西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困特征與治理轉(zhuǎn)型

陳會(huì)方，朱平華

西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困特征與治理轉(zhuǎn)型

陳會(huì)方，朱平華

西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困具有絕對(duì)貧困人口集中、貧困發(fā)生率高、幫扶困難等特征。這些顯著特征使一些常規(guī)性貧困治理模式在此區(qū)域的應(yīng)用遇到一些困境。當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)貧困治理轉(zhuǎn)型給中國(guó)的貧困治理發(fā)展實(shí)踐帶來(lái)了極大推動(dòng)作用；同時(shí)，西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困一元治理模式的現(xiàn)狀也使得其難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。因此，迫切需要加快西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理模式的轉(zhuǎn)型。西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理模式的重構(gòu)，應(yīng)首先從理論上進(jìn)行重構(gòu)，這是其前提要件；其次應(yīng)在制度上進(jìn)行重構(gòu)，這是其保障要件；再次應(yīng)從實(shí)踐上進(jìn)行重構(gòu)，這是貧困治理模式的歸依。

西部民族地區(qū)；農(nóng)村貧困治理；轉(zhuǎn)型與重構(gòu)

西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困存在著脆弱性特征，這要求我們?cè)趯?duì)其進(jìn)行治理過(guò)程中應(yīng)運(yùn)用特殊的治理手段。本文擬在對(duì)西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困特征進(jìn)行分析基礎(chǔ)上，探究農(nóng)村貧困治理模式轉(zhuǎn)型必要性，同時(shí)從理論、制度與實(shí)踐等三個(gè)層面提出西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理模式的重構(gòu)。

一、西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困特征

西部民族地區(qū)是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，具體包括新疆、寧夏、廣西、內(nèi)蒙古、西藏 5個(gè)自治區(qū)和少數(shù)民族相對(duì)較多的云南、貴州、青海3個(gè)省，共計(jì)8個(gè)省區(qū)。全國(guó)超過(guò)100萬(wàn)人口的18個(gè)少數(shù)民族中有壯、滿、回、苗、維吾爾、彝、土家、蒙古、藏、布依、侗、瑤、白、哈尼、哈薩克、傣共16個(gè)民族居住在這些地區(qū)。全國(guó)154個(gè)民族自治地方分布在西部的有115個(gè)，占75%；30個(gè)自治州有27個(gè)分布在西部地區(qū)，占90%；119個(gè)自治縣（旗）有83個(gè)分布在西部，占自治縣總數(shù)的69.75%[1]。西部民族地區(qū)又是這些地區(qū)里更為貧困落后的區(qū)域。這些區(qū)域不僅是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，大多遠(yuǎn)落后于東中部，同時(shí)也是少數(shù)民族的聚居區(qū)，全國(guó)大部分少數(shù)民族人口聚居于此。通過(guò)統(tǒng)計(jì)民族八省區(qū)貧困人口分布、貧困發(fā)生率情況（表1），我們可以總結(jié)出西部民族地區(qū)農(nóng)村的貧困特征有如下一些方面。

（一）絕對(duì)貧困人口集中，是全國(guó)貧困最嚴(yán)重的地區(qū)。在2010年頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》中，明確要對(duì)連片特困地區(qū)進(jìn)行扶貧，而這些連片特困區(qū)主要有六盤(pán)山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、燕山－太行山區(qū)等14個(gè)區(qū)域的連片特困地區(qū)。從地理與經(jīng)濟(jì)狀況看，這些地區(qū)大多為民族聚集區(qū)，生態(tài)環(huán)境較差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)發(fā)育不足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口中，少數(shù)民族占到一半；貧困人口主要分散在258個(gè)少數(shù)民族貧困縣，這些縣份的人口占到少數(shù)民族地區(qū)總?cè)丝诘?8.5%。相反，漢族地區(qū)貧困人口主要集中分布在《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》所確定的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中的334個(gè)縣，縣均8.3萬(wàn)貧困人口，只占漢族地區(qū)總?cè)丝诘?.7%[2]。

