當前我國農（漁）業(yè)災害救助體系及農（漁）業(yè)保險問題分析

文/郝向舉

當前我國農（漁）業(yè)災害救助體系及農（漁）業(yè)保險問題分析

文/郝向舉

近年來，隨著全球氣候變暖，異常極端天氣氣候事件頻頻發(fā)生。我國歷來又是自然災害較多的國家，具有種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、災情較為嚴重等特點。作為自然屬性極強的行業(yè)，漁業(yè)極易受到環(huán)境影響，遭受自然災害。2015年，全國因臺風、洪澇、病害、干旱等受災養(yǎng)殖面積達69萬公頃，水產品損失近100萬噸，直接經濟損失168億元，漁業(yè)設施損失32億元。今年6月起，全國各地，尤其是南方持續(xù)普降暴雨，從各地反映情況及報道分析，漁業(yè)損失愈加嚴重。

在每次重大自然災害發(fā)生后，全國各級政府及漁業(yè)主管部門都會組織抗災減災及災后復產工作，為全國水產品的有效供給和漁業(yè)經濟的平穩(wěn)運行提供了一份保障。然而，與漁業(yè)動輒損失嚴重相比，政府救助資金顯然是杯水車薪，受災漁民的經濟損失并不能得到有效彌補。

我們不禁要問，在目前我國漁業(yè)“靠天吃飯”的情況短時期無法改變時，災后復產究竟誰來買單？

一、目前以財政救助為主的農(漁)業(yè)災害救助體系分析

農（漁）業(yè)生產遭受自然災害打擊不僅給農（漁）戶帶來經濟損失，影響農（漁）民種養(yǎng)積極性，還會造成一定時期的農（水）產品市場供應短缺和價格波動。在災害發(fā)生后的最短時間內幫助農（漁）戶恢復生產，對保護農（漁）民種養(yǎng)積極性，保障農（水）產品有效供給，穩(wěn)定農（水）產品市場價格具有重大意義。以上種種，決定了我國農（漁）業(yè)生產自然災害救助特殊的公共性和公益性。在此背景下，自然災害后的農（漁）業(yè)生產恢復工作對從中央到地方的各級政府而言均是頭等大事，財政自然而然在農（漁）業(yè)災害救助中發(fā)揮了基礎性作用。同時由于體制原因，我國政府擁有眾多公共資源，這也使得財政作為農（漁）業(yè)災害救助的主力軍成為可能。

目前，我國財政對自然災害的救助方式有專項的救災支出，也有通過農（漁）業(yè)支出、科技支出、社會性保障補助支出以及政策性補貼支出的部分救助，在緊急特殊的自然災害發(fā)生時，還有中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助方式共同構成了我國財政自然災害救助體系的主體。另外, 隨著我國市場經濟體制改革的深化，社會和市場在救助中的作用也日益突出，保險賠付和社會捐助對財政救助起到了一定補充協(xié)同作用。這樣便基本上形成了我國以各級財政資金投入為主，以社會捐助資金為補充，同時發(fā)揮災害保險作用的農（漁）業(yè)災害救助體系。

幾十年來，我國的農業(yè)災害救助體系在促進農（漁）業(yè)發(fā)展，保障農（水）產品有效供給上發(fā)揮了重要的支撐保障作用。然而這種以財政救助為主的農（漁）業(yè)災害救助體系還遠未完善，也有其天然缺陷。財政撥款的弊端至少有以下三點：一是事后財政補助的農（漁）業(yè)災害救助模式對災害損失的補償微不足道，我國農（漁）業(yè)自然災害發(fā)生頻繁且往往后果嚴重，一次大的農（漁）業(yè)災害造成的損失少則幾十億，多則幾百上千億，僅僅通過財政的非專項資金安排顯然無法滿足需求；二是在分配機制和標準不夠科學合理的情況下，救災資金的使用存在很大的局限性；三是財政撥款屬于事后救災，效用局限于恢復生產，無助于提高農業(yè)防災抗災能力。

一般來講，災后恢復重建所需資金主要有五個來源渠道：企業(yè)自籌、銀行貸款、財政撥款、保險理賠及社會捐助（后面三個即農（漁）業(yè)災害救助體系的主要內容）。具體到漁業(yè)行業(yè)，自然災害對一家一戶的分散小規(guī)模經營而言往往是滅頂之災，組織化程度的偏低使得漁戶無力自籌復產資金，農（漁）戶貸款難問題依然突出，漁業(yè)保險的蹣跚起步目前還無力應對多發(fā)頻發(fā)的自然災害，而社會捐助在漁業(yè)災后復產中更是難覓蹤影，因此，財政撥款成為漁業(yè)災后復產主要資金來源，財政撥款的不足和弊端也愈加凸顯。

