城市軌道交通PPP模式運(yùn)用研究

李明陽(yáng) 邢燕婷 劉麗琴

(北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司 北京 100037)

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城市軌道交通PPP模式運(yùn)用研究

李明陽(yáng) 邢燕婷 劉麗琴

(北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司 北京 100037)

自2014年下半年以來(lái)，我國(guó)投融資領(lǐng)域發(fā)生了一系列深刻變革，軌道交通項(xiàng)目PPP模式運(yùn)用獲得快速發(fā)展。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)部分已采用和擬采用PPP模式開(kāi)展城市軌道交通建設(shè)的項(xiàng)目，考慮社會(huì)資本投資范圍、項(xiàng)目公司組建形式等因素，系統(tǒng)總結(jié)出國(guó)內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域的7類PPP操作模式，詳細(xì)分析PPP操作模式的10個(gè)核心要點(diǎn)，包括項(xiàng)目公司的組建、各參與者投資范圍、特許運(yùn)營(yíng)期、各類風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、投資回報(bào)率、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)移交等，希望能夠?yàn)镻PP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的運(yùn)用提供有益借鑒。

城市軌道交通；PPP模式；影子票價(jià)；車(chē)公里付費(fèi)；等額支付

2014年9月至今，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)密集發(fā)布了一系列投融資領(lǐng)域改革文件(見(jiàn)文獻(xiàn)[1]～[5])，這一系列文件從國(guó)家財(cái)稅制度改革、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、創(chuàng)新投融資體制機(jī)制、大力鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作等方面構(gòu)建了一個(gè)較為完備的保障體系。明確對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。國(guó)家層面強(qiáng)力推進(jìn)為順利開(kāi)展城市軌道交通PPP模式運(yùn)用奠定了良好的制度環(huán)境。

1 城市軌道交通PPP模式運(yùn)用現(xiàn)狀

財(cái)政部在財(cái)金[2014]76號(hào)文[2]中將PPP定義為“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

截至目前，我國(guó)內(nèi)地共有44個(gè)城市的軌道交通規(guī)劃獲批(包括2016年2月11日獲國(guó)家批復(fù)的蕪湖，以及獲地方批復(fù)的珠海、淮安和南平等3座城市)，規(guī)劃規(guī)模4 705 km。共有27座城市開(kāi)通城軌交通，共計(jì)117條線路，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度達(dá)3 629.2 km。其中，地鐵2 669.2 km，占73.5%；其他制式960 km，占比達(dá)26.5%。“十二五”期間，我國(guó)內(nèi)地城市軌道交通工程累計(jì)完成投資12 289億元，新投運(yùn)線路2 019 km，客運(yùn)量達(dá)528億人次。規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，客運(yùn)效果不斷向好，系統(tǒng)制式和線網(wǎng)層次逐步豐富，網(wǎng)絡(luò)化格局基本形成，運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平穩(wěn)步提高。預(yù)計(jì)“十三五”期間，城市軌道交通仍將繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)、良性發(fā)展的勢(shì)頭[6]。

伴隨著城市軌道交通在國(guó)內(nèi)飛速發(fā)展以及政府投融資領(lǐng)域改革不斷深入，城市軌道交通領(lǐng)域PPP模式運(yùn)用呈現(xiàn)不斷深入趨勢(shì)，采用PPP模式的城市軌道交通項(xiàng)目逐步增多。表1列舉出部分已采用和擬采用PPP模式的城市軌道交通項(xiàng)目。

北京地鐵4號(hào)線、深圳地鐵4號(hào)線和杭州地鐵1號(hào)線是我國(guó)內(nèi)地城市軌道交通領(lǐng)域最早采用PPP模式操作的項(xiàng)目，其在前期招商及特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的利弊對(duì)后續(xù)國(guó)內(nèi)(尤其是項(xiàng)目所在城市)PPP模式的不斷改進(jìn)和健康推進(jìn)具有重要借鑒意義。

表1 采用PPP模式城市軌道交通項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)

2 各城市軌道交通PPP主要操作模式

結(jié)合前述國(guó)內(nèi)已實(shí)施和擬實(shí)施項(xiàng)目，將國(guó)內(nèi)各城市軌道交通項(xiàng)目PPP主要操作模式總結(jié)如下。

