江西省農(nóng)村公路發(fā)展特征分析及管理建議

溫玉莎

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210017）

江西省農(nóng)村公路發(fā)展特征分析及管理建議

溫玉莎

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210017）

農(nóng)村公路是農(nóng)村基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施，文章針對(duì)江西農(nóng)村公路在資金保障、建設(shè)質(zhì)量管理方面存在的一些問(wèn)題，依托“十三五”相關(guān)專題研究，提出了相關(guān)措施建議。

農(nóng)村公路；建設(shè)管理；資金保障

1 發(fā)展現(xiàn)狀及特征

截止2014年末，江西省農(nóng)村公路總里程達(dá)到139 239 km，其中縣道20 604 km，鄉(xiāng)道29 448 km，村道89 187 km，全省農(nóng)村公路路面鋪裝率73.08%，通村公路未鋪裝路面33.15%。

（1）路網(wǎng)規(guī)模與周邊省份相比偏低

目前，江西路網(wǎng)規(guī)模總體仍然偏低，路網(wǎng)面積密度83 km/100km2，遠(yuǎn)低于同類省份安徽（農(nóng)村人均GDP、山區(qū)面積和江西類似）的114 km/100km2，同時(shí)也低于山區(qū)面積比重較高的湖南、湖北等省份（見(jiàn)表1）。

表1 2014年江西省與國(guó)內(nèi)其他省份基本數(shù)據(jù)對(duì)比

（2）農(nóng)村公路以四級(jí)公路為主

江西全省路網(wǎng)等級(jí)水平由2010年的4.21發(fā)展到2014年的4.08，農(nóng)村公路取得了一定的發(fā)展，但農(nóng)村路網(wǎng)仍然主要以四級(jí)公路及等外公路為主（見(jiàn)表2）。全省農(nóng)村公路13萬(wàn)多公里中，四級(jí)農(nóng)村公路10萬(wàn)余公里，占比近72%，等外公路高達(dá)2.7萬(wàn)km，占比近20%。

（3）路面寬度小于4.5 m農(nóng)村公路占比過(guò)半

截至2014年底，江西省農(nóng)村公路路面寬度小于4.5 m的里程超過(guò)8萬(wàn)km，雖較2010年下降了2.5%，但4.5 m以下農(nóng)村公路所占比重仍較大，達(dá)59.5%（見(jiàn)表3），直接影響了農(nóng)村客運(yùn)班線的開(kāi)通，制約了江西農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)程。

表2 2014年江西省農(nóng)村公路分布情況（按技術(shù)等級(jí)分）

表3 路面寬度小于4.5 m四級(jí)農(nóng)村公路里程及所占比重

（4）各市發(fā)展差異較大，贛西等市三級(jí)以上公路比例較高

江西各區(qū)市縣道三級(jí)公路比例各市參差不齊（見(jiàn)表4），只有鷹潭、宜春、新余的縣道三級(jí)以上里程比例在本市縣道總里程中超過(guò)60%，而撫州和贛州的縣道三級(jí)公路以上占比不足30%，與全省平均值仍有較大的差距，提檔升級(jí)迫在眉睫。

表4 2014年全省及各地級(jí)市農(nóng)村公路路網(wǎng)技術(shù)等級(jí)水平現(xiàn)狀

2 建設(shè)管理存在問(wèn)題

盡管江西農(nóng)村公路發(fā)展在“十二五”時(shí)期取得了突出的成績(jī)，江西省農(nóng)村交通運(yùn)輸條件得到了明顯改善，但在建設(shè)管理上仍存在以下問(wèn)題亟需改善。

（1）縣級(jí)政府主體責(zé)任落實(shí)不到位，制度保障力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)

根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路建管養(yǎng)責(zé)任主體［1］。但在江西農(nóng)村公路發(fā)展的實(shí)際過(guò)程中，地方政府責(zé)任主體落實(shí)不到位，“等、靠、要”等消極思想仍然存在。其原因和缺乏立法保障，未在制度層面對(duì)地方政府責(zé)任主體的落實(shí)、各地財(cái)政預(yù)算的比例、農(nóng)村公路發(fā)展的監(jiān)督考核獎(jiǎng)懲機(jī)制等進(jìn)行明確有關(guān)。致使少數(shù)地方政府不重視農(nóng)村公路發(fā)展，地方配套資金落實(shí)到位緩慢，建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行嚴(yán)肅性不強(qiáng)，部分“十二五”發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)未能有效完成，如至2014年底，江西縣道升級(jí)改造累計(jì)完成1 575 km，完成率61%；危橋改造累計(jì)完成211座，完成率56%。未來(lái)，江西需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，促使地方政府建管養(yǎng)責(zé)任主體地位落到實(shí)處。

