世界城市行政體制改革：經(jīng)驗(yàn)比較與模式選擇

◎ 陸小成

世界城市行政體制改革：經(jīng)驗(yàn)比較與模式選擇

◎ 陸小成

紐約、倫敦、東京和巴黎等世界城市在行政管理體制的模式選擇各具特色，通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，體現(xiàn)出不同的政治制度、區(qū)域特色、歷史文化等差異性，也展現(xiàn)出許多共同的演化規(guī)律和改革特征?？偨Y(jié)世界城市行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)大城市的主要政策啟示在于，構(gòu)建堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的市區(qū)兩級(jí)政府、三級(jí)管理的中國(guó)模式，將街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能下放社區(qū)，加強(qiáng)政府職能整合和社會(huì)群眾監(jiān)督，加強(qiáng)社會(huì)組織培育，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化、多元化、均等化供給。

世界城市 行政體制改革 經(jīng)驗(yàn)比較 模式選擇

一、引言

世界城市是現(xiàn)代技術(shù)革命的產(chǎn)物，是國(guó)際大都市的高端形態(tài)[1]。1966年，彼得·霍爾（Peter Hall）將世界城市定義為對(duì)全世界或大多數(shù)國(guó)家產(chǎn)生全球性經(jīng)濟(jì)、政治、文化影響的國(guó)際一流大都市，是處于世界城市體系頂端的城市[2]。弗里德曼（Friedmann）提出了著名的“世界城市假說(shuō)”，認(rèn)為世界城市是全球經(jīng)濟(jì)的指揮與控制中心[3]。世界城市成為國(guó)際活動(dòng)的聚集地[4]，在全球城市格局中處于最高層次，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)、政治和文化均有重要影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。目前世界城市或城市群主要是紐約、東京、倫敦、巴黎，這四大世界城市群已經(jīng)成為一流國(guó)際大都市，與其優(yōu)良的公共治理效率、高效的行政管理體制密不可分。2010年8月，習(xí)近平指出，北京建設(shè)世界城市，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，立足于首都的功能定位，著眼于提高“四個(gè)服務(wù)”水平，既開(kāi)放包容、善于借鑒，又發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、突出中國(guó)特色[5]。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京時(shí)提出要建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。2015年8月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出京津冀將建成以首都為核心的世界級(jí)城市群。北京作為國(guó)家首都，如何實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)？迫切需要在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和特色的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)世界城市的行政體制模式進(jìn)行比較研究。研究典型的世界城市的行政體制設(shè)置、運(yùn)行模式和演化態(tài)勢(shì)，總結(jié)其體制改革的內(nèi)在規(guī)律和主要特征，對(duì)于建立和完善中國(guó)特色世界城市的行政體制架構(gòu)、打造人民滿意的服務(wù)型政府、推進(jìn)以首都為核心的世界級(jí)城市群和國(guó)際一流的和諧宜居之都建設(shè)具有重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策啟示。

二、世界城市行政管理體制模式比較：兩級(jí)架構(gòu)與基層自治

紐約、倫敦、東京和巴黎等世界城市在行政管理體制模式選擇各具特色，無(wú)論從其演變歷程還是現(xiàn)狀來(lái)看，這些城市的行政體制模式具有許多相似的特點(diǎn)和發(fā)展趨向。對(duì)倫敦、紐約等世界城市在行政層級(jí)設(shè)置、職責(zé)劃分等進(jìn)行比較，如表1所示。