2.1 全投資、社會(huì)資本獨(dú)資PPP模式

采用該模式的項(xiàng)目如深圳地鐵4號(hào)線、深圳龍華有軌電車(chē)等，主要操作路徑如圖1所示。

圖1 全投資、社會(huì)資本獨(dú)資PPP模式操作路徑

1) 政府通過(guò)招標(biāo)引入社會(huì)資本(或聯(lián)合體)，并與其簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

2) 社會(huì)資本獨(dú)資成立特許項(xiàng)目公司；

3) 特許項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)；

4) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向項(xiàng)目公司支付補(bǔ)貼；

5) 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

6) 特許期末，項(xiàng)目公司將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

2.2 全投資、社會(huì)資本控股PPP模式

已采用和擬采用全投資、由政府下屬企業(yè)與社會(huì)資本合資、由社會(huì)資本控股PPP模式的項(xiàng)目如烏魯木齊地鐵2號(hào)線一期和南京地鐵5號(hào)線等，主要操作路徑如圖2所示。

圖2 全投資、社會(huì)資本控股PPP模式操作路徑

1) 政府通過(guò)招標(biāo)引入社會(huì)資本(或聯(lián)合體)；

2) 中標(biāo)社會(huì)資本與政府下屬地鐵公司合資組建特許項(xiàng)目公司(由社會(huì)資本控股)；

3) 政府與特許項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

4) 特許項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)；

5) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向項(xiàng)目公司支付補(bǔ)貼；

6) 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

7) 特許期末，項(xiàng)目公司將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

2.3 A+B包、社會(huì)資本獨(dú)資B包PPP模式

擬采用該模式的項(xiàng)目如深圳地鐵6號(hào)線，主要操作路徑如圖3所示。

圖3 A+B包、社會(huì)資本獨(dú)資B包模式操作路徑

1) 按照引進(jìn)社會(huì)資本規(guī)模合適、工程接口界面合理、工程管理方便可靠、工期和質(zhì)量可控等要求將整個(gè)項(xiàng)目劃分為A、B兩部分；

2) 項(xiàng)目A部分由政府下屬地鐵公司負(fù)責(zé)籌資、投資和建設(shè)；

3) 政府通過(guò)招標(biāo)引入社會(huì)資本(或聯(lián)合體)，并與其簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

4) 社會(huì)資本獨(dú)資成立特許項(xiàng)目公司；

5) 特許項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目B部分的融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)A+B包(全線)的運(yùn)營(yíng)(特許項(xiàng)目公司通過(guò)租賃協(xié)議獲取A包資產(chǎn)使用和維護(hù)權(quán)利)；

6) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向特許項(xiàng)目公司支付B包補(bǔ)貼；

7) 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

8) 特許期末，項(xiàng)目公司將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

2.4 A+B包、社會(huì)資本控股B包PPP模式

采用A+B包、由政府下屬企業(yè)與社會(huì)資本合資投資B包、由社會(huì)資本控股B包PPP模式的項(xiàng)目如北京地鐵4號(hào)線和14號(hào)線等，主要操作路徑如圖4所示。

圖4 A+B包、社會(huì)資本控股B包模式實(shí)施路徑

1) 按照引進(jìn)社會(huì)資本規(guī)模合適、工程接口界面合理、工程管理方便可靠、工期和質(zhì)量可控等要求將整個(gè)項(xiàng)目劃分為A、B兩部分；

2) 項(xiàng)目A部分由政府下屬地鐵公司負(fù)責(zé)籌資、投資和建設(shè)；

3) 政府通過(guò)招標(biāo)引入社會(huì)資本(或聯(lián)合體)；

4) 中標(biāo)社會(huì)資本與政府下屬地鐵公司合資組建特許項(xiàng)目公司(由社會(huì)資本控股)；

5) 政府與特許項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

6) 特許項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目B部分的融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)A+B包(全線)的運(yùn)營(yíng)(特許項(xiàng)目公司通過(guò)租賃協(xié)議獲取A包資產(chǎn)使用和維護(hù)權(quán)利)；

7) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向項(xiàng)目公司支付B包補(bǔ)貼；

8) 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

9) 特許期末，項(xiàng)目公司將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

2.5 A+B包、政府下屬企業(yè)控股B包PPP模式

采用A+B包、由政府下屬企業(yè)與社會(huì)資本合資投資B包、由政府下屬企業(yè)控股B包PPP模式的項(xiàng)目如杭州地鐵1號(hào)線，主要操作路徑如圖5所示。

圖5 A+B包、地鐵公司控股B包模式實(shí)施路徑

該模式與2.4節(jié)“A+B包、由政府下屬企業(yè)與社會(huì)資本合資投資B包、由社會(huì)資本控股B包的PPP模式”的操作方式基本相同，主要差別在于此模式下，合資公司由政府下屬地鐵公司控股。

2.6 A+B包、分別由社會(huì)資本控股PPP模式

擬采用A+B包、由政府下屬企業(yè)分別與不同社會(huì)資本合資投資A包和B包、且均由社會(huì)資本控股的PPP模式的項(xiàng)目如昆明地鐵4號(hào)線和5號(hào)線，主要操作路徑如圖6所示。

圖6 A+B包、分別由社會(huì)資本控股模式實(shí)施路徑

1) 按照引進(jìn)社會(huì)資本規(guī)模合適、工程接口界面合理、工程管理方便可靠、工期和質(zhì)量可控等要求將整個(gè)項(xiàng)目劃分為A、B兩部分；

2) 政府通過(guò)招標(biāo)分別引入社會(huì)資本一(或聯(lián)合體)和社會(huì)資本二(或聯(lián)合體)；

3) 由中標(biāo)社會(huì)資本分別與政府下屬地鐵公司合資組建特許項(xiàng)目公司一(由社會(huì)資本控股)和特許項(xiàng)目公司二(由社會(huì)資本控股)；

4) 政府分別與特許項(xiàng)目公司一和特許項(xiàng)目公司二簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

5) 項(xiàng)目A部分由特許項(xiàng)目公司一負(fù)責(zé)融資、投資和建設(shè)；

6) 項(xiàng)目B部分由特許項(xiàng)目公司二負(fù)責(zé)融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)A+B包(全線)的運(yùn)營(yíng)(特許項(xiàng)目公司二通過(guò)租賃協(xié)議獲取A包資產(chǎn)使用和維護(hù)權(quán)利)；

7) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向特許項(xiàng)目公司一和特許項(xiàng)目公司二支付補(bǔ)貼；

8) 項(xiàng)目公司二負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

9) 特許期末，項(xiàng)目公司二將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

2.7 引入基金PPP模式

采用引入基金PPP模式的項(xiàng)目如貴陽(yáng)地鐵2號(hào)線一期和青島地鐵1號(hào)線，主要操作路徑如圖7所示。

圖7 引入基金的PPP模式實(shí)施示意[7]

1) 由市財(cái)政局與銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)合資設(shè)立PPP投資基金(政府作為劣后級(jí))；

2) 政府通過(guò)招標(biāo)等方式引入該基金作為社會(huì)資本方；

3) 由中標(biāo)社會(huì)資本方與政府下屬地鐵公司合資組建特許項(xiàng)目公司(由社會(huì)資本方控股)；

4) 政府與特許項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

5) 特許項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)及特許期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)；

6) 政府在約定年限內(nèi)按照約定考核機(jī)制及補(bǔ)貼支付機(jī)制按時(shí)向項(xiàng)目公司支付補(bǔ)貼(實(shí)現(xiàn)PPP投資基金逐步退出)；

7) 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全線特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)，包括線路運(yùn)營(yíng)、全部設(shè)施維護(hù)、各類資產(chǎn)更新改造、車(chē)輛追加以及授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)；

8) 特許期末，項(xiàng)目公司將全部設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o政府(或指定部門(mén))，也可續(xù)期經(jīng)營(yíng)。

3 城市軌道交通PPP模式操作核心要點(diǎn)

國(guó)內(nèi)各地城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)際采用PPP操作模式如第2部分所述，現(xiàn)概括PPP各種操作模式核心要點(diǎn)為如下10個(gè)方面。

