城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化體制分析

于波

（信陽師范學院，河南 信陽 464000）

城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化體制分析

于波

（信陽師范學院，河南 信陽 464000）

本文從戶籍制度、公共財政制度、資源分配制度和利益訴求機制四個層面對城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化進程中存在的問題進行了分析，在此基礎上，提出了促進城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化的途徑。

城鎮(zhèn)常住人口；基本公共服務；均等化

1 問題的提出

為建立健全基本公共服務體系，使社會成員能夠平等的享受社會發(fā)展的成果，2012年國務院印發(fā)了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃中提出要“促進基本公共服務均等化”［1］。近年來，關于“基本公共服務均等化”的議題已經引起了學界的重視。我國學術界關于該問題的研究主要集中在三個方面：一是基本公共服務均等化的城鄉(xiāng)差異分析，學者認為之所以存在這種差異，主要是由于我國實行的是比較嚴格的戶籍管控，城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制成為公共福利分配的載體［2］；二是基本公共服務同城鎮(zhèn)化之間的關系研究，三是關于基本公共服務的實證研究。有學者在實證研究的基礎上提出“社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務屬于不包容性匹配，在供給和受益維度上存在包容性偏差，而義務教育則歸屬于基本包容性匹配，社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務的公共屬性較弱”［3］?！?015年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.7億，但農業(yè)轉移人口市民化進展比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低”［4］。大規(guī)模的人口流動使城鎮(zhèn)人口結構日益復雜，對社會治理和社會公共服務提出了新的要求，也引發(fā)了人們對基本公共服務均等化問題的思考。本文主要討論城鎮(zhèn)原住民同農業(yè)轉移人口之間的基本公共服務均等化問題。

2 城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務非均等化的制度性原因

城鎮(zhèn)常住人口主要包括城鎮(zhèn)原住民和在城鎮(zhèn)中長期居住的外來人口，其中一部分外來人口甚至已經取得了居住地的戶籍。城市外來人口主要由農業(yè)轉移人口構成，包括擁有農村戶籍但在城市中工作的遷移人口，以及被城市化進程裹挾而被動地成為城鎮(zhèn)人口的那部分人，他們已經取得城鎮(zhèn)戶籍，并且在城鎮(zhèn)中工作和生活。由于城鄉(xiāng)二元體制的剛性存在沒有消除，公共財政體制和政府管理機制在一些問題上的雙重失靈等問題沒有解決。同城鎮(zhèn)原住民相比，農業(yè)轉移人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化娛樂等方面享受的公共服務有限。

2.1 城鄉(xiāng)二元體制導致基本公共服務區(qū)隔化

城鎮(zhèn)化進程帶來了農業(yè)轉移人口數(shù)量激增，但是城市的發(fā)展水平還不能同農業(yè)轉移人口增加的幅度相匹配，城市承載能力有限的問題還沒有解決。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，必然會出現(xiàn)在某一階段限制農村人口進入城市的狀況，這種限制通過戶籍制、社會保障的差異化等手段表現(xiàn)出來。盡管改革開放以來，部分地區(qū)逐步放松了對城市常住人口的準入條件，從表面上看，在一定程度上弱化了戶籍制的限制作用。但是，以戶籍制為核心的城鄉(xiāng)二元體制的影響不可能在一朝一夕間消除，我國部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化只能算作“半城鎮(zhèn)化”，其特征是隱形的“戶籍墻”依然存在，農業(yè)轉移人口在享受基本公共服務時面臨的制度性障礙暫時無法消除。戶籍制依然是決定社會成員能否得到公共服務，以及在多大程度上享受公共服務的甄別條件。

城鎮(zhèn)常住居民基本公共服務非均等化集中表現(xiàn)在農業(yè)轉移人口在進入城市之后還無法享受同城市原住民相同的住房補助、子女教育、社會保障等公共服務。地方政府對持有當?shù)貞艨诘牡褪杖肴后w提供不同層次的社會保障。通過廉租房、經濟適用房、限價房等政策在一定程度上為城鎮(zhèn)原住民提供住房補貼，緩解他們的住房壓力。在子女教育問題上，農業(yè)轉移人口也面臨巨大壓力，在當今社會，教育資源仍然屬于稀缺資源，城市中的優(yōu)質教育資源首先分配給本地居民，一些大城市的公立學校入學和升學條件非常嚴苛，需要學生家長提供本地正式工作的有效證明或社會保險繳費記錄，這對農業(yè)轉移人口來說十分困難。