（一）倫敦的“市—自治市”模式

作為英國(guó)第一大城市和歐洲最大都會(huì)區(qū)之一的倫敦，大都市區(qū)面積1577.3 平方公里，包括外圍郊區(qū)市鎮(zhèn)在內(nèi)的一體化大都市區(qū)人口達(dá)827萬(wàn)[6]。2010年人口達(dá)到863萬(wàn)人。二戰(zhàn)以來(lái)，倫敦大都市區(qū)的行政管理體制改革比較頻繁，經(jīng)歷“統(tǒng)一、分散、再統(tǒng)一”的演變過(guò)程。從1986年到1997年，大倫敦議會(huì)被英國(guó)中央政府解散，導(dǎo)致中央和地方政府之間的職責(zé)分工存在無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致倫敦城市行政管理體制改革滯后。1997年，工黨政府對(duì)倫敦大都市區(qū)啟動(dòng)新一輪體制改革，倫敦大都市區(qū)建立了“大倫敦—自治市”兩級(jí)政府和“大倫敦管理局—自治市政府—選區(qū)”三級(jí)管理體制模式，如圖1所示。1998 年倫敦建立大倫敦管理局，由市長(zhǎng)和議會(huì)組成，市長(zhǎng)行使行政權(quán)力，議會(huì)則掌握審查權(quán)。倫敦大都市區(qū)行政管理體制改革特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）實(shí)行兩級(jí)架構(gòu)，減少行政層級(jí)，明確政府職能權(quán)責(zé)。（2）實(shí)行議行合一，橫向權(quán)力不變，強(qiáng)化地方自治。（3）實(shí)行監(jiān)督分立，擴(kuò)大公眾參與，維護(hù)選民利益。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分立和公眾參與的真正推進(jìn)，確保對(duì)地方政府監(jiān)督的有效實(shí)施和參與，有效維護(hù)選民利益。

表1 世界城市行政管理體制模式比較

圖1 倫敦城市行政管理體制模式

（二）紐約的“市—行政區(qū)—基層社區(qū)單元”模式

在行政區(qū)劃與體制設(shè)置上，紐約市被劃分為5個(gè)區(qū)級(jí)行政區(qū)和59個(gè)社區(qū)單元，另外還有339個(gè)街道，如圖2所示。紐約是美國(guó)第一大都市和第一大商港，面積1214平方公里。據(jù)美國(guó)《世界日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2013年3月，紐約市人口已經(jīng)達(dá)到8,336,697人的歷史最高紀(jì)錄[7]。市級(jí)政府總體上遵循“三權(quán)分立”原則，設(shè)立市長(zhǎng)、議會(huì)和地方司法機(jī)構(gòu)；區(qū)級(jí)政府設(shè)有議會(huì)、區(qū)長(zhǎng)和其他行政部門(mén)；社區(qū)采用理事會(huì)負(fù)責(zé)制，理事都由社區(qū)居民義務(wù)兼職?；鶎由鐓^(qū)單元之下的街道屬于市民自我管理、自我服務(wù)的群眾性組織。紐約市還有許多超越行政區(qū)的公共服務(wù)功能區(qū)，如33 個(gè)學(xué)校區(qū)、6082個(gè)選舉區(qū)、352個(gè)消防區(qū)、354個(gè)保健區(qū)等[8]。在行政管理體制運(yùn)行模式上，紐約實(shí)行的是“強(qiáng)市長(zhǎng)制”、“強(qiáng)市弱區(qū)制”。強(qiáng)市長(zhǎng)制突出選民直選，能對(duì)選民直接負(fù)責(zé)，承擔(dān)城市發(fā)展和公共服務(wù)供給、任免政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、提出預(yù)算草案、否決市議會(huì)議案等重要行政權(quán)力。紐約在市級(jí)層面的體制設(shè)置中，增強(qiáng)了對(duì)政府的監(jiān)督功能，專(zhuān)門(mén)設(shè)立審計(jì)長(zhǎng)、公共利益監(jiān)督官（Public Advocate），并通過(guò)直接民選獲得社會(huì)認(rèn)可的人士擔(dān)任，保持人事安排的獨(dú)立性，為其能真正發(fā)揮財(cái)務(wù)審計(jì)和監(jiān)督功能建立制度保障，避免因人身任免依附政府而受到牽制。審計(jì)長(zhǎng)的職責(zé)是審計(jì)監(jiān)督全市財(cái)政開(kāi)支，公共利益監(jiān)督官負(fù)責(zé)處理市民的投訴、抱怨、建議、批評(píng)等[9]。紐約通過(guò)“市強(qiáng)區(qū)弱”的體制模式改變，加強(qiáng)市級(jí)層面的土地、城市規(guī)劃、交通等重大公共事務(wù)管理權(quán)限。

