淺論如何破解民事行政檢察辦案倒三角問題

摘 要 民事行政檢察是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督職權(quán)和檢察業(yè)務(wù)，基層民行檢察是民行檢察監(jiān)督體制中的重要組成部分。但實(shí)踐中由于立法的不完善和民行檢察制度的不健全等因素，民行檢察辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”問題普遍存在，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的全面發(fā)揮，也阻礙了基層檢察院民行檢察工作的深入健康發(fā)展。本文就實(shí)務(wù)中民行檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角的問題，試論其產(chǎn)生的原因、提出幾點(diǎn)破解的思考。

關(guān)鍵詞 民事 行政 倒三角問題

作者簡介：安家蓮，南陽市臥龍區(qū)人民檢察院政策研究室主任，研究方向：刑法。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.197

一、民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角問題的由來

民事行政檢察，是在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動和行政訴訟活動依法進(jìn)行監(jiān)督的訴訟法律制度。多年來，民事行政檢察工作，由于立法不完善，民行檢察法律制度不健全等因素，嚴(yán)重阻礙了民行檢察監(jiān)督工作的健康發(fā)展。在司法實(shí)踐中由于《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，只有上級檢察院才能對下級法院的生效判決、裁定、調(diào)解提出抗訴，即現(xiàn)行法律并沒有確立“同級審、同級抗”的制度，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)民行檢察辦案結(jié)構(gòu)呈“倒三角”結(jié)構(gòu)。上級院辦案人員少，辦案數(shù)量越來越多；下級院尤其是擁有70%以上民行干警的基層院民行部門因不具有抗訴權(quán)，工作量不“飽和”。這種“倒三角”問題嚴(yán)重影響了民行檢察工作的全面健康發(fā)展。

二、民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)存在倒三角問題的原因

（一）民行檢察立法過于原則，缺乏可操作性

1.雖然民事訴訟法規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對民事訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督，但在具體的實(shí)施過程中規(guī)定了抗訴的監(jiān)督方式，即只能作出終審判決、裁定、調(diào)解的法院的上級檢察院向同級人民法院提出抗訴。

2.在現(xiàn)有司法程序中，基層檢察院不能對確有錯誤的同級法院生效裁判實(shí)行直接的法律監(jiān)督，只能作為上級檢察院的一種協(xié)助力量，客觀上使其法定職權(quán)受到一定程度的削弱，也影響了基層檢察院的工作積極性。

3.根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定民事抗訴案件應(yīng)由做出生效裁判的上一級人民法院審理，但法院對同級人民檢察院抗訴案件基本上發(fā)回原審法院再審，其結(jié)果就是上級檢察院抗訴，下級法院再審，基層檢察院受上級院委托出席再審法庭，形成檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的不對等關(guān)系。

4.現(xiàn)行民訴法將檢察建議列為了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的另一法定方式。但是法律未賦予檢察建議強(qiáng)制執(zhí)行力，使得被建議者對人民檢察院民事行政檢察建議往往采取置若罔聞或者消極敷衍的態(tài)度，從而軟化了民事行政檢察建議的監(jiān)督效果。

（二）基層檢察院民事行政案源匱乏

1.抗訴案件改判率低，審判周期性長導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)民行部門的公信力降低。

2.現(xiàn)行民訴法進(jìn)一步縮減了民事抗訴案件數(shù)量。

三、破解民事行政檢察辦案結(jié)構(gòu)倒三角問題的措施

（一）健全民行檢察法律法規(guī)

1.建議修改民事訴訟法和行政訴訟法，通過立法程序和司法解釋，規(guī)范基層檢察院抗訴權(quán)。民行檢察不能同級抗訴是制約當(dāng)前民行檢察工作的瓶頸問題，也是各地基層檢察院工作發(fā)展的最大阻力。

2.通過立法程序和司法解釋，賦予檢察建議必要的強(qiáng)制執(zhí)行力。法律未賦予檢察建議強(qiáng)制執(zhí)行力，使得民事行政檢察建議在實(shí)踐中往往被束之高閣。人民檢察院民事行政檢察建議從法律層面來講，缺乏“剛性”和足夠的權(quán)威，對被建議單位不具有必然的服從和接受的強(qiáng)制性。