（2）農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍

目前江西農(nóng)村公路路面破損嚴(yán)重，農(nóng)村公路低水平重復(fù)建設(shè)情況嚴(yán)重。究其原因，一是近幾年，江西省各地市機(jī)動(dòng)化率增長(zhǎng)迅猛，給原有農(nóng)村道路帶來(lái)較大壓力；二是各地市農(nóng)村公路設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公路的要求，目前運(yùn)輸車輛已基本上達(dá)到50 t/車以上，而原有道路設(shè)計(jì)時(shí)，基本上是承載50 t以下的車輛；三是由于農(nóng)村公路上級(jí)補(bǔ)助低，地方籌資困難，偷工減料，擅自降低標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象嚴(yán)重，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)質(zhì)量得不到保障。道路重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普通，嚴(yán)重制約了江西農(nóng)村公路的進(jìn)一步發(fā)展。

同時(shí)，根據(jù)《江西省“十二五”農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)規(guī)劃》，到2015年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)客車通達(dá)率達(dá)到100%，行政村客車通達(dá)率達(dá)到92%。要實(shí)現(xiàn)“通鎮(zhèn)到村”目標(biāo)，需要江西農(nóng)村公路提供較好的車輛通行條件，而江西現(xiàn)有農(nóng)村公路路面寬度在4.5 m以下的占比近60%，不利于一般車型（寬度在2.3 m左右）公交的正常會(huì)車，無(wú)法滿足農(nóng)村客運(yùn)班線安全通行要求。

（3）農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，資金需求缺口大

目前江西縣道省級(jí)改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際成本中的占比偏低，低于周邊省份。據(jù)了解，現(xiàn)狀縣道三級(jí)路的建設(shè)成本約在150萬(wàn)元/km左右（贛州等部分地市的建設(shè)成本甚至達(dá)到300～500萬(wàn)元/km），現(xiàn)行的省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約為50萬(wàn)元/km（原中央蘇區(qū)）、40萬(wàn)元/ km（非原中央蘇區(qū)），補(bǔ)助金額僅占建設(shè)成本的1/3。

由于江西省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政收入有限，農(nóng)村公路項(xiàng)目配套資金往往不能及時(shí)足額到位，嚴(yán)重影響項(xiàng)目工程進(jìn)度，有的甚至無(wú)法按期開(kāi)工建設(shè)。農(nóng)村公路建設(shè)債務(wù)危機(jī)已成為影響農(nóng)村公路發(fā)展的重要因素。

（4）農(nóng)村公路網(wǎng)布局不夠合理，仍需進(jìn)一步完善

受自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)力等因素制約，江西農(nóng)村公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)呈樹(shù)狀而非網(wǎng)絡(luò)狀，部分自然村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地及旅游景點(diǎn)之間聯(lián)系不便，繞行距離較大，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路斷頭路現(xiàn)象依然存在。此外隨著江西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分地區(qū)會(huì)產(chǎn)生一些新的節(jié)點(diǎn)，如新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，這些節(jié)點(diǎn)需要未來(lái)農(nóng)村公路加以銜接。因此，在“十三五”期間，江西需要進(jìn)一步完善農(nóng)村公路網(wǎng)布局，加強(qiáng)農(nóng)村公路與各類節(jié)點(diǎn)之間的便捷聯(lián)系。

3 江西農(nóng)村公路建設(shè)資金保障相關(guān)建議

（1）加大省級(jí)農(nóng)村公路建設(shè)資金投入

每年從成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革資金、車購(gòu)稅等用于交通運(yùn)輸專項(xiàng)資金中安排不少于20億的資金支持地方農(nóng)村公路建設(shè)。