表1　　民族八省區(qū)與全國(guó)分年度貧困人口及貧困發(fā)生率

（二）貧困發(fā)生率比其他地區(qū)高。西部民族地區(qū)不僅貧困人口眾多，而且與我國(guó)漢族地區(qū)相比，貧困發(fā)生率高。在《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中確定的國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣全國(guó)共有592個(gè)，其中民族地區(qū)有257個(gè)，占總數(shù)的43.14%；屬于西部民族地區(qū)的就有221個(gè)，有貧困人口2163萬(wàn)人，占全國(guó)貧困人口總數(shù)的26.82%；內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、青海、寧夏、新疆的貧困分布率（貧困縣占各地區(qū)總縣數(shù)的比重）分別是36.90%、33.73%、60%、59.35%、35.90%、44.44%和29.41%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平27.27%的水平[3]。在我國(guó)扶貧實(shí)踐中，對(duì)貧困區(qū)域的劃分，除了國(guó)家級(jí)貧困縣外，還有各?。ㄊ?、區(qū)）級(jí)貧困縣?？梢?jiàn)，民族地區(qū)的貧困發(fā)生率是相當(dāng)高的。

（三）貧困強(qiáng)度指數(shù)高，返貧率高。西部民族地區(qū)貧困強(qiáng)度指數(shù)高是其一個(gè)明顯特征。從聯(lián)合國(guó)2010年年度公布的多維貧困指數(shù)來(lái)看，我國(guó)目前仍有1.5億人生活在貧困線以下。而西部民族地區(qū)又是貧困人數(shù)比率最高的地區(qū)。從人類(lèi)發(fā)展指數(shù)來(lái)看，全國(guó)為0.772，而西部民族地區(qū)的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)除內(nèi)蒙古、寧夏高于全國(guó)平均指數(shù)外，其余均低于全國(guó)平均水平，而青海、甘肅、云南、貴州和西藏包攬了后5名[4]?？梢?jiàn)，相較其他區(qū)域，西部民族地區(qū)貧困程度較深。同時(shí)，這些區(qū)域返貧率也是最高的。如西南、西北兩大塊少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的返貧率高達(dá)20%以上，西北有個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)返貧人口超過(guò)脫貧人口的情況[4]。2015年10月，國(guó)務(wù)院扶貧辦表示，在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧中，通過(guò)初步分析，貧困的最主要的原因是因病致貧，占到建檔立卡貧困戶的42%[5]。

二、西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理模式轉(zhuǎn)型的必要性

（一）國(guó)際社會(huì)貧困治理轉(zhuǎn)型對(duì)中國(guó)的帶動(dòng)。在全球化背景下，國(guó)際社會(huì)的貧困治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)時(shí)刻影響和促進(jìn)著中國(guó)的發(fā)展。自20世紀(jì)60年代聯(lián)合國(guó)推行全球反貧困戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)際性的反貧困理念就廣為影響，貧困治理的理論與實(shí)踐都獲得極大推進(jìn)。在20世紀(jì)六七十年代，國(guó)際社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重點(diǎn)，加強(qiáng)反貧困政策的實(shí)施。此階段的國(guó)際社會(huì)貧困治理成就巨大，促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了貧困人口生存環(huán)境，但也存在一些突出問(wèn)題，如貧困人口的可行能力不足、發(fā)展機(jī)會(huì)缺乏、生計(jì)脆弱、大量社會(huì)排斥與不公平現(xiàn)象。部分人口獲得了好處，但同時(shí)無(wú)論從絕對(duì)意義上還是相對(duì)意義上，它也加劇了貧困[6]。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在丹麥的哥本哈根，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《哥本哈根宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》，提出采取行動(dòng)，在持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際合作的框架下，為社會(huì)發(fā)展、根除貧困、改善生產(chǎn)性就業(yè)、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、促進(jìn)社會(huì)融合創(chuàng)造有利的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境。這開(kāi)啟了國(guó)際社會(huì)貧困治理的新階段。新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)逐漸形成了新型的和系統(tǒng)化的貧困治理理念。在聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2000年世界發(fā)展報(bào)告：與貧困做斗爭(zhēng)》中借鑒治理理念，提出了要加強(qiáng)非政府組織對(duì)貧困治理的功能，改善貧困者的發(fā)展?jié)撃?，共同參與貧困治理。世界消除貧困日每年都確定了一個(gè)主題，如2006年的主題為“共同努力，擺脫貧困”；2007年的主題為“貧困人口是變革者”[6]。系列國(guó)際性文件形成了國(guó)際社會(huì)貧困治理的理念體系，總的可以發(fā)現(xiàn)，具有較為明顯的特性，提升貧困人口的可持續(xù)性能力，并發(fā)揮好貧困人口的參與能力；注重引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)力量的參與，推進(jìn)貧困治理的“第三條道路”；國(guó)際社會(huì)組織廣泛參與貧困治理的實(shí)踐，推動(dòng)反貧困行動(dòng)進(jìn)程。2013年4月，在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）春季會(huì)議上，首次就建設(shè)一個(gè)沒(méi)有貧困的世界制定明確的時(shí)間表，即到2030年基本消除極端貧困，同時(shí)提出了治理改革方案。

