論執(zhí)法規(guī)范化之核心與保障

摘 要 標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化的根本路徑之一。執(zhí)法規(guī)范化以法律的明文規(guī)定為依據(jù)，從程序和實(shí)體兩個(gè)方面使公安民警的每一項(xiàng)執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化是執(zhí)法規(guī)范化的核心，也是執(zhí)法規(guī)范化實(shí)現(xiàn)的保障。本文認(rèn)為加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化之標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，需要在保證公正的前提下講究效率，需要在打擊犯罪的同時(shí)注意保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，需要在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法的框架下注重人性執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果的雙重統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 公安執(zhí)法 標(biāo)準(zhǔn)化 規(guī)范化

作者簡(jiǎn)介：欒莉，中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)博士，副教授，研究方向：刑法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.245

公安機(jī)關(guān)的根基是執(zhí)行法律，民警是具體的執(zhí)法者。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化，淺層次上可以加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力，提高公安機(jī)關(guān)的威信，提升警察形象；更高層次上可以維護(hù)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧與融洽。2016年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，提出以“四化”促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范化， 其中就包括執(zhí)法之標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化能夠根本促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化，提升執(zhí)法整體水平，促進(jìn)公允法制環(huán)境締造，增強(qiáng)政府公信力。

一、 標(biāo)準(zhǔn)化是執(zhí)法規(guī)范化之核心內(nèi)涵

在漢語(yǔ)詞典中，“規(guī)范”被解釋為“公約”或“明確標(biāo)準(zhǔn)”。 “標(biāo)準(zhǔn)化”被解釋為“[動(dòng)]使合于一個(gè)特定的標(biāo)準(zhǔn)”。據(jù)此，標(biāo)準(zhǔn)化是規(guī)范化的本質(zhì)含義。具體就“執(zhí)法規(guī)范化”而言，顯然不是約定俗成的標(biāo)準(zhǔn)，而是法律明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的應(yīng)然狀態(tài)是依據(jù)法律的明文規(guī)定，使公安機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)執(zhí)法行為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。

從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，執(zhí)法規(guī)范化應(yīng)當(dāng)包括程序的規(guī)范和實(shí)體的規(guī)范兩個(gè)方面。程序和實(shí)體兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)化是執(zhí)法規(guī)范化的建設(shè)方向。法律程序，存在獨(dú)立的公正價(jià)值，是達(dá)成實(shí)體公平的條件。以刑事執(zhí)法為例，刑事執(zhí)法在程序方面的規(guī)范化應(yīng)當(dāng)是依據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，結(jié)合公安刑事執(zhí)法的具體工作，將立案、偵查、預(yù)審、提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、偵查終結(jié)移送起訴等各種刑事執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范為可操作的標(biāo)準(zhǔn)化程序。公安干警在刑事執(zhí)法過(guò)程中，嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定程序辦理案件，避免執(zhí)法不作為、程序不規(guī)范、任意執(zhí)法等現(xiàn)象的發(fā)生，提高干警辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)程序本身所固有的價(jià)值，保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。正確處理案件，離不開(kāi)實(shí)體規(guī)范化建設(shè)。在刑事執(zhí)法過(guò)程中，實(shí)體規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是依據(jù)現(xiàn)行有效的刑法法律規(guī)范，對(duì)相關(guān)的實(shí)體問(wèn)題作出標(biāo)準(zhǔn)化的有現(xiàn)實(shí)可操作性的規(guī)定，保障刑事執(zhí)法實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于刑法總則的內(nèi)容可以按照具體問(wèn)題分類，對(duì)于刑法分則的內(nèi)容可以按照案件涉及的罪名分類，對(duì)各類問(wèn)題的各個(gè)方面在公安執(zhí)法范圍內(nèi)逐一進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，在強(qiáng)化民警法律修養(yǎng)的基礎(chǔ)之上，盡可能減少對(duì)法律的理解偏差，全面提高執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平。

二、 標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化之有效保障

目前公安執(zhí)法工作中有不少問(wèn)題，問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，包括執(zhí)法民警的素質(zhì)參差不齊、有關(guān)執(zhí)法的規(guī)章制度不夠完善、執(zhí)法監(jiān)督的力度有待強(qiáng)化、執(zhí)法的外部環(huán)境有待提高等等。消除這些原因需要循序漸進(jìn)，但嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法刻不容緩。在執(zhí)法規(guī)范化中進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一方面能夠克服因民警素質(zhì)參差不齊而導(dǎo)致的執(zhí)法質(zhì)量問(wèn)題，另一方面能夠?yàn)槊窬瘓?zhí)法提供明確的指引，全面提高民警的執(zhí)法能力，保障公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)。對(duì)有關(guān)公安執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)從程序和實(shí)體兩個(gè)方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，針對(duì)公安執(zhí)法中缺乏明確要求和標(biāo)準(zhǔn)的一些具體環(huán)節(jié)，依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，編寫指導(dǎo)性的執(zhí)法綱目；制訂操作性強(qiáng)的執(zhí)法細(xì)則，精確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)實(shí)執(zhí)法流程，從源頭上消滅執(zhí)法不規(guī)范隱患。