（二）拓寬基層民行檢察案源渠道

1.加強(qiáng)與司法部門的合作，建立檢察工作聯(lián)系制度?；鶎訖z察院要與司法局建立經(jīng)常性工作聯(lián)系機(jī)制，基層院民行部門要在司法局所轄的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、法律服務(wù)所和律師事務(wù)所設(shè)置檢察工作聯(lián)系點(diǎn)和聘請檢察聯(lián)絡(luò)員，并建立必要的工作聯(lián)系制度。通過檢察工作聯(lián)系點(diǎn)及檢察聯(lián)絡(luò)員的配合與宣傳、律師和基層法律服務(wù)工作者代理申訴等途徑，使民行申訴案件的來源渠道更寬、范圍更廣。在基層廣泛建立“民事行政檢察工作聯(lián)系點(diǎn)”，制定《民事行政檢察工作聯(lián)系制度》，成立聯(lián)系點(diǎn)工作組，深入一線、問計(jì)于民、問需于民，經(jīng)常性的開展民事、行政等法律法規(guī)的宣傳提高群眾的知曉率。民行干警要定期到群眾聯(lián)系點(diǎn)開展走訪活動，深入基層、深入群眾，充分掌握社情、民情，提供法律咨詢，暢通群眾的申訴渠道，了解訴求，發(fā)現(xiàn)案件線索，將矛盾糾紛納入正當(dāng)?shù)脑V求渠道。

2.加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)?；鶎訖z察院要積極與法院溝通協(xié)調(diào)并與同級法院會簽關(guān)于《加強(qiáng)兩院民行審判、檢察工作的協(xié)作意見》等文件?！巴奖O(jiān)督原則”是檢察機(jī)關(guān)開辟案源渠道的方式，可以及時掌握那些選擇到法院申訴而沒有向檢察機(jī)關(guān)申訴的案件情況，在同步審查之時，發(fā)現(xiàn)提抗案源。

3.保持上下院工作聯(lián)系，互通案件受理情況。對屬于基層院管轄的案件，上級院應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)辦或交辦，解決“倒三角”問題。上級院也要加強(qiáng)對下級院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使基層院能更好的開展民行檢察工作。

4.探索民行監(jiān)督新途徑，拓寬民行案源。一是探索民事執(zhí)行活動監(jiān)督的新途徑。二是探索檢察建議作用發(fā)揮的新途徑。三是探索對民事調(diào)解書監(jiān)督的范新途徑。四是探索檢察人員調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用途徑。五是探索民行部門提起公益訴訟的新途徑。

（三）構(gòu)建民事行政檢察一體化辦案機(jī)制

1.在民事行政辦案環(huán)節(jié)上整合資源，優(yōu)化配置，構(gòu)建“民事行政檢察一體化”長效管理機(jī)制。針對市級以上檢察院人少案多，基層檢察院人多案少這種案源不平衡等問題，打破上下級別與轄區(qū)界限，把有限的民事行政檢察案源進(jìn)行整合、優(yōu)化配置，打造一個統(tǒng)一、透明、高效的“民事行政檢察一體化”案件管理平臺，有效發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督的整體效應(yīng)。

2.改提請抗訴制為建議再審備案制，建立和完善上級院交辦、上下級院聯(lián)辦制度?；鶎釉簩Ξ?dāng)事人申訴、自行發(fā)現(xiàn)、上級院轉(zhuǎn)辦的等抗訴案件線索，按照立案權(quán)限分別進(jìn)行處理。基層院有權(quán)立案審查的案件由基層院受理、審查終結(jié)，向基層人民法院提出再審檢察建議并報有權(quán)提出抗訴的檢察院備案，出席再審法庭，或者依法作出其他處理決定?；鶎尤嗣穹ㄔ簩υ賹彊z察建議裁定不予再審、逾期沒有作出裁定，以及基層院收到的本院無權(quán)立案審查的案件線索，報送由有抗訴權(quán)的檢察院受理、立案、確定承辦人，并制作好相關(guān)法律文書，然后交基層檢察院的承辦人以立案檢察院的名義辦理。在辦案過程中，立案檢察院承辦人要經(jīng)常詢問基層檢察院承辦人辦理情況，有針對性地給予指導(dǎo)，對審查終結(jié)報告審查合格后提交集體討論，并通知基層檢察院承辦人攜帶所有案卷材料參加集體討論、移送所有案卷材料，制作終止審查決定書或者不抗訴決定書、再審檢察建議書、抗訴書等法律文書?；鶎訖z察院承辦人要與立案檢察院承辦人聯(lián)系、討論，做好和解工作，或者制作審查終結(jié)報告，參加立案檢察院的集體討論，受上級院指派，對抗訴案件出席再審法庭，對終止審查、不抗訴案件做好息訴工作。這樣既可方便當(dāng)事人，有利于做當(dāng)事人的和解、息訴工作，又可減少審查環(huán)節(jié)，解決民事行政檢察工作“倒三角”狀況和上級檢察院調(diào)卷不便等問題，通過聯(lián)辦跟班更可提高基層院民事行政檢察干警的辦案水平。