國(guó)際社會(huì)貧困治理轉(zhuǎn)型對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)具有重要的啟示意義。首先，要注重對(duì)貧困人口的能力培育。通過(guò)各種措施增強(qiáng)他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、可行能力與參與能力，形成自我“造血”功能。其次，要提高政府的治理能力。政府應(yīng)加強(qiáng)自身能力提升，整合相關(guān)反貧困資源，平衡相關(guān)主體利益，靈活運(yùn)用綜合手段強(qiáng)化社會(huì)治理。最后，要吸納市場(chǎng)與社會(huì)力量的參與。政府不再成為治理的唯一主體，市場(chǎng)與社會(huì)也應(yīng)成為重要參與力量。

（二）西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困一元治理模式難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村貧困治理正經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型階段，模式正從管理向治理轉(zhuǎn)變，主體從一元向多元轉(zhuǎn)變，這是一種大的趨勢(shì)，但我們可以發(fā)現(xiàn)，受多種因素影響，當(dāng)前西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理很大程度上沿襲著傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式，政府在治理過(guò)程中仍占據(jù)著主導(dǎo)功能，甚至呈現(xiàn)出一元治理模式的特性。

從現(xiàn)實(shí)行動(dòng)的實(shí)踐分析，當(dāng)前西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理存在一些困境，亟需加快破解。首先是對(duì)農(nóng)村貧困治理的認(rèn)識(shí)有待提高，整體治理的理論不夠。當(dāng)前，黨中央高度重視扶貧工作，但在農(nóng)村基層政府，受官員政績(jī)考核的影響，還未真正把貧困治理當(dāng)成是工作的重要問(wèn)題，區(qū)域政府間也未能把結(jié)對(duì)扶貧幫扶納入整體性治理的范疇。其次是對(duì)農(nóng)村貧困治理的整體性格局仍較為缺乏，有時(shí)出現(xiàn)波浪式發(fā)展現(xiàn)象，使得治理效果難以保障。不可否認(rèn)的是，西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理是受執(zhí)政黨的意志影響或決定的。執(zhí)政黨關(guān)注時(shí)，西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困問(wèn)題治理就更易獲發(fā)展，如“三西”地區(qū)發(fā)展、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等。最后是長(zhǎng)期重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)進(jìn)步。過(guò)去受以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)貧困人口減少的反貧困思想影響，從中央到地方都注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大力投資和改善西部民族地區(qū)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)貧困地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)能力、貧困民眾的生產(chǎn)能力、發(fā)展能力與可行能力培育卻較為忽略。此外，治理的主體和方式單一。在貧困治理格局中，政府組織發(fā)揮著重要而顯著的作用，而同時(shí)突現(xiàn)出了其他主體的功能欠缺，如市場(chǎng)力量功能有限，社會(huì)組織未能有效納入，民眾的自發(fā)性力量微乎其微。因此，加快貧困治理模式的轉(zhuǎn)型，提升治理效率，形成多元主體參與協(xié)同的格局尤其必要而緊迫。

三、西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理模式的重構(gòu)