省補(bǔ)建設(shè)資金重點(diǎn)支持農(nóng)村公路尤其是縣鄉(xiāng)道的提檔升級(jí)工作，兼顧村道建設(shè)任務(wù)；增加縣道三級(jí)公路、縣鄉(xiāng)道雙車道四級(jí)公路的省補(bǔ)政策，基本保證農(nóng)村公路建設(shè)省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)占總造價(jià)60%左右。

對(duì)所轄區(qū)域面積大、農(nóng)村人口多、建設(shè)任務(wù)重、財(cái)政相對(duì)困難的市給予適當(dāng)傾斜。

（2）加強(qiáng)市、縣建設(shè)補(bǔ)助資金及政策落實(shí)

一是建立省、市、縣三級(jí)補(bǔ)助機(jī)制。原則上按省50%、市縣40%安排政府補(bǔ)助，不足部分由項(xiàng)目所在地的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措。

二是各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府配套出臺(tái)新一輪農(nóng)村公路建設(shè)定額補(bǔ)助政策，總體在原有基礎(chǔ)上至少提高50%以上。

三是各省轄市當(dāng)年農(nóng)村公路項(xiàng)目完成情況與下年度省補(bǔ)助資金掛鉤：沒(méi)有完成任務(wù)的，核減該市下年度省補(bǔ)助資金額度；建設(shè)積極性高、措施得力、超額完成年度任務(wù)的市，下年度優(yōu)先安排省補(bǔ)助資金。

四是省級(jí)新增的建設(shè)補(bǔ)助資金與市、縣兩級(jí)出臺(tái)新一輪農(nóng)村公路政策及配套資金落實(shí)到位情況掛鉤。不落實(shí)的不增加省級(jí)新增建設(shè)補(bǔ)助。

（3）探索和拓寬農(nóng)村公路建設(shè)投融資渠道

一是結(jié)合各地農(nóng)村的旅游經(jīng)濟(jì)、礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和其他特色產(chǎn)業(yè)，配套征收專項(xiàng)建設(shè)基金。考慮到一些農(nóng)村地區(qū)的旅游資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，都得益于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公路建設(shè)，建議在這些產(chǎn)業(yè)的收入中提取一定的比例，用于農(nóng)村公路建設(shè)［2］；

二是出售農(nóng)村公路冠名權(quán)。農(nóng)村公路的冠名權(quán)具有一定的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，應(yīng)大力開(kāi)發(fā)農(nóng)村公路冠名權(quán)的轉(zhuǎn)讓，為農(nóng)村公路的建設(shè)注入新的資金［3］。

三是出售農(nóng)村公路周邊綠化權(quán)。農(nóng)村公路的綠化兼顧了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，出售公路周邊的綠化權(quán)是一種有效的農(nóng)村公路建設(shè)融資方式，科學(xué)合理地制定相關(guān)政策法規(guī)，在有效控制企業(yè)對(duì)資源過(guò)度掠奪的前提下，引導(dǎo)企業(yè)科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)農(nóng)村公路周邊綠化權(quán)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（4）嚴(yán)格資金管理，建設(shè)陽(yáng)光工程

加強(qiáng)資金管理和監(jiān)督，做到專戶管理、專款專用、封閉運(yùn)行，堅(jiān)決杜絕擠占、挪用等現(xiàn)象發(fā)生［4］。加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管，切實(shí)加強(qiáng)工程建設(shè)中的廉政建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行“雙合同”（工程合同、廉政合同）制和工程廉政檔案制度，提高建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位的廉政意識(shí)，真正把農(nóng)村公路建成政府放心、群眾滿意的陽(yáng)光工程。

4 江西農(nóng)村公路建設(shè)管理強(qiáng)化相關(guān)建議

（1）制定發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)計(jì)劃任務(wù)

根據(jù)國(guó)家農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃和省農(nóng)村公路發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)編制江西省“十三五”農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)傾斜，兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)、村客運(yùn)站點(diǎn)設(shè)施建設(shè)，與地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，依托主干線，干支銜接，聯(lián)片成網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)縣道、鄉(xiāng)道和村道協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村公路整體效益。

各省轄市交通、發(fā)展改革部門按照建設(shè)規(guī)劃和資金規(guī)模，提出年度建設(shè)項(xiàng)目安排計(jì)劃，報(bào)省交通、發(fā)展改革部門備案，省交通、發(fā)展改革部門監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)情況，嚴(yán)格計(jì)劃管理，減少農(nóng)村公路建設(shè)的盲目性與滯后性。