（三）東京的“都—特別區(qū)”和“都—市町村”模式

圖2 紐約城市行政管理體制模式

在行政管理體制模式運(yùn)行上，東京實(shí)行“兩級(jí)政府、高度自治”的模式。東京大都市區(qū)主要由23個(gè)特別行政區(qū)和26個(gè)市、5個(gè)町、8個(gè)村所組成，人口約為1299萬(wàn)人（截至2009 年10 月1 日），面積約為2188 平方公里?！岸肌獏^(qū)”或“都—市町村”的體制架構(gòu)形成“兩級(jí)政府”，所屬部門(mén)和機(jī)構(gòu)不存在交叉管理矛盾，沒(méi)有設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。“都”下轄的行政區(qū)具有一定的自治權(quán)力，與都政府并非完全的依附關(guān)系。東京兩級(jí)政府均具有結(jié)構(gòu)扁平化、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化等特征。都政府和區(qū)政府所屬政府部門(mén)和下設(shè)機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)劃分設(shè)立，不強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化、管理扁平化、權(quán)責(zé)明晰化，提高行政效率，減少機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹等現(xiàn)象發(fā)生。為滿足基層政府提供多元化、高效化的市民公共服務(wù)需求，東京都給予都內(nèi)市、町、村等地方機(jī)構(gòu)更大的決策自主權(quán)，提供一定的財(cái)政支持補(bǔ)充款項(xiàng)來(lái)彌補(bǔ)地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施投入與建設(shè)上的不足，設(shè)立基金提供專(zhuān)項(xiàng)幫助[10]。各政府間部門(mén)職能明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、管理規(guī)范、機(jī)制靈活。通過(guò)設(shè)立“都區(qū)協(xié)議會(huì)”和“都市町村協(xié)議會(huì)”，有效實(shí)現(xiàn)各個(gè)政府部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)、信息共享、合作治理。

（四）巴黎的“大區(qū)—市鎮(zhèn)”模式

作為世界城市的巴黎建立了“大區(qū)（或?。墟?zhèn)”的體制模式。如表2所示[11]。法國(guó)的行政建制分為國(guó)家、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)，后三者統(tǒng)稱(chēng)為地方領(lǐng)土單位，各地方有明確的職權(quán)劃分，市鎮(zhèn)作為法國(guó)最基本層在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)等領(lǐng)域擁有很大的自主權(quán)。省和大區(qū)兩級(jí)領(lǐng)土單位的主要職能是在市鎮(zhèn)或各省之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，維護(hù)省或大區(qū)的整體利益。巴黎在職權(quán)上有明確的行政區(qū)意義上的“省”、“市”和“大區(qū)”三個(gè)層面。巴黎大都市區(qū)主要是指巴黎大區(qū)。巴黎大區(qū)管轄巴黎市（省）和另外7個(gè)省，這一個(gè)城市和7個(gè)省之下，又總共設(shè)有1300個(gè)市鎮(zhèn)，而巴黎市下屬的20個(gè)市鎮(zhèn)一般又被稱(chēng)作20個(gè)區(qū)。巴黎大區(qū)面積12萬(wàn)平方公里，2008年人口規(guī)模為1184萬(wàn)(其中巴黎市人口217萬(wàn))人，占法國(guó)人口的18.7%。自從1975年法國(guó)中央政府對(duì)巴黎的行政體制進(jìn)行改革后，確立了巴黎的自治地位，規(guī)定巴黎既是一個(gè)市鎮(zhèn)，又是一個(gè)省。巴黎市和巴黎省，除法律另有規(guī)定外，分別適用一般市鎮(zhèn)和省的共同法。雖然是兩個(gè)不同的地方領(lǐng)土地位，但它們的權(quán)力機(jī)關(guān)卻是共同的：巴黎議會(huì)既是巴黎市議會(huì)，又是巴黎省議會(huì)，同時(shí)行使兩個(gè)議會(huì)的權(quán)力。在行政體制管理模式上，巴黎實(shí)行的是“強(qiáng)市長(zhǎng)制”。巴黎市長(zhǎng)負(fù)責(zé)規(guī)劃和交通，巴黎市政廳還管理社會(huì)住宅和小學(xué)等。在行政層級(jí)和府際關(guān)系上，巴黎呈現(xiàn)出“強(qiáng)市弱區(qū)”特征，市鎮(zhèn)級(jí)政府擁有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及公共服務(wù)等方面較為廣泛的權(quán)力，區(qū)級(jí)政府權(quán)力則極其有限，區(qū)長(zhǎng)在行政上受到市長(zhǎng)和省長(zhǎng)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