實(shí)踐中各級(jí)公安機(jī)關(guān)也是以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來(lái)保障規(guī)范化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)，并取得良好的執(zhí)法效果。有的公安機(jī)關(guān)明確以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)規(guī)范化、以規(guī)范化促進(jìn)專業(yè)化的構(gòu)想，在各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)過(guò)程中，實(shí)行一體化管理，在執(zhí)法體系中主動(dòng)提示辦案過(guò)程中每一環(huán)節(jié)的程序和準(zhǔn)則，規(guī)范化系統(tǒng)對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范執(zhí)法起到了有力的推動(dòng)作用。信訪情況直接體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，是公安民警執(zhí)法是否規(guī)范的晴雨表。經(jīng)過(guò)規(guī)范化建設(shè)，公安機(jī)關(guān)相關(guān)案件的信訪數(shù)量大大降低。 也有公安機(jī)關(guān)推出公安執(zhí)法綱要，對(duì)公安局執(zhí)法部門依法辦案民警的執(zhí)法情況進(jìn)行詳細(xì)分析并在此基礎(chǔ)之制訂了執(zhí)法大綱，成為民警執(zhí)法辦案中依據(jù)的準(zhǔn)則。

三、 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中應(yīng)注意之基本問(wèn)題

全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化，按照事先明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，能夠最大可能地保障法律的公平實(shí)施，對(duì)于整個(gè)中國(guó)的法治建設(shè)乃至國(guó)家的長(zhǎng)治久安都是有著重要而且深遠(yuǎn)的影響。在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中，需要注意很多方面的問(wèn)題，尤其要處理好以下幾方面的問(wèn)題：

（一） 要正確處理公正與效率的關(guān)系

公正是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)最根本的目標(biāo)之一，執(zhí)法公正是執(zhí)法效率的前提和基礎(chǔ)，離開(kāi)公正談效率是沒(méi)有任何意義的。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是對(duì)執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)法，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，目的是為了提高執(zhí)法質(zhì)量、加強(qiáng)執(zhí)法水平。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)并不是對(duì)執(zhí)法權(quán)利的限制，執(zhí)法規(guī)范是執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)有之意，是公平和正義的當(dāng)然要求。在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的前提下講究執(zhí)法效率。執(zhí)法過(guò)程中的效率是指公安干警在嚴(yán)格遵守程序法和實(shí)體法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)之上，辦案不拖沓、不延誤，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的執(zhí)法時(shí)間，依法辦案。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)程序和內(nèi)容執(zhí)法，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的根本目的，不能以需要效率、加快辦案速度為借口違反法定程序，離開(kāi)公正的效率是沒(méi)有任何意義的。在實(shí)現(xiàn)公正的基礎(chǔ)上，我們也提倡采取方法提高辦案效率，有些實(shí)踐部門采取了一些積極的作法，對(duì)一些大案要案，法制部門提前介入，將審查關(guān)口前置，改變案后評(píng)價(jià)的做法，事先對(duì)案件予以指導(dǎo)，在諸如案件受理、證據(jù)收集、訊問(wèn)詢問(wèn)、拘留逮捕等關(guān)鍵環(huán)節(jié)積極為執(zhí)法民警把關(guān)。對(duì)于容易發(fā)生執(zhí)法問(wèn)題的地方、環(huán)節(jié)，比如取保候?qū)弳?wèn)題、留所服刑問(wèn)題、服刑人員的保外就醫(yī)問(wèn)題，研究建立相應(yīng)的制度。在保證公正的同時(shí)盡量提高效率，實(shí)現(xiàn)公正與效率的合一。

（二）要正確處理打擊犯罪與保障人權(quán)的關(guān)系

標(biāo)準(zhǔn)化的警察執(zhí)法，使民警執(zhí)法時(shí)有據(jù)可依，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)法律正義，依法懲處罪行，而且還保護(hù)無(wú)辜的人不受法律懲罰，實(shí)現(xiàn)“打擊犯罪和保護(hù)人權(quán)”的雙重統(tǒng)一。在刑事執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于案件受理、證據(jù)固定、訊問(wèn)詢問(wèn)、拘留逮捕、移送起訴等重要環(huán)節(jié)予以規(guī)范化，對(duì)于取保候?qū)?、留所服刑、保外就醫(yī)、減刑假釋等容易發(fā)生執(zhí)法問(wèn)題的環(huán)節(jié)，制定執(zhí)法和監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化管理，保障執(zhí)法的公開(kāi)、公平與公正。充分保障罪犯的權(quán)利。為確保犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)，按照標(biāo)準(zhǔn)的方式制作訊問(wèn)筆錄。重證據(jù)不輕信口供，在刑事偵查過(guò)程中，不僅要收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據(jù)，而且要重視證明犯罪嫌疑人無(wú)罪、罪輕的證據(jù)，嚴(yán)格堅(jiān)持罪刑法定原則，避免“有罪推定”、“先入為主”等錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)，在打擊犯罪的同時(shí)保障犯罪嫌疑人的人身權(quán)利。

