)技術(shù)，隨著外匯管理信息化建設(shè)水平的不斷提高，外匯管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)集中了大量信息數(shù)據(jù)，“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)給內(nèi)部審計(jì)帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，要積極運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段，通過分析、處理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高審計(jì)工作效率和效果。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)成果的利用和延伸。

內(nèi)部審計(jì)作用的大小，最直接的反映就是對(duì)于審計(jì)成果的應(yīng)用程度。基層外匯管理部門應(yīng)圍繞風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、整改落實(shí)、服務(wù)增值等方面，促進(jìn)審計(jì)成果的運(yùn)用，延伸審計(jì)效能。一是要遵循風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則，突出原因分析。在審計(jì)實(shí)施過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要深入分析其成因及風(fēng)險(xiǎn)，從科學(xué)管理、促進(jìn)履職、防范風(fēng)險(xiǎn)、提升效益的角度，提出有針對(duì)性、可操作性的改進(jìn)建議，進(jìn)而促進(jìn)外匯業(yè)務(wù)管理制度的建立和完善。二是要強(qiáng)化審計(jì)問題整改和責(zé)任落實(shí)。對(duì)于內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題采取措施積極予以整改，提出切實(shí)可行的整改方案，做到舉一反三、防患于未然，才能體現(xiàn)內(nèi)審內(nèi)控工作的價(jià)值功效。在具體整改工作中，要分類實(shí)施、重點(diǎn)突破。對(duì)個(gè)性問題要認(rèn)真分析，立行立改；對(duì)共性問題要完善措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制；對(duì)涉及面廣、比較復(fù)雜或敏感的問題，要不推不拖，穩(wěn)妥處理；對(duì)屢查屢犯的問題，要從嚴(yán)從重處理，適時(shí)通報(bào)整改落實(shí)情況。三是要建立多層次的交流溝通機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)服務(wù)增值。內(nèi)審部門要真實(shí)、全面、及時(shí)地向管理層和審計(jì)對(duì)象反饋審計(jì)掌握的重要風(fēng)險(xiǎn)、突出問題和有效建議，最大限度地提高內(nèi)審工作的滿意度和影響力；管理層要明確對(duì)內(nèi)審的需求，必要時(shí)為內(nèi)審提供支持、幫助和參謀管理決策的機(jī)會(huì)；內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)部門要實(shí)現(xiàn)信息互通與共享，達(dá)成共同目標(biāo)；同時(shí)，利用上報(bào)、通報(bào)、刊發(fā)、推廣等多種渠道，更好地為管理層提供參謀決策，為業(yè)務(wù)部門提供咨詢服務(wù)，為內(nèi)審自身發(fā)展提供借鑒參考，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審價(jià)值提升。

（作者單位：中國(guó)人民銀行宜春市中心支行）