PPP是公共設(shè)施建設(shè)的萬能藥嗎

云賀

PPP模式絕不是公共基礎(chǔ)設(shè)施的“萬能藥”，任何環(huán)節(jié)的疏忽或判斷失誤都可能會帶來巨大的政策和市場風(fēng)險。

PPP（公私合作）模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全球風(fēng)頭正勁。英國政府明確規(guī)定：所有大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在進(jìn)行融資之前，必須先論證PPP模式的可行性。在美國，PPP模式的成功案例不勝枚舉，包括：美國弗吉尼亞交通部與私營工程公司Fluor Daniel共建設(shè)置有實時路況監(jiān)控設(shè)備的高乘載車道;加利福尼亞法院行政辦公室與AECOM財團修建改造廢棄的法院建筑;馬里蘭州州政府與Ports America升級巴地摩爾港，等等。

PPP模式可以節(jié)省政府開支、改善公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)創(chuàng)新、縮短項目交付時間、為政府額外創(chuàng)收等，不過，這些益處卻遠(yuǎn)不能讓PPP模式成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“萬能藥”和政府萬無一失的“救命稻草”。

PPP模式不是“萬能藥”

無論是從應(yīng)用范圍還是實行效果來看，PPP模式都存在著一定程度的局限性。

第一，并非所有公共基礎(chǔ)設(shè)施項目都適合PPP模式。布魯金斯的兩位研究員帕特里克·薩伯爾（Patrick Sabol） 和羅伯特·普恩特斯（Robert Puentes）在2014年底發(fā)布了一份名為《民間資本，公共利益——成功的PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要什么？》的報告。文中提出，雖然PPP模式在美國的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域風(fēng)頭正勁，但卻絕不是一劑“萬能藥”，特別是對于那些利益相關(guān)者眾多、項目本身復(fù)雜性較高、涉及領(lǐng)域關(guān)乎重大的項目而言，任何環(huán)節(jié)的疏忽或判斷失誤都可能會帶來巨大的政策和市場風(fēng)險。

例如，兩位研究員發(fā)現(xiàn)，PPP模式鮮有涉足美國的鐵路貨運、通訊和清潔能源等領(lǐng)域。美國的政府公共部門在上述這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，仍牢牢占據(jù)著主導(dǎo)者和管理者的位置。

第二，PPP模式并不一定是短期內(nèi)最省錢的建設(shè)方式。雖然當(dāng)前許多國家將PPP模式視為化解地方政府債務(wù)的一劑良藥，且從長期效果來看，PPP模式可以憑借加快建設(shè)進(jìn)度、縮短交付時間等優(yōu)勢，節(jié)省項目成本，但它在短期內(nèi)卻常常不是經(jīng)濟意義上最“劃算”的選項。

歐洲投資銀行早在2005年就曾發(fā)布一份名為《PPP的交易模式：證據(jù)初探》的報告。該報告經(jīng)科學(xué)估算認(rèn)為：采用PPP模式的項目，其總成本一般比項目本身所需成本要高出10%，這多出的10%既包括公共部門和中標(biāo)者在合同洽談期間的人力和物力花費，也包含了落選者在招投標(biāo)過程中投入的成本。

此外，國家政策環(huán)境和政治制度的不同、項目規(guī)模的大小和建設(shè)時間的長短，都可能影響到PPP模式的收益率。例如，歐洲投資銀行經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，PPP項目的政府采購周期時間越長、項目規(guī)模越小，成本就越高。

第三，PPP模式可能會損害部分群體的利益，帶來額外的政策風(fēng)險。在歐美國家，這部分群體主要涉及那些就職于政府基礎(chǔ)設(shè)施部門的員工，如高速公路收費員、設(shè)施維修人員等，因為一旦社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域，就很可能對這一群體的就業(yè)造成威脅。