（2）科學(xué)組織，抓好項(xiàng)目實(shí)施

各市、縣要依據(jù)規(guī)劃和年度計(jì)劃安排，認(rèn)真做好項(xiàng)目前期工作。三級(jí)以下公路，只進(jìn)行簡(jiǎn)易施工圖設(shè)計(jì)，由縣級(jí)交通、公路部門組織有資格的技術(shù)人員承擔(dān)。三級(jí)以上（含三級(jí)）公路項(xiàng)目，要編制簡(jiǎn)易可研報(bào)告，進(jìn)行一階段施工圖設(shè)計(jì)，由省轄市主管部門負(fù)責(zé)審批。項(xiàng)目資金規(guī)模達(dá)到《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》要求的，必須依法進(jìn)行工程招投標(biāo)。各級(jí)交通部門要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和地區(qū)實(shí)際，采取細(xì)致、嚴(yán)密、有效的工作措施，保證工程進(jìn)度。要注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理。要注意抓好示范工程，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)。

（3）加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高人員技術(shù)水平

有關(guān)農(nóng)村公路建設(shè)的主管部門要請(qǐng)有資質(zhì)的專家及技術(shù)經(jīng)驗(yàn)豐富的工程師對(duì)施工隊(duì)伍的技術(shù)人員進(jìn)行定期的技術(shù)培訓(xùn)，從根本上解決施工隊(duì)伍技術(shù)力量薄弱，主管部門由于技術(shù)人員少不能對(duì)所有的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行逐一指導(dǎo)的問(wèn)題［5］。

（4）強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，實(shí)行質(zhì)量責(zé)任追究制

嚴(yán)格農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量管理和監(jiān)督。三級(jí)以上公路建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)督覆蓋面要達(dá)到100%；四級(jí)公路項(xiàng)目由縣級(jí)交通公路部門負(fù)責(zé)對(duì)其建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，明確專人負(fù)責(zé)。項(xiàng)目主管單位責(zé)任人、直接責(zé)任人、施工、原料供應(yīng)單位負(fù)責(zé)人要對(duì)質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，堅(jiān)決依紀(jì)依法追究，確保農(nóng)村公路建設(shè)一條，達(dá)標(biāo)一條。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公路是黨中央著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題的直接體現(xiàn)，江西省農(nóng)村公路建設(shè)管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，要想最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公路的經(jīng)濟(jì)效益，延長(zhǎng)其使用壽命，提高其使用性能，需要不斷加深對(duì)其自身規(guī)律及本質(zhì)特征的認(rèn)識(shí)，要進(jìn)一步增大制度與資金的支持，進(jìn)一步提高項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量與效率，切實(shí)保障江西省農(nóng)村公路建設(shè)與管理事業(yè)快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

［1］楊振華.農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與管理［M］.北京：人民交通出版社，2005.

［2］蘇先科.關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)與管理若干問(wèn)題的探討［J］.今日科苑，2009（2）：57-60.

［3］何耀金.淺談農(nóng)村公路建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策［J］.交通標(biāo)準(zhǔn)化，2005（10）：149-150.

［4］蔣開(kāi)先.農(nóng)村公路科學(xué)合理化建設(shè)管理及養(yǎng)護(hù)——以巧家縣為例［J］. 企業(yè)改革與管理，2016（12）：206-207.

［5］時(shí)鎮(zhèn).淺談農(nóng)村公路規(guī)劃及建設(shè)管理問(wèn)題［J］.北方交通，2014（9）：127-129.

Analysis of Characteristics of Rural Roads Development in Jiangxi Province and Management Advice

Wen Yusha
（JSTI Group, Nanjing 210017, China）

Rural roads are basic, public welfare facilities for the countryside. In this paper, some advices and measures for the problems in capital security and construction on quality management are put forward based on researches of the 13th Five-Year Plan.

rural road; construction management; capital security

F542

C

1672-9889（2016）05-0087-04

2016-01-08）

溫玉莎（1983-），女，江蘇南京人，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事交通規(guī)劃及相關(guān)課題研究工作。