淺談工程咨詢方如何參與PPP模式項目

邱　月

（中國建筑設(shè)計院有限公司，北京 100044）

淺談工程咨詢方如何參與PPP模式項目

邱月

（中國建筑設(shè)計院有限公司，北京 100044）

近年來我國開始大力鼓勵發(fā)展社會主體參與到公共產(chǎn)品的提供中來。PPP模式相比傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供方式有很大不同，這對習慣提供傳統(tǒng)咨詢服務(wù)的工程咨詢方將是極大的挑戰(zhàn)。本文將從PPP模式在我國的宏觀背景出發(fā)，分析PPP模式對工程咨詢行業(yè)帶來的變化，并對工程咨詢方參與PPP項目的角色定位提出一些建議。

PPP（公私合營）；咨詢；物有所值（VFM）；績效評價；風險管理

一、PPP模式概述

1. PPP模式的概念

PPP的概念有廣義和狹義的分別，廣義的概念泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，狹義的概念則一般指一系列項目管理模式的總稱。

2. PPP模式的分類

國際上對于PPP并沒有一致的分類，目前根據(jù)現(xiàn)有文獻可以將廣義的PPP模式分為：BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)移）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)移）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移）、BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營）、DBT（設(shè)計-建設(shè)-轉(zhuǎn)移）、DBTO（設(shè)計-建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營）、DBO（設(shè)計-建設(shè)-經(jīng)營）、PUOT（購買-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移）、LUOT（租賃-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移）、LDO（租賃-開發(fā)-經(jīng)營）、DBMM（設(shè)計-建設(shè)-主要維護）、O&M（經(jīng)營和維護）、服務(wù)外包、管理外包、BBO（購買-建設(shè)-運營）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、PUO（購買-更新-經(jīng)營）等模式。

3. PPP模式應用的宏觀背景

（1）PPP模式應用的政策背景

2015年10月，中共十八屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，該建議對我國十三五期間如何發(fā)展新的公共服務(wù)方式和融資方式上提出了一些指導性的意見：“發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式；創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”

另外，2014年至今，國家發(fā)改委、財政部、各省市也均陸續(xù)出臺了一系列的政策，鼓勵和指導PPP項目的開展，大量有關(guān)PPP模式政策文件的發(fā)布表明了政府提供公共產(chǎn)品發(fā)展的大方向，為我國大力開展PPP模式提供了良好的政策基礎(chǔ)，代表著我國即將進入PPP模式發(fā)展的發(fā)車道。

（2）PPP模式應用的法律背景

2015年4月，為適應促進民間投資的緊迫需求，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，國家發(fā)改委會同五部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為特許經(jīng)營的發(fā)展提供了基本制度框架。該辦法明確了“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營”的定義為政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

2016年3月，財政部、英國駐華大使館、中國法學會在北京聯(lián)合舉辦PPP法治建設(shè)國際研討會。該研討會旨在以法律法規(guī)建設(shè)為基礎(chǔ)，分享借鑒國際PPP制度建設(shè)經(jīng)驗，提出我國PPP立法的頂層設(shè)計理念，厘清PPP立法的相關(guān)基本問題，并結(jié)合我國PPP項目操作中面臨的合同屬性、爭議解決、土地取得、資產(chǎn)權(quán)屬等實際法律沖突和障礙提出解決建議和路徑。

財政部、發(fā)改委的一系列舉措意味著我國正大力推進PPP領(lǐng)域的立法工作。PPP立法進程的加快及PPP模式法律基礎(chǔ)的進一步明確，將使PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

二、PPP模式對工程咨詢行業(yè)帶來的變化

1. 工程咨詢內(nèi)容

采用PPP模式的大多為公共設(shè)施項目。對于政府部門來講，實施PPP模式目的是為公眾提供更為高效的公共產(chǎn)品，所以必將改變以往相對粗放的方式，對項目全壽命周期的經(jīng)濟性、高效性有更高的要求。另外，PPP項目的社會參與方往往對工期和成本非常敏感，強調(diào)投資效益，除了要求設(shè)計、咨詢環(huán)節(jié)滿足相關(guān)規(guī)范，還要求其與融資、施工及維護等環(huán)節(jié)有更緊密的互動，以得出項目相對的最優(yōu)方案。

PPP模式的引入將對項目可行性研究報告產(chǎn)生影響，相比傳統(tǒng)的可研報告，PPP模式項目需要更為專業(yè)和詳細的專門報告，以分析PPP模式項目投資回報率、定價機制、收益分配、風險管理等具體問題，為PPP模式項目的立項決策及項目如何開展PPP模式提供一定的參考依據(jù)。

2. 工程咨詢業(yè)務(wù)能力

PPP項目的參與方眾多，實施周期長，這意味著相比傳統(tǒng)項目，其合同結(jié)構(gòu)復雜，情況更加多變。從項目前期的立項決策、融資方案的制定到具體的產(chǎn)品定價、收益分配的談判再到項目實施中的風險管理需要工程、法律、財會等多專業(yè)的咨詢服務(wù)，這對工程咨詢方的綜合性技術(shù)服務(wù)能力提出了空前的要求。此外，PPP模式的復雜性也決定了項目不僅要求工程咨詢方的從業(yè)人員具有優(yōu)秀的專業(yè)技能，同時也要求其具有良好的溝通協(xié)調(diào)能力。