傳統(tǒng)貧困治理模式的種種不適應(yīng)情形表明，必須加快貧困治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。論證社會(huì)科學(xué)研究主題往往有兩種路徑：一種是理論分析路徑，另一種是實(shí)踐分析路徑。本文認(rèn)為，貧困治理的重構(gòu)既包含理論重構(gòu)，也應(yīng)包括實(shí)踐的重構(gòu)，同時(shí)，還應(yīng)在制度上進(jìn)行重構(gòu)。

（一）貧困治理的理論重構(gòu)。貧困治理理論重構(gòu)，主要是架構(gòu)出適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的貧困治理理念，它的方向在于為未來(lái)貧困治理提供理論上的保障?！柏毨А睆钠渥置娓拍钌峡矗钪饕睦斫饩褪俏镔|(zhì)上的缺乏，這也是傳統(tǒng)政府治理模式的邏輯出發(fā)點(diǎn)。事實(shí)上，在過(guò)去物質(zhì)貧乏的年代里，物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)的缺乏是貧困最直接的體現(xiàn)。在傳統(tǒng)的貧困治理模式上，采取政府一元化治理，與新中國(guó)成立初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與政府高度管制的體制現(xiàn)實(shí)相聯(lián)系，這也是注重政府行政職能實(shí)施治理的必須結(jié)果。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然絕對(duì)的貧困已大部分被消滅，相對(duì)的貧困卻隨之而來(lái)。貧困人口不能享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，喪失獲取公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，對(duì)其能力與權(quán)利貧困的認(rèn)識(shí)也應(yīng)上升到社會(huì)對(duì)貧困治理的基本認(rèn)識(shí)上來(lái)。對(duì)什么是貧困、如何治理貧困、什么是貧困治理主體，應(yīng)該成為新時(shí)期環(huán)境里確立的新型治理思維與治理方式。

過(guò)去治理貧困，大多是國(guó)家與政府發(fā)揮重要的作用，往往成為貧困治理的唯一主體。應(yīng)該看到，當(dāng)前這一主體應(yīng)是貧困治理過(guò)程中所必然依靠的，并以其為主導(dǎo)，這是公共問(wèn)題治理的必然，離開(kāi)了國(guó)家的力量，貧困治理就會(huì)成為一句空話。但在現(xiàn)代化迅速轉(zhuǎn)型、國(guó)際政治體制快速變革的時(shí)代里，多元治理已經(jīng)成為國(guó)家治理和社會(huì)治理的基本思路。尤其是較為適應(yīng)中國(guó)行政語(yǔ)境的協(xié)同治理理念，能有效化解政府部門(mén)間的“治理沖突”，調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)間關(guān)系，形成多元共生的格局。因此，貧困治理的理論重構(gòu)，應(yīng)在重新理解與認(rèn)識(shí)貧困的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凸現(xiàn)國(guó)家與政府主導(dǎo)功能，并加快市場(chǎng)、社會(huì)與民眾主體的進(jìn)入，形成一個(gè)主導(dǎo)多元參與的協(xié)同格局，實(shí)現(xiàn)貧困治理的整體合力。

（二）貧困治理的制度重構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，貧困治理過(guò)程呈現(xiàn)波浪式發(fā)展，具有著時(shí)高時(shí)低特征，其直接原因在于受?chē)?guó)家意志的影響，根本原因則在于缺乏整體性、連續(xù)性與預(yù)見(jiàn)性的貧困治理制度框架。現(xiàn)代新型的貧困治理結(jié)構(gòu)的核心就是應(yīng)該構(gòu)建出完善的制度框架，通過(guò)制度的功能保障地方政府治理能力與多元主體協(xié)同參與的格局。貧困治理的制度重構(gòu)，應(yīng)把貧困治理囊括至整體布局中來(lái)。當(dāng)前，黨和國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，又提出“兩個(gè)一百年”目標(biāo)，而解決西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困問(wèn)題則成為未來(lái)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。因此，貧困治理問(wèn)題上升為黨和國(guó)家意志的重要內(nèi)容。但在國(guó)家貧困治理的布局中，強(qiáng)調(diào)了政府的主導(dǎo)作用，市場(chǎng)與社會(huì)力量還沒(méi)有真正突現(xiàn)出來(lái)，所以國(guó)家建設(shè)與發(fā)展總體布局的完整性仍需加強(qiáng)。同時(shí)，還應(yīng)把貧困治理納入到地方政府的治理范圍。在中央政府的核心主體與主導(dǎo)下，強(qiáng)化地方政府與基層政府的治理職能。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)性的貧困治理的總體政策制定，規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法，明確區(qū)域性的地方治理模式等。地方政府應(yīng)發(fā)揮貧困治理的主體角色，制定好本區(qū)域的貧困治理具體政策，協(xié)調(diào)和尋求非貧困地區(qū)政府的資源支持。