表2 法國(guó)行政管理分割表

三、世界城市行政管理體制模式特點(diǎn)：層級(jí)精簡(jiǎn)與強(qiáng)化服務(wù)

通過(guò)對(duì)倫敦、紐約、東京、巴黎等著名世界城市行政管理體制模式及其改革的分析，可以發(fā)現(xiàn)每個(gè)城市政府均根據(jù)自身的實(shí)際情況設(shè)立不同的體制架構(gòu)，沒(méi)有統(tǒng)一的模式，每一種體制模式均展示不同的政治制度、區(qū)域特色、歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗等差異性，同時(shí)也展現(xiàn)出許多共同的特點(diǎn)和改革經(jīng)驗(yàn)。

（一）行政層級(jí)少，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，區(qū)劃設(shè)置均衡，公共服務(wù)中心下移

倫敦、東京等世界城市均強(qiáng)調(diào)依法規(guī)定政府職能，根據(jù)職能要求設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，職能穩(wěn)定也確保機(jī)構(gòu)基本穩(wěn)定，如表3所示。同時(shí)，行政層級(jí)實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)化，強(qiáng)調(diào)管理扁平化，減少行政管理程序的繁雜和官僚主義，提高運(yùn)行效率。區(qū)劃設(shè)置趨向更加均衡，市級(jí)權(quán)力集中但不濫用，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能下移，以便滿足多樣化、及時(shí)性、個(gè)性化、均衡化的社會(huì)群眾需求。公共服務(wù)中心下移將各種公共服務(wù)供給的職能下放到基層政府，甚至下放給社區(qū)、非政府組織和企業(yè)等，有效促進(jìn)政府管理部門(mén)與市民的直接溝通，能有效、快捷、及時(shí)滿足市民提出的各種公共服務(wù)需求，解決群眾問(wèn)題，提高群眾滿意度。特別是教育、住房、垃圾處理、公園建設(shè)、醫(yī)療健身、文化娛樂(lè)等基本公共服務(wù)方面，下放到區(qū)級(jí)政府和社區(qū)基層管理部門(mén)。部分公共服務(wù)通過(guò)權(quán)力下放、財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等、政府采購(gòu)等方式和渠道委托給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)及其他社會(huì)組織，堅(jiān)持均等化供給、就近原則保障，確保面向群眾的基本公共服務(wù)供給到位，滿足群眾需求，維護(hù)公共利益。

（二）強(qiáng)調(diào)市級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和地方自治，規(guī)范職責(zé)，分工合作

倫敦、紐約、東京等世界城市在行政層級(jí)精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)市級(jí)政府的統(tǒng)一城市規(guī)劃，又尊重地方特色實(shí)現(xiàn)地方自治，各自依法明確職能、規(guī)范職責(zé)、分工合作，避免打架和上級(jí)對(duì)下級(jí)的過(guò)多干預(yù)，體現(xiàn)法治精神和自治理念。歐美和日本等國(guó)家城市規(guī)劃的主要任務(wù)在于如何使城市健康發(fā)展，同時(shí)又保持良好的生活和工作環(huán)境，在城市管理中善于把城市規(guī)劃和建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使理想的規(guī)劃能逐步得到實(shí)施[12]。重視促進(jìn)大都市的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)市級(jí)政府的權(quán)威和統(tǒng)一規(guī)劃職能，在城市拓展、土地利用規(guī)劃、公共交通等領(lǐng)域，市級(jí)政府處于主導(dǎo)地位，建立比較完善的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的大城市管理機(jī)構(gòu)。上下兩級(jí)政府之間并非上下隸屬關(guān)系，依據(jù)法律規(guī)定明確各自職權(quán)范圍，獨(dú)立行使管轄權(quán)，向選民負(fù)責(zé)。依據(jù)法律規(guī)定上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有指導(dǎo)、協(xié)助、監(jiān)督等職責(zé)，但不存在財(cái)政、人事等方面的干預(yù)權(quán)，確保地方自治。各級(jí)政府職能分工由法律加以界定，責(zé)任清晰、權(quán)能規(guī)范、制度穩(wěn)定，不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)更換帶來(lái)政策多變。如紐約的“城市憲章”對(duì)政府職能進(jìn)行明確界定，東京和倫敦分別有“地方自治法”和“倫敦市自治法”等確保各個(gè)政府的依法行政、制度穩(wěn)定和管理有序。