3. 工程咨詢體制和服務(wù)水平

目前我國的工程咨詢單位以國有企業(yè)為主，其管理體系、服務(wù)水平等與國際上一流的咨詢顧問公司相比仍然具有一定的距離。PPP模式項目社會參與方的引入，將對工程咨詢提出更為具體化的要求，工程咨詢方需要創(chuàng)建創(chuàng)新管理體制，整合現(xiàn)有資源，調(diào)整人力資源戰(zhàn)略，加強業(yè)務(wù)培訓，完善內(nèi)部激勵機制，才能提升整個團隊的綜合實力，滿足市場日益提高的要求。

三、工程咨詢方參與PPP項目的角色定位

1. 作為政府機構(gòu)的咨詢顧問

工程咨詢方可作為PPP項目中政府機構(gòu)的咨詢顧問。在該角色中，工程咨詢方主要致力于配合政府部門做好PPP項目的立項決策和績效評價工作，通過前期的調(diào)研工作和包括物有所值分析法在內(nèi)的定性和定量分析方法，為政府機構(gòu)篩選具有合作潛力的社會參與方與項目方案，并定期對PPP項目的實施成果進行績效評價。

物有所值評價包括定性和定量評價兩部分。定性評價通過分析項目方案的各項條件，評估其對項目目標的影響，初步判斷項目采用PPP模式的可行性。定量評價首先要設(shè)定一個傳統(tǒng)模式和PPP模式產(chǎn)出效益相同的假設(shè)，再把PPP模式方案中政府和社會參與方對項目全壽命周期的總投資的凈現(xiàn)值（PPP）與公共部門比較值（PSC—即在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運營凈成本、可轉(zhuǎn)移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調(diào)整成本等。）來比較，以對PPP模式是否能夠降低項目全壽命周期的總成本進行分析。

借鑒國際通行的政府財政資金績效考評原則，PPP模式項目的績效評價原則可概括為4E原則，即：經(jīng)濟性（Economy），效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）。在進行PPP項目的績效評價時，首先應明確項目各利益相關(guān)者的績效目標（PPP項目的利益相關(guān)者主要包括政府、社會參與方、金融機構(gòu)、公眾等）。再根據(jù)項目特點和各利益相關(guān)者的績效目標，參考英國現(xiàn)有的KPI指標體系細化得出該PPP項目不同階段的關(guān)鍵績效指標（KPI），根據(jù)項目的實際情況對其滿足各個關(guān)鍵績效指標的程度進行定性、定量的評估，形成對PPP項目的科學績效評價。

2. 作為社會參與方或金融機構(gòu)的咨詢顧問

金融機構(gòu)或社會參與方參與PPP項目的主要目的是盈利，所以需要工程咨詢方為其設(shè)計切實可行的PPP項目方案，并對方案的投資結(jié)構(gòu)、收益性和風險進行評估。

PPP模式項目全壽命周期長、利益相關(guān)者眾多，其風險管理的好壞對于金融機構(gòu)和社會參與方能否實現(xiàn)預期收益具有非常重大的影響。所以，如何做好PPP項目的風險管理，將是工程咨詢方面臨的又一挑戰(zhàn)。PPP項目的風險管理主要包括風險識別、風險評估、風險應對三大部分。風險識別是做好風險管理的基礎(chǔ)，在分析PPP項目的風險因素時，可選用目前常用的風險識別方法（主要包括：專家調(diào)查法、檢查表法、流程圖法、SWOT分析法、情景分析法、因果分析法、故障樹分析法等）中選取適當?shù)囊环N或幾種分析PPP項目的主要風險因素。然后，根據(jù)識別出的該PPP項目的主要風險因素，對項目進行風險評估，以分析每種風險的發(fā)生概率和影響程度。現(xiàn)有的風險評估方法主要包括調(diào)查和專家打分法、層次分析法（AHP）、敏感性分析法、蒙特卡洛模擬法、VAR法、決策樹法、風險影響圖法、關(guān)鍵線路、計劃評審技術(shù)（PERT）等。最后，根據(jù)各類風險因素的發(fā)生概率和影響程度綜合評定PPP項目的風險等級，并對如何有效降低項目總體風險水平和融資方、社會參與方對其將面臨的風險因素該如何規(guī)避、轉(zhuǎn)移、減輕提出積極合理的建議。

［1］王灝.PPP的定義和分類研究［J］.都市快軌交通，2004（5）：23.

［2］吳福清.PPP模式下工程咨詢設(shè)計單位的機遇與挑戰(zhàn)［J］.中國工程咨詢，2015（5）：22.

［3］王超，趙新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP項目績效評價指標研究［J］.項目管理技術(shù)，2014（8）：18-20.

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