（三）貧困治理的實(shí)踐重構(gòu)。實(shí)踐是最終的歸宿。貧困治理的理論重構(gòu)與制度重構(gòu)都需要在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)與逐步完善。因此，貧困治理的重構(gòu)，最終要落實(shí)在貧困治理的實(shí)踐上。由于自然環(huán)境、歷史與現(xiàn)實(shí)等綜合因素影響，西部民族地區(qū)農(nóng)村的開(kāi)發(fā)與建設(shè)長(zhǎng)期滯后，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，地方政府治理能力弱化，財(cái)政支撐不足，這些都使得這一區(qū)域的貧困程度更加深重，貧困范圍更加廣泛，貧困脆弱性更加顯著。盡管長(zhǎng)期以來(lái)，黨和政府高度關(guān)注西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困治理問(wèn)題，投入大量資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)與建設(shè)，但更多地強(qiáng)調(diào)著政府主導(dǎo)力量的實(shí)施，而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要治理方式，治理效果往往難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)，缺乏功能性的合作組織也限制了貧困治理取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展[7]。隨著社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型、國(guó)際治理理論與經(jīng)驗(yàn)的傳播，中國(guó)貧困治理的實(shí)踐發(fā)展獲得重要推動(dòng)力。一方面，表現(xiàn)為非政府力量的壯大，為多元主體參與貧困治理提供了可能。各類(lèi)企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境里，獲得快速成長(zhǎng)，使他們有能力參與公共事務(wù)治理，同時(shí)履行社會(huì)責(zé)任的義務(wù)也促使他們積極參與至貧困治理的活動(dòng)中。隨著市民社會(huì)的興起，社會(huì)組織與公眾也迫切參與公共事務(wù)的治理。另一方面，現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)了主休間的協(xié)同合作。新世紀(jì)以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息技術(shù)快速發(fā)展方興未艾，不斷推動(dòng)著政府公共管理改革與發(fā)展。它也降低了跨部門(mén)協(xié)同成本，規(guī)避了部門(mén)間的“信息孤島”問(wèn)題，使得各治理主體能有效便捷利用信息，以促成相互間的聯(lián)合。再一方面，表現(xiàn)為政府合作型組織文化建設(shè)為開(kāi)展與非政府主體的協(xié)同創(chuàng)造了良好氛圍。近年來(lái)，服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、創(chuàng)新型與學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)，為政府組織文化建設(shè)帶來(lái)重要契機(jī)，如何與非政府主體的合作成為政府組織思考的重要內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：索原]

陳會(huì)方，廣西醫(yī)科大學(xué)黨委組織部副研究員，博士；朱平華（通迅作者），廣西醫(yī)科大學(xué)社會(huì)醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生管理專(zhuān)業(yè)2016級(jí)博士生，講師，廣西南寧530021

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1004-4434(2016)09-0124-04

廣西高校人文社科重點(diǎn)研究基地“老區(qū)精神與老少邊地區(qū)發(fā)展研究中心”（LQ 15B06）；2016年度教育部人文社科項(xiàng)目“西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困協(xié)同治理研究”（16YJC810003）；廣西高校科研課題“民族地區(qū)農(nóng)村反貧困治理研究”（DSBD14ZC01）；“民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)供給研究”（KY2015YB353）及廣西醫(yī)科大學(xué)課題（2015A01）