二、農(漁)業(yè)保險應該發(fā)揮更重要作用

保險業(yè)作為社會和經濟的穩(wěn)定器，往往在災后起到“雪中送炭”的支柱作用，這點在發(fā)達國家的農業(yè)生產中得到很好的體現(xiàn)。美國是農業(yè)生產大國，在農業(yè)生產中其農場主也面臨著自然災害風險，如何防范風險以保證農場主的收益，保持其生產積極性，提高本國農業(yè)競爭力是美國政府面臨的重要課題。為此，美國建立了以農業(yè)保險為主體，以災害援助為輔助的農業(yè)自然災害救助體系。其中農業(yè)保險包括個人多重風險農作物保險、面積多重風險農作物保險、不足支付與農作物保險相聯(lián)系計劃等形式，在農業(yè)自然災害救助中發(fā)揮了至關重要的作用，提高了農業(yè)經濟的穩(wěn)定性，并使農產品價格保持相對穩(wěn)定，避免了農場主和消費者的權益受損。我國雖與美國國情不同，但農業(yè)保險仍然可以而且應該在農業(yè)自然災害救助體系中發(fā)揮更重要的作用。

農業(yè)保險是由保險機構經營，對種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)產業(yè)在生產過程中因遭受特定自然災害、事故或者疫病所造成的經濟損失進行賠償，并由國家給予財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策支持的保險活動。

與單純的財政撥款相比，保險在農（漁）業(yè)應對自然災害上有以下四點優(yōu)勢：一是相比于杯水車薪的財政救災資金，保險補償相對來講要充分的多，即便是按照現(xiàn)在各地參差不齊的農業(yè)保險保障水平，也可以補償?shù)綐说谋ｋU金額的70%左右。二是農（漁）業(yè)保險經營的基礎是大數(shù)法則，即通過足夠多的標的來分散風險，假如農（漁）業(yè)保險可以在一個較大區(qū)域內普遍開展，該區(qū)域局部地區(qū)發(fā)生自然災害后，保險公司完全可以自主開展賠付活動，減輕了政府財政負擔。三是農（漁）業(yè)保險是市場或者準市場行為，相對于財政撥款可以較好的規(guī)避腐敗等道德風險，同時依據標的額進行賠付，避免財政救助容易犯的平均主義。四是在財政救助為主的災后復產模式下，農（漁）民容易對政府產生救濟依賴癥，習慣于有難找政府，缺乏主動防范和規(guī)避風險的意識，而在農（漁）業(yè)保險模式下，保險公司可以通過調節(jié)費率引導農（漁）民主動開展防災。以漁業(yè)為例，池塘標準化改造可以提高水產養(yǎng)殖的抗災能力，而這項工作一直是由政府主導，假如水產養(yǎng)殖可以普遍納入漁業(yè)保險，保險公司可以通過投保漁戶的池塘好壞設置不同投保費率，漁戶為少繳投保費，會主動進行池塘改造。

除了上述優(yōu)勢外，農（漁）業(yè)保險在國內也具備了相應的有利條件。一是隨著氣候變化，自然災害發(fā)生頻率增加，農（漁）民對保險的實際需求增加；二是農（漁）民收入提高為開展農（漁）業(yè)保險提供了現(xiàn)實基礎；三是各級政府財力提高有能力對農（漁）業(yè)保險給予更多支持；四是黨和國家越來越重視農（漁）業(yè)保險工作。

三、發(fā)展農(漁)業(yè)保險面臨的困難

自2007年中央財政實施農業(yè)保險保費補貼政策以來，農（漁）業(yè)保險迅速發(fā)展。2014年農業(yè)保險實現(xiàn)保費收入325.7億元，提供風險保障1.66萬億元，參保農戶2.47億戶次，承保主要農作物突破11億畝，承保覆蓋率接近50%，主要口糧作物承保覆蓋率超過65%。農險目前已成為繼車險和企財險之后的第三大財險險種。2015年底，農業(yè)保險產品全面升級，共涉及34個?。▍^(qū)、市）、15類農作物和6類養(yǎng)殖品種共計738個農業(yè)保險產品。長期滯后的農業(yè)法律法規(guī)也得到推進?！掇r業(yè)保險條例》于2013年3月1日正式實施，2016年又進行了修正。

然而，總體來看，我國農業(yè)保險對農業(yè)生產的保障能力仍相對有限，發(fā)展中面臨一定的困境，表現(xiàn)為需求相對有限，供給相對短缺，農業(yè)保險賠付率居高不下、可持續(xù)性差等問題。由于漁業(yè)比農業(yè)更易受到自然環(huán)境影響，損失評估也更加難以操作，漁業(yè)的保險水平更加落后。

當前影響我國農（漁）業(yè)保險發(fā)展的主要原因有以下幾點：

一是農業(yè)保險法律法規(guī)仍然滯后?！掇r業(yè)保險條例》出臺，然而國家對農（漁）業(yè)保險在政府職責、經辦主體、組織推動方式、經費籌集渠道等方面的制度安排并不是很明確，缺乏長期穩(wěn)定和可預期的清晰政策與路徑，各地的農（漁）業(yè)保險經辦模式五花八門，產品設計、經費來源、承辦主體都各不相同，農（漁）業(yè)保險制度的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性不強。