《2015年全國農民工監(jiān)測報告》顯示，農民工人月均收入為3 072元，農民工群體在第二產業(yè)中從業(yè)比重為55.1%，其中從事制造業(yè)的農民工比重為31.1%，從事建筑業(yè)的農民工比重為21.1%，農民工在第三產業(yè)就業(yè)的比重為44.5%［5］。從報告中可以看出農民工收入較低，就業(yè)主要集中在第二三產業(yè)，并且主要集中在第二產業(yè)建筑業(yè)和制造業(yè)等高危行業(yè)。較低的收入使其很難保證自己的生活品質，在分享社會發(fā)展成果時處于劣勢，城市提供的最低生活保障等社會救助并不面向沒有城市戶籍的人口。高危行業(yè)又使他們相對于其他群體具有更高的風險性，就業(yè)保障對他們至關重要。盡管職工基本社會保險是由用人單位提供的，只要用人單位同就業(yè)人員協(xié)商好，就可以為在崗職工繳納社會保險，同職工戶口無關。但從當前的用工制度來看，用人單位對具有本地戶口的求職者更加青睞，這就導致農業(yè)轉移人口在一定程度上被排除在外。

2.2 公共財政制度導致基本公共服務供給不足

我國當前的公共服務配置主要是由中央政府對基本公共服務的內容和標準進行制定，在此基礎上，根據(jù)地方政府的實際經濟能力來提供具體服務。從總體上來說，行政調解機制的作用更大，缺乏稅收調節(jié)和價格引導。隨著城市化進程的加劇，城市常住人口激增，人口結構發(fā)生變動，這必然會導致社會成員對于社會基本公共服務的剛性需求增加，城市中原有的基本公共服務資源有效供給不足，人口變動同社會公共服務配置不協(xié)調，社會成員不能均衡地享受基本公共服務等問題。盡管地方政府不斷加大對基本公共服務的財政投入，但其投入比率同人口增長的速度不匹配，地方財政在承擔與日俱增的基本公共服務支出時難免力不從心。近年來，中央對地方的一般性轉移支付力度逐步提高，但是，政府間轉移支付不斷增加的同時，地區(qū)間財政差距和公共服務差距在逐步加大。

2.3 公共資源配置差異導致基本公共服務的群體分化

社會公共服務資源分配方式可以分為兩類：一類是受社會成員身份限制的分配方式，這類公共服務資源不能通過市場渠道獲得，其可及性和可獲得性同社會成員身份關聯(lián)密切，另一類是可以通過市場化渠道獲得的，同社會成員的經濟狀況和個人需求偏好密切相關的公共服務資源。由于身份的限制，相當一部分農業(yè)轉移人口無法獲得第一類公共服務。盡管第二類公共服務可以通過貨幣化的方式獲得，看上去是為所有社會成員提供了一種相對公平的服務方式，城鎮(zhèn)中的農業(yè)轉移人口對某些公共服務也確實有較高需求，但是由于個人支付能力的有限，他們也很少選擇通過市場來滿足自身的需求。這種差異使公共資源間配置表現(xiàn)出不均衡性。同時，城鎮(zhèn)原住民同城鎮(zhèn)中的農業(yè)轉移人口之間收入水平的差異，也導致了公共服務資源配置的群體分化。

2.4 利益訴求機制不暢導致基本公共服務的群體性缺失

在我國現(xiàn)有的基本公共服務分配體制中，政府是最重要的行政管理和提供服務的主體，為行政區(qū)內的居民提供與其生活相匹配的公共產品和服務。政府的服務偏好決定了社會成員享有基本公共服務的狀況。城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務存在差異在一定程度上反映了政府的服務偏好問題。政府的良好運行離不開社會成員的大力支持，但是受城鄉(xiāng)二元體制的影響，從地方政府的行政長官到城鎮(zhèn)居民對居民的身份屬性都十分重視，對在城鎮(zhèn)中生活的農業(yè)轉移人口的認同度較低。政府提供服務的能力和分配資源的方式受行政長官的行為偏好影響較大，而行政長官的行為偏好主要取決于各項決策和實際操作能夠為其帶來最大化利益?；竟卜召Y源分配是與之相關的三大利益主體（政府、城鎮(zhèn)原住民和城市外來人口）之間的博弈。在這一博弈過程中，城市原住民的力量較強，而城市外來人口屬于最不具備談判和博弈能力的群體，因此，城市管理者的決策往往不會傾向于城市外來人口。

《2015全國農民工監(jiān)測報告》顯示，我國農民工的文化程度普遍不高，初中文化程度占59.7%，小學和高中文化程度分別占調查對象的14%和16.9%，只有8.3%的調查對象是高中及以上文化程度［5］。受教育程度影響，社會成員對自身權益的認知、文化程度較低、法律意識淡薄等因素會導致城鎮(zhèn)中的農業(yè)轉移人口對自身的利益訴求表達不夠積極。