表3 世界城市行政體制分級(jí)職能設(shè)置

（三）立法與行政分立，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)整合，避免管理碎片化，提高和改善行政績(jī)效

根據(jù)西方政治制度架構(gòu)，立法權(quán)、行政權(quán)分立，市長(zhǎng)有較強(qiáng)的行政權(quán)，但對(duì)議員和選民負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督，議員受市長(zhǎng)的行政干預(yù)較少，能獨(dú)立發(fā)揮議員的監(jiān)督制衡作用?；貞?yīng)城市化、后工業(yè)化發(fā)展要求，滿足21世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下的高知識(shí)市民對(duì)城市公共治理和公共服務(wù)不斷提升的要求，加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)優(yōu)化整合，避免管理碎片化和職責(zé)交叉等問(wèn)題，提高行政管理績(jī)效。一方面，通過(guò)精簡(jiǎn)的行政層級(jí)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少官僚主義，決策權(quán)集中到市級(jí)政府，加強(qiáng)政策制定和統(tǒng)籌規(guī)劃，基層政府更好地執(zhí)行政策，暢通市民監(jiān)督機(jī)制，提高行政績(jī)效。另一方面加強(qiáng)職能整合，有效治理管理的碎片化和職責(zé)交叉問(wèn)題，提高運(yùn)行效率，充分體現(xiàn)了大部制改革特點(diǎn)。

四、世界城市行政體制改革的政策啟示：模式選擇與中國(guó)道路

世界城市在行政管理體制設(shè)置和改革方面的許多成功經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒。但西方國(guó)家所打造的世界城市是符合其國(guó)家利益和政體特征的，中國(guó)不能盲目照搬，更不能簡(jiǎn)單復(fù)制，中國(guó)模式選擇與發(fā)展道路需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)特色、打造中國(guó)模式。結(jié)合北京作為國(guó)家首都的實(shí)際情況，不斷學(xué)習(xí)和借鑒倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的市區(qū)兩級(jí)政府、三級(jí)管理的中國(guó)模式。主要啟示包括以下幾個(gè)方面：

（一）建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的中國(guó)特色世界城市行政體制模式，完善分層調(diào)控機(jī)制，推進(jìn)城市政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化