二是政府對農（漁）業(yè)保險的支持力度還不夠。目前，我國主要依靠政府投入農（漁）業(yè)基礎設施、救災救濟和價格補貼等手段抵御自然風險，對通過保險轉嫁以分散風險則的方式則運用比較少，這導致了兩個后果。其一，政府財政補貼不足，保險費率相對較高，農（漁）民參保意愿不強。農（漁）業(yè)保險具有風險集中、損失嚴重等特點，因此在大數(shù)法則下，保險公司為降低經營風險，只能提高保險費率，結果是農（漁）民不愿參保。2015年農業(yè)保險產品升級后，財政補貼保費水平提高，但由于整個保費的組成由中央財政、省級財政、地縣級財政三級補貼，而由于部分基層政府財政困難，補貼資金往往不能及時、足額撥付到位。其二，保險公司經營成本過高，不愿開展農（漁）保險。對于保險公司來說，一家一戶做農（漁）保險所需人力物力太大，在保險費率難以提高以及政府對保險公司支持不足的情況下，通過龍頭企業(yè)和互助合作組織發(fā)展保戶可以有效降低成本，但我國傳統(tǒng)農（漁）比重過大，農（漁）經濟組織化程度低，這使農（漁）保險的發(fā)展存在很大局限性。

三是經營模式有待完善。農（漁）保險依據的是大數(shù)法則，假如不能在較大區(qū)域內統(tǒng)一經營模式，具體投保產品的投保戶數(shù)就會變少，相應的保險公司經營風險便會提高。然而我國地域遼闊，自然環(huán)境復雜多樣，農（漁）風險的區(qū)域性顯著，各地區(qū)農（漁）生產條件和自然災害發(fā)生的種類、頻率、損失程度等有很大差異，因此難以短時間內建立覆蓋全國的農業(yè)保險經營模式。

四是農（漁）巨災保險機制亟待健全。農（漁）生產不僅易受災且易成大災，隨著農（漁）保險的發(fā)展，其自身積累的風險不斷增加，如不能有效分散，農（漁）保險的可持續(xù)發(fā)展將受到嚴重威脅，因此迫切需要建立巨災風險分散機制。而我國巨災風險管理體系不完善，農（漁）再保險體系和巨災保險機制沒有建立，災害損失完全集中在直接經營農（漁）保險的公司身上，其經營的積極性、承保能力和持續(xù)經營能力受到嚴重挑戰(zhàn)。在大災面前，農（漁）保險的經濟補償功能難以全面發(fā)揮，投保農（漁）戶的合法權益難以得到有效保障。

四、發(fā)展農(漁)業(yè)保險的幾點建議

一是加快農業(yè)保險立法的進度

應盡快在《農業(yè)保險條例》的基礎上制定條例解釋及制度安排，明確發(fā)展目標、政府職責、經辦主體、組織推動方式、經費籌集渠道，將農業(yè)保險與農業(yè)貸款、農產品價格保護政策、農村救濟及農民福利等政策捆為一體，讓政府將支農資金用于補貼保險公司經營費用或者補貼農民保費，以促使農業(yè)風險從“事后補救”，轉變?yōu)椤笆虑胺婪丁钡取?/p>

二是加大財政支持力度

其一，健全農業(yè)保險補貼制度，對保費和保險公司經營管理費用都要進行補貼。在補貼過程中，要制定相關措施，防范保險演變成新的行政救助。此外應加大中央、省級財政的補貼分擔比例，降低市縣級財政補貼分擔比例，同時加大對糧食主產區(qū)和畜牧漁業(yè)大省支持力度。其二，調整財政支農方式，盡快改變低效率的流通領域價格支持政策，將節(jié)省出來的一部分財政資源轉化為農業(yè)保險的補貼。

三是完善農業(yè)保險經營模式

如前所述，我國難以短時間內建立覆蓋全國的農業(yè)保險經營模式。而各地在農業(yè)保險的地域層次、承保對象、保障程度、補貼方式和水平、經營組織模式等方面差異很大。應通過分析比較各地發(fā)展農業(yè)保險的經驗，為以后建立完善的農業(yè)保險制度奠定基礎。同時國家層面應對各地農業(yè)保險工作進行統(tǒng)一指導、規(guī)范和監(jiān)督。

四是建立巨災風險分散制度

通過制度性安排為農業(yè)保險提供再保險或者承擔超賠責任等。加快建立政府主導的農業(yè)巨災保險制度，按照“政府主導，市場運作”的原則，建立國家巨災保險基金，同時通過資本市場提升農業(yè)保險經營機構的巨災承保能力；開展農業(yè)再保險，國家再保險公司為國家農業(yè)保險公司和其他農業(yè)保險經營機構提供再保險，此外這些保險經營機構也可以與其他再保險公司或國際再保險公司合作，以在更大空間范圍內分散風險。

此外，健全農（漁）業(yè)災害救助體系，除了政府要發(fā)揮兜底作用，還應結合現(xiàn)代農（漁）業(yè)發(fā)展方向，引入市場化的救助理念。如結合“龍頭企業(yè)＋專業(yè)合作社＋農（漁）戶”的現(xiàn)代農（漁）業(yè)生產模式，建立農（漁）戶與龍頭企業(yè)風險共擔的機制，分擔政府救助壓力。

作者單位：全國水產技術推廣總站