例如，美國加利福尼亞州一個名為“加州政府專業(yè)工程師”（The Professional Engineers in California Government） 的工會組織，曾在2010年代表13000名由州政府雇傭的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的工程師和其他技術(shù)人員提起訴訟，反對舊金山地區(qū)Presidio Parkway的道路修建項目采取公私合作的方式。該工會認(rèn)為，這一PPP項目的施行將有可能造成大批市政雇員失業(yè)。

注重法治和風(fēng)險評估

帕特里克·薩伯爾和羅伯特·普恩特斯在《民間資本，公共利益——成功的PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要什么？》這份報告中，通過梳理美國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP典型案例和采訪公共與私營部門的相關(guān)人員，最終總結(jié)出九條給美國政府的建議，以保證PPP模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮最優(yōu)效用。這些建議包括：在州政府層面建立更加嚴(yán)格的法律監(jiān)管框架、量化項目預(yù)期目標(biāo)、在項目實施前評判政策風(fēng)險等。

在一定程度上，上述部分建議具有普適性，然而PPP模式在中國的應(yīng)用現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)與歐美國家大相徑庭。政治制度、法律體系以及政府職能劃分的不同等因素，都會影響PPP這一西方理念在中國的本土化進(jìn)程。對此，中國不應(yīng)全盤照搬西方國家對于PPP模式的理論解讀，也不可無視其作為前車之鑒的作用。

具體來說，結(jié)合中國語境和歐美發(fā)達(dá)國家的過往經(jīng)驗，我國政府采用PPP模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)注意兩大問題：

一是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身的職能和角色，接受法律與制度的約束。當(dāng)前，我國某些地方政府不能充分理解PPP模式的基本前提，即政府與社會資本應(yīng)是平等的合作伙伴關(guān)系，反而在項目執(zhí)行過程中表現(xiàn)強勢，以行政指導(dǎo)者自居、政府單方面修改合約等現(xiàn)象屢見不鮮，這也是當(dāng)前我國PPP項目落地率較低的重要原因之一。

福建泉州刺桐大橋。

近年來，地方政府單方面要求重新談判、單方面違約等現(xiàn)象屢見報端，為PPP模式在中國的推廣發(fā)展蒙上了一層陰影。例如，作為中國內(nèi)地首個PPP項目，福建泉州刺桐大橋在建設(shè)過程中曾出現(xiàn)地方政府無視初始合同，前后兩次要求名流實業(yè)公司投資高達(dá)1.2億人民幣的附加增項，增加了社會資本投資方的負(fù)擔(dān)。

對此，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清認(rèn)為，從宏觀層面而言，中國成功推廣PPP模式的關(guān)鍵在于依法治國，從地方政府的層面來講，就是要講信用，尊重合同的契約精神。

二是政府應(yīng)充分論證和量化PPP項目的可行性及預(yù)期風(fēng)險，并始終以公共利益最大化為前提。在經(jīng)濟層面，PPP模式并非“萬能藥”，其蘊含的市場風(fēng)險不容小窺，這就需要政府在PPP項目籌建期就算好這本“經(jīng)濟賬”。實際上，全球一些典型的PPP失敗案例，都是源自政府對項目預(yù)期目標(biāo)的誤判。

例如，美國弗吉尼亞州的Pocahontas Parkway道路修建項目，在籌建初期政府沒有充分考慮到該地區(qū)未來日益上漲的居民出行和貨運需求，反而將此項目視為某一房地產(chǎn)開發(fā)戰(zhàn)略的組成部分。對于項目定位的誤判和對未來該地區(qū)交通流量過于樂觀的論斷，導(dǎo)致該項目在2013年幾乎陷入違約的境地，社會資本也虧損慘重。

此外，政府作為公共利益的代言人，還應(yīng)在項目籌劃期綜合評估和把關(guān)項目的社會效益和環(huán)境效益。例如，該基礎(chǔ)設(shè)施項目是否能夠保證社會公平、實現(xiàn)成果共享;是否有利于可持續(xù)發(fā)展，兼顧建設(shè)效率與環(huán)境保護(hù)，等等。