（三）要正確處理標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法與人性執(zhí)法的關(guān)系

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化使執(zhí)法環(huán)節(jié)規(guī)范化、程序化，公安干警在執(zhí)法過(guò)程中，嚴(yán)格按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化程序進(jìn)行操作，但這并不意味著僵硬執(zhí)法。執(zhí)法規(guī)范化的本質(zhì)是依法執(zhí)法，但并不否定人性執(zhí)法。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化并不是壓制執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性。特殊的情況下，在沒(méi)有違反法律的基本原則的前提下，執(zhí)法人員可以根據(jù)執(zhí)法當(dāng)時(shí)的特殊情況，充分發(fā)揮個(gè)體的主觀能動(dòng)性，對(duì)案件進(jìn)行人性化處理。執(zhí)法不能僅僅滿足于處理具體案件的表層目的，執(zhí)法的最終目的是要解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。講究人性化執(zhí)法不等于超越法律規(guī)范進(jìn)行特殊執(zhí)法，人性執(zhí)法必須在法律規(guī)范允許的框架之內(nèi)，不允許法外執(zhí)法。人性執(zhí)法與規(guī)范執(zhí)法都是為了更好地執(zhí)法，都是在遵守法律規(guī)定前提下的執(zhí)法，避免執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，最大程度地實(shí)現(xiàn)法律本身所包含的公平正義價(jià)值目標(biāo)的要求，促進(jìn)和諧社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)執(zhí)法規(guī)范化的意義也正在于此。

四、結(jié)語(yǔ)

建立社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化和程序化的觀念，是強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本指導(dǎo)原則。規(guī)范執(zhí)法不僅僅是提高公安機(jī)關(guān)民警執(zhí)法水平的問(wèn)題，還關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)進(jìn)程以及國(guó)家權(quán)威的維護(hù)。公安民警執(zhí)法的規(guī)范化程度與社會(huì)公正與國(guó)家權(quán)威成正比關(guān)系，全盤推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，大幅度提升執(zhí)法質(zhì)量，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，穩(wěn)健地推動(dòng)社會(huì)的和諧，這不僅是執(zhí)法規(guī)范化起到的積極作用，也是執(zhí)法規(guī)范化的價(jià)值目標(biāo)。

執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不是一蹴而就的事情，在這一過(guò)程中，難免會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題與困難，標(biāo)準(zhǔn)化是推動(dòng)這一進(jìn)程的核心和有力保障。始終堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化的路徑與方法，定將實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化的大好局面。

注釋：

習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議.新華網(wǎng).2016年5月20日.

2007年、2008年、2009年公安全年的信訪總量分別為1991件、1078件、839件，同比上一年度分別下降23.6%、45.8%、22.2%，2010年上半年信訪總量269件，同比去年下降46.9%。其中，過(guò)去群眾反映最集中、也是民警執(zhí)法不規(guī)范最直接體現(xiàn)的兩類案件———傷害類和交通事故責(zé)任認(rèn)定類信訪案件出現(xiàn)了大幅下降，2008年、2009年傷害類信訪數(shù)量分別比上年下降37.5%和42.9%，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的信訪量同比下降63.1%和37.5%。江蘇省南通市副市長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)秦劍平.以標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)執(zhí)法規(guī)范化.來(lái)源：http：//www. cpd. com.cn/gb/newscenter/2010-07/28/content_1379773.htm，2010-07-28.

北京市公安局在全國(guó)率先推出公安執(zhí)法綱要《北京市公安局執(zhí)法大綱》。該執(zhí)法大綱囊括了北京市公安局執(zhí)法工作中的360項(xiàng)執(zhí)法行為、4400個(gè)執(zhí)法基本環(huán)節(jié)以及900項(xiàng)執(zhí)法流程的操作規(guī)范，涵蓋了從執(zhí)法辦案的最初始環(huán)節(jié)到案件終結(jié)的執(zhí)法辦案全流程。參見(jiàn)公安部.全國(guó)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè).來(lái)源：http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2010-04/08/content_19766331.htm，2010-04-08.

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[2]張景華.進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安執(zhí)法工作的若干思考.公安學(xué)刊——浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào).2010（2）.