3.基層檢察院內(nèi)部刑民整合，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。查處瀆職犯罪是開展民事行政檢察工作的重要保障措施。民事行政檢察部門、反瀆職侵權(quán)部門可以歸同一個副檢察長分管，兩部門既各司其責(zé)，按規(guī)范履職，互相制約，又互相支持，解決民事行政檢察監(jiān)督力度不足，解決因部門分工帶來的協(xié)調(diào)難而不愿移送案件和人們反映司法不公越來越強(qiáng)烈而查處司法工作人員瀆職犯罪急驟下降的問題，提高查辦瀆職犯罪案件的辦案質(zhì)量。

（四）建立以糾錯為中心的多元化監(jiān)督格局

1.對人民法院民事行政執(zhí)行開展法律監(jiān)督。這是基層檢察院民事行政檢察的首要工作。在我國現(xiàn)行司法體制下，法院內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不足、法院外部執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制功效甚微而無法彌補(bǔ)現(xiàn)行執(zhí)行救濟(jì)制度的不足，產(chǎn)生了獲得公正裁判而當(dāng)事人的合法權(quán)益未能得到有效保護(hù)的怪象，特別是抗訴改判的案件。從實(shí)現(xiàn)司法公正的客觀要求的角度分析，執(zhí)行檢察監(jiān)督是執(zhí)行本質(zhì)的內(nèi)在要求、是遏制“執(zhí)行亂”現(xiàn)象的必然選擇、是緩解“執(zhí)行難”現(xiàn)象的客觀需要。作為基層檢察院，對民事、行政案件沒有抗訴權(quán)；當(dāng)事人對一審生效裁判不服必須先向人民法院申訴，基層院受理不服裁判申訴案件基本為零；但同時絕大多數(shù)執(zhí)行案件在基層法院。把執(zhí)行監(jiān)督放在基層院民事行政檢察工作的首位，有利于強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督觀念，加大執(zhí)行監(jiān)督力度，提高執(zhí)行監(jiān)督效果。

2.辦理上級院交辦案件和違法調(diào)解、自行發(fā)現(xiàn)法院裁判錯誤案件，做好和解、息訴工作。對上級院交辦案件按民事行政檢察一體化辦案機(jī)制辦理。辦理違法調(diào)解、自行發(fā)現(xiàn)法院裁判錯誤案件，按照再審檢察建議、抗訴與和解、息訴并重原則，對沒有損害國家利益、社會公共利益的案件，先利用檢調(diào)對接機(jī)制做和解息訴工作，無法達(dá)成和解協(xié)議的再提出再審檢察建議或者報送有權(quán)抗訴的檢察院提出抗訴；對有損害國家利益、社會公共利益的案件，發(fā)出再審檢察建議或者報送有權(quán)抗訴的檢察院提出抗訴。對不符合抗訴、再審檢察建議條件的案件做好息訴工作。

3.開展違法調(diào)查?；鶎釉好袷滦姓z察的日常工作應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的重點(diǎn)從裁判結(jié)果轉(zhuǎn)向訴訟過程，充分、慎重地用好調(diào)查，保證監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。民事行政檢察部門開展違法調(diào)查是提高監(jiān)督力度、質(zhì)量、效果的重要監(jiān)督措施。在履行民事訴訟、行政訴訟、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過程中，要利用開展違法調(diào)查為抗訴、檢察建議、糾正違法、息訴、督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟提供依據(jù)，要將涉嫌職務(wù)犯罪、嚴(yán)重違紀(jì)案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理，促進(jìn)監(jiān)督意見的落實(shí)。

4.積極開展督促起訴、支持起訴，探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、提起公益訴訟，拓寬監(jiān)督渠道，保護(hù)國家利益、社會公共利益、弱勢群體利益。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張穹主編.人民檢察院刑事訴訟理論與實(shí)務(wù).北京：法律出版社.1997.