圖3 建設(shè)中國(guó)特色世界城市行政體制模式

倫敦等世界城市建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式是行政管理體制改革的重要成功經(jīng)驗(yàn)，北京借鑒世界城市經(jīng)驗(yàn)，行政體制改革伴隨由“單位制”向“街居制”再到“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變和演化趨勢(shì)[13]，要進(jìn)一步創(chuàng)新首都政府分級(jí)管理體制模式，完善分層調(diào)控機(jī)制。建議在未來(lái)5～10年強(qiáng)化市級(jí)政府規(guī)劃決策職能，完善區(qū)級(jí)政府行政執(zhí)行職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)化層級(jí)，提高服務(wù)效率和治理能力，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“市—區(qū)”兩級(jí)政府，實(shí)行“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理體系，打造具有中國(guó)特色世界城市的北京模式，如圖3所示。根據(jù)我國(guó)政治體制特點(diǎn)，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，突出戰(zhàn)略性、全局性的決策制定和規(guī)劃，提供首都戰(zhàn)略性公共服務(wù)。區(qū)政府負(fù)責(zé)直接提供區(qū)級(jí)層面的日常性公共服務(wù)，執(zhí)行市政府各項(xiàng)決議和規(guī)劃實(shí)施，依據(jù)權(quán)責(zé)和分層管理制度派駐街道辦事處等下派機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的監(jiān)管與政策服務(wù)。社區(qū)則屬于群眾自治性組織，由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生居委會(huì)協(xié)調(diào)社區(qū)層面的各項(xiàng)公共事務(wù)管理，區(qū)政府可以通過(guò)政府采購(gòu)、外包等形式將日常性公共服務(wù)委托給各類(lèi)社區(qū)自治組織或社會(huì)組織，區(qū)政府加強(qiáng)監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，社區(qū)居民有監(jiān)督、評(píng)價(jià)、選擇社會(huì)組織的權(quán)利，從而進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，提高政府運(yùn)行效率。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向，社區(qū)體制強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，拓寬政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變城市基層管理的方式[14]。堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市治理模式，既能適應(yīng)世界城市行政體制發(fā)展潮流與趨勢(shì)，也能充分體現(xiàn)中國(guó)特色和城市實(shí)際情況，逐漸將街道權(quán)限下放到社區(qū)，規(guī)范分級(jí)管理各層級(jí)的權(quán)限邊界，提高行政體制運(yùn)行效率，打造高效、群眾滿意的服務(wù)型世界城市政府，推進(jìn)城市政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）加強(qiáng)政府職能整合與分工合作，避免管理碎片化，促進(jìn)公共服務(wù)中心下移，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加快智慧型世界城市和服務(wù)型政府建設(shè)

黨的十八屆五中全會(huì)提出深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能。當(dāng)前，我國(guó)許多城市政府職能分散交叉，導(dǎo)致管理碎片化，責(zé)任不清，追責(zé)難以到位。對(duì)一個(gè)問(wèn)題但涉及多個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)，各部門(mén)間的職責(zé)界定不清晰，如處理食品安全、違章建筑、環(huán)境治理等問(wèn)題涉及多個(gè)部門(mén)，但沒(méi)有明確誰(shuí)來(lái)牽頭，導(dǎo)致“誰(shuí)都有責(zé)任”變成“誰(shuí)都沒(méi)有責(zé)任”，管理職能碎片化的結(jié)果是產(chǎn)生了嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象[15]。加強(qiáng)政府管理職能整合就是要面向社會(huì)需求及時(shí)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，提供滿足群眾多方面需求的公共服務(wù)，提高群眾滿意度，建立服務(wù)型、一體化的行政管理體制架構(gòu)。只有根據(jù)職能要求進(jìn)行體制設(shè)置與改革，才能真正確保政府運(yùn)行的高效和服務(wù)職能履行，否則就會(huì)走向“機(jī)構(gòu)改革——機(jī)構(gòu)膨脹——機(jī)構(gòu)再改革”的體制運(yùn)行循環(huán)怪圈。借鑒世界城市體制改革與運(yùn)行的基本經(jīng)驗(yàn)，是面向社會(huì)需求加強(qiáng)職能設(shè)置，市級(jí)政府重抓戰(zhàn)略、規(guī)劃、政治性職能，區(qū)級(jí)政府具有一定的自治性，主要服務(wù)基層社會(huì)需求的具體性公共服務(wù)職能，不強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，避免過(guò)多的繁文縟節(jié)和文山會(huì)海，提高體制運(yùn)行效率，真正構(gòu)建服務(wù)型政府。如大倫敦政府、東京都市區(qū)政府均強(qiáng)調(diào)宏觀層面的職能整合，而將具體的、一般性公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變給下級(jí)政府，發(fā)揮世界城市在全球經(jīng)濟(jì)中宏觀規(guī)劃、資源整合、戰(zhàn)略制定等功能，提高世界城市政府運(yùn)行效率和國(guó)際影響力。打造中國(guó)特色世界城市，需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景，加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變和整合，加強(qiáng)市級(jí)政府的宏觀管理職能，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一職責(zé)要求，避免管理碎片化，就應(yīng)將具體執(zhí)行性、一般性的公共服務(wù)權(quán)限下放到基層政府，并將公共服務(wù)中心進(jìn)行下移，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的集中辦公的現(xiàn)代公共服務(wù)中心或平臺(tái)，加快建設(shè)智慧型、智能型世界城市，提高城市基層行政管理體制運(yùn)行的高效性、快捷性、扁平性和服務(wù)性，避免政府職能“越位”“缺位”和“不到位”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，打造服務(wù)型、扁平化、一體化、高效化的現(xiàn)代政府。