3 城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化途徑

3.1 完善取消戶籍制后的分類保障機制

不可否認，戶籍制的存在曾經在社會治理的過程中起到了重要作用，但是，就目前的狀況來看，戶籍制在一定程度上影響了社會資源對當?shù)鼐用竦墓椒峙?，因此有必要對戶籍制進行改革。截止到2016年9月，我國31個省份都已經出臺了戶改方案，全部取消了農業(yè)戶口登記，這是社會治理水平提升的重要標志。但是，需要注意的是城鄉(xiāng)二元體制的影響還長期存在。在城鄉(xiāng)二元體制階段，城鎮(zhèn)居民同農村人口之間至少在60種社會福利服務上存在差異，統(tǒng)一戶籍之后，必然會在一定程度上帶來城市公共服務資源的緊張。政府需要對取消戶籍差別后的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等基本公共服務問題進行再平衡，要逐步完善與之相配套的各種制度和相關法律，確保實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)服務均等化，城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化。

3.2 健全財政體制，強調政府在基本公共服務財政供給中的責任

基本公共服務的供給需要大量的資金，單一的財政渠道很難滿足其要求。從現(xiàn)實狀況來看，財政分權的程度同基本公共服務供給之間呈負相關關系。財政分權程度越高，對基本公共服務供給的抑制作用越明顯，因此，需要進一步健全財政體制，強調中央財政對基本公共服務的供給責任。另外，要認識到，均等化不是平均化，均等化是從服務效果上來評價基本公共服務的供給狀況。對于地方財政來說，在滿足當?shù)鼐用竦幕竟卜招枨髸r需要考慮到不同群體的公共服務需求意愿，在考察該群體實際承擔能力基礎上，對不同群體給予差異性滿足，對城鎮(zhèn)中的弱勢群體給予一定的傾斜。

3.3 培養(yǎng)弱勢群體的博弈能力，構建公平的利益訴求機制

在當前的社會中，法律訴求和行政訴求是社會成員主要的利益訴求體系，但從實施的情況來看，這兩套訴求機制在實際應用中效率較低，主要是因為我國的利益訴求渠道的制度化建設還不夠完善，參與利益博弈的各個群體之間，博弈能力差距較大。城鎮(zhèn)原住民一般有穩(wěn)定的職業(yè)，其所在的群體和組織能成為其利益訴求的組織化代表，而農業(yè)轉移人口往往很難找到代表其利益的穩(wěn)定組織，因此個人利益博弈能力的大小對其能否成功實現(xiàn)利益訴求有著重要影響。另外，法律訴求的過程具有市場化的特征，需要一定的經濟基礎和法律意識，并且時間較長，作為城鎮(zhèn)中的弱勢群體，農業(yè)轉移人口很難通過這一渠道獲得相應服務。而在我國社會成員的意識中對政府的依賴性較強，因此，行政訴求是弱勢群體樂于選擇的訴求體系，但是這種訴求體系較為復雜，行政性較強，程序更為煩瑣，涉及的部門更多，操作更為復雜。因此，提高弱勢群體的博弈能力就顯得尤為必要。提高弱勢群體的博弈能力，可以從兩個方面入手：一是加快信息公開化過程，使弱勢群體了解自己享有哪些權利，這些權利如何獲得，在此基礎上提升弱勢群體對于自身權益的認知水平；二是簡化利益訴求程序，增強利益訴求機制的可及性。

［1］國務院辦公廳.國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃［R］.2012.

［2］彭希哲.剝離式改革：大城市戶籍制度改革新方向，探索與爭鳴［J］.2013（11）：24-26.

［3］詹國彬.基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平檢驗——關于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育的一個實證分析［J］.社會科學，2016（2）：24-25.

［4］中共中央國務院.關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見［R］.2016.

［5］國家統(tǒng)計局.2015年全國農民工檢測調查報告［R］.2016.

［6］馬西恒.建設包容性社區(qū)：居民權利均等化的社會政策想象，學習與實踐［J］.2011（2）：104-106.

［7］劉德吉.流動人口基本公共服務均等化問題研究綜述［J］.地方治理研究，2016（4）：57-59.

［8］姜曉萍.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務均等化研究［J］.社會科學研究，2012（6）：34-35.

［9］鐘正生.我國總量轉移支付的影響因素及其均等化效應［J］.經濟科學，2008（4）：7-10.

Analysis of Urban Resident Population Basic Public Service

Yu Bo
(Xinyang Normal University,Xinyang Henan 464000)

This paper analyses the problems existing in the progress of urban resident population basic pub?lic service equalization,from four aspects of household registration system,public financial system,resource al?location system and interest appealing mechanism.Based on that,the ways of promoting urban resident popula?tion basic public service equalization are put forward.

Urban resident population;basic public service;equalization

C913.9

A

：1671-0037（2016）11-59-3

2016-10-18

河南省政府決策招標課題“城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化體制機制研究”(2016B057);河南省教育廳人文社會科學研究一般項目（重點課題）“基于自組織理論的農村社區(qū)營造策略研究”(2016-zd-107);河南省教育廳人文社科研究項目“社會組織培育及其參與社會治理機制研究”（2017-ZZJH-393）。

于波（1981-），女，碩士，講師，研究方向:社區(qū)研究。