（三）強(qiáng)化宏觀層面的政府決策，規(guī)范下級(jí)政府執(zhí)行職能，增強(qiáng)社會(huì)群眾的公共監(jiān)督，形成制度化互動(dòng)的運(yùn)行架構(gòu)

倫敦、紐約、巴黎、東京等世界城市政府體制運(yùn)行強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政、司法三權(quán)分立，但中國(guó)具有自己的國(guó)情和政治體制特色，不能盲目照搬和實(shí)施西方的三權(quán)分立制度，其中有效的制度安排可以學(xué)習(xí)和借鑒。在決策層和執(zhí)行層之間建立委托授權(quán)、責(zé)任契約等關(guān)系模式，加強(qiáng)決策層對(duì)執(zhí)行層的監(jiān)督考核，規(guī)劃執(zhí)行層的服務(wù)職能。北京市作為國(guó)家首都，建設(shè)世界城市既要保證政治體制的穩(wěn)定性，同時(shí)也要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、后工業(yè)化等發(fā)展要求，進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀層面的政府決策，加強(qiáng)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃制定，加強(qiáng)區(qū)域之間的政府協(xié)調(diào)，為建設(shè)世界城市和美麗北京的宏偉藍(lán)圖進(jìn)行謀劃。北京市級(jí)政府要注重宏觀層面的規(guī)劃決策，發(fā)揮市人大在立法決策等方面的作用，吸收城市管理、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃等領(lǐng)域的專(zhuān)家咨詢(xún)作用，進(jìn)行科學(xué)的城市規(guī)劃決策，抓好城市規(guī)劃立法，并保證規(guī)劃的法律權(quán)威和有效實(shí)施。進(jìn)一步減少行政審批，下放權(quán)力，釋放體制活力，規(guī)范好下級(jí)政府特別是基層政府和社會(huì)組織的執(zhí)行職能，減少行政層級(jí)和行政機(jī)構(gòu)，提高行政績(jī)效。要改革和創(chuàng)新傳統(tǒng)的行政監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)群眾、社會(huì)組織對(duì)政府體制運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，避免傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)依附政府和自己“監(jiān)督”自己的弊端，提高監(jiān)督的時(shí)效性和透明度，確保陽(yáng)光運(yùn)行，進(jìn)而增強(qiáng)下級(jí)政府特別基層政府提供公共服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，提高體制運(yùn)行效率。

（四）重視基層政府在具體性公共事務(wù)的自治，增強(qiáng)社會(huì)群眾的制度化參與和自我管理

基于世界城市行政管理體制設(shè)置及其模式改革的基本經(jīng)驗(yàn)，重視地方自治和加強(qiáng)社會(huì)群眾的公共參與，是促進(jìn)城市行政體制改革、提高政府績(jī)效的重要突破口和內(nèi)在活力。一方面，地方自治是尊重基層群眾首創(chuàng)精神和人民當(dāng)家作主的民本思想的重要體現(xiàn)，也是減少政府干預(yù)，減少行政層級(jí)，減少行政管理成本的重要舉措，也是充分發(fā)揮地方特色，結(jié)合地方實(shí)際情況，進(jìn)行差異化、地方化管理的基本要求。我國(guó)在行政體制改革歷程中，不斷重視地方自治，特別是增強(qiáng)城市社區(qū)和農(nóng)村居委會(huì)自我管理能力方面進(jìn)行了大膽改革與創(chuàng)新。部分地方通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，減少行政層級(jí)，提高了行政績(jī)效。北京應(yīng)進(jìn)一步重視和加強(qiáng)地方自治，賦予地方和基層更多的自治權(quán)和自我管理權(quán)。另一方面，要重視社會(huì)群眾的公共參與，加快推進(jìn)街道管理體制變革，暢通群眾參與渠道和體制機(jī)制，理順街道與群眾參與的關(guān)系，不斷壓縮和消減街道辦事處的管理權(quán)限，將權(quán)力下放到社區(qū)，并通過(guò)群眾參與，使居民有更多的資源分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)真正為群眾服務(wù)。

（五）通過(guò)政府采購(gòu)與外包形式，加強(qiáng)社會(huì)組織培育，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化、多元化、均等化供給

世界城市的行政管理體制改革應(yīng)重視社會(huì)組織的積極作用，承接政府職能，促進(jìn)公共服務(wù)供給社會(huì)化建設(shè)，為行政體制運(yùn)行減負(fù)、提質(zhì)、增效。面向多元化、個(gè)性化、復(fù)雜化的社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的大一統(tǒng)和高度集中的行政體制架構(gòu)難以適應(yīng)變化的市場(chǎng)需求。倫敦、巴黎、紐約、東京等世界城市積極回應(yīng)這些需求，重視更具有靈活性、社會(huì)性、服務(wù)性、多元性的社會(huì)組織培育和建設(shè)，依托發(fā)達(dá)的社會(huì)組織體系實(shí)現(xiàn)部分公共服務(wù)職能的有效運(yùn)行，確保社會(huì)健康發(fā)展。首都北京相對(duì)其他國(guó)內(nèi)城市，還承擔(dān)服務(wù)中央的首都政府職能，任務(wù)更多，壓力更大，要求更高。借鑒世界城市行政體制改革經(jīng)驗(yàn)和全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展潮流，加強(qiáng)社會(huì)組織培育與建設(shè)，轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力，創(chuàng)新機(jī)制，將更多的一般性、公共性和不涉及政治性問(wèn)題的公共服務(wù)，以外包和委托等形式交給社會(huì)組織和基層群眾。政府要著眼于轉(zhuǎn)變職能，從實(shí)際出發(fā)，做到簡(jiǎn)政放權(quán)，善于從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，將一些服務(wù)性職能交給或歸還社會(huì)，由社會(huì)服務(wù)組織去承擔(dān)[16]。將更多的公共服務(wù)通過(guò)采購(gòu)和外包方式轉(zhuǎn)給社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，依托社會(huì)組織構(gòu)建更加靈活、多元、豐富、公平、均等的公共服務(wù)體制，不斷提高公共服務(wù)覆蓋面、質(zhì)量和效益，建立群眾滿意的公共服務(wù)型政府，既有利于社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定，也能促進(jìn)社會(huì)和諧，滿足社會(huì)需求，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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A Comparative Study on the Reform in the Administrative Institution of World Cities：Experience and Patterns

Lu Xiaocheng

World cities such as New York, London, Tokyo and Paris manifest various characteristics in their choice of administrative institution respectively. They are different in political institution, regional features, history and culture, but similar in evolution and reform. Lessons that could be drawn from this world cities is adhering to the leadership of CPC committee, administered by two tiers of government, delegating power to local governments and social com-munities, integrating governmental functions, strengthening public surveillance, nurturing social organizations, providing socialized, multiple and equilibrium supply of public services.

world city; administrative institution reform; lessons comparison; pattern choice

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.012

陸小成，北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)查研究中心副主任、研究員，北京世界城市研究基地副秘書(shū)長(zhǎng)，主要研究方向：行政體制、公共管理。

（責(zé)任編輯：盧小文）

北京市社科院課題“城市低碳發(fā)展與公共治理研究”（2017C3856）；國(guó)家社科基金項(xiàng)目“生態(tài)文明視域下國(guó)家低碳創(chuàng)新體系建設(shè)研究”（14BGL099）；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基地項(xiàng)目“建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群研究”（15JDCSB007）成果。