3.1 項(xiàng)目公司組建協(xié)議[8]

項(xiàng)目公司組建協(xié)議是城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許協(xié)議體系下的基礎(chǔ)協(xié)議，具有重要地位，主要內(nèi)容包括：

1)公司成立、名稱、地址、性質(zhì)、法人地位、適用法律； 2)公司的宗旨、合作項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)范圍； 3)投資總額、注冊(cè)資本、注冊(cè)資本的出資、注冊(cè)資本出資的先決條件、注冊(cè)資本的繳付期限、注冊(cè)資本的延遲交付、籌措貸款、注冊(cè)資本和投資總額的增加或減少、注冊(cè)資本權(quán)益的轉(zhuǎn)讓、注冊(cè)資本的擔(dān)保限制、出資證明； 4)甲方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)、乙方或丙方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)、各方共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)； 5)公司成立前費(fèi)用； 6)董事會(huì)設(shè)立、組成和任命、董事長(zhǎng)和副董事長(zhǎng)、董事會(huì)的權(quán)力、董事會(huì)會(huì)議、董事會(huì)決議； 7)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任和權(quán)力； 8)緊急事件及特許協(xié)議違約事件的處理； 9)稅收； 10)會(huì)計(jì)制度、查閱賬目、審計(jì)、銀行賬戶、三項(xiàng)基金、利潤(rùn)分配； 11)合同期限； 12)保險(xiǎn)； 13)勞動(dòng)管理； 14)經(jīng)營(yíng)合同的終止、提前終止、終止通知的后果、股東之間合作公司股權(quán)的收購(gòu)、合作公司特許期屆滿或提前終止時(shí)的清算； 15)違約的通知、賠償、免責(zé)、減輕損失的措施、部分由于受損害方造成的損失、對(duì)間接損失不負(fù)責(zé)任、補(bǔ)救之累計(jì)； 16)不可抗力類型、不可抗力事件引起的中止履行(適用于任何一方的例外)、不可抗力的通知、費(fèi)用和時(shí)間表的修改、減少損失的責(zé)任和協(xié)商、不可抗力事件造成的終止； 17)保密； 18)爭(zhēng)議的解決； 19)其他規(guī)定。

3.2 投資范圍以及建造成本確定方式

3.2.1 社會(huì)投資者投資范圍

該部分需要首先明確引進(jìn)社會(huì)投資者具體負(fù)責(zé)投資范圍，比如：

1) 負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目全部投資；

2) 負(fù)責(zé)除征地拆遷等前期工程外的項(xiàng)目全部投資；

3) 約定前期工程由社會(huì)投資者承擔(dān)的固定總價(jià)，超出總價(jià)之外的部分由政府承擔(dān)，其余工程投資由社會(huì)資本承擔(dān)；

4) 負(fù)責(zé)A包投資及其具體工程內(nèi)容；

5) 負(fù)責(zé)B包投資及其具體工程內(nèi)容等。

3.2.2 社會(huì)投資者投資建造成本確定方式

城市軌道交通項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，針對(duì)社會(huì)投資者投資建造部分，通常采用在批復(fù)概算總額基礎(chǔ)上招標(biāo)下浮率方式，同時(shí)采用固定總價(jià)合同方式。

針對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)產(chǎn)生的工程費(fèi)用節(jié)約或者因政府方(或地鐵公司)原因造成造價(jià)上漲，通常會(huì)有相關(guān)調(diào)整措施。

3.3 特許運(yùn)營(yíng)期年限

比較典型的特許運(yùn)營(yíng)期年限有：1)30年，如北京地鐵4號(hào)線和深圳地鐵4號(hào)線； 2)25年，如杭州地鐵1號(hào) 線和貴陽(yáng)地鐵2號(hào)線一期； 3)20年，如深圳龍華有軌電車(chē)示范線； 4)若采用TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交)或者ROT(改建—運(yùn)營(yíng)—移交)模式時(shí)，通常在10年左右。

特許運(yùn)營(yíng)期年限通常依據(jù)車(chē)輛壽命確定，同時(shí)受到政府方與潛在社會(huì)資本方意愿的影響。通常，特許運(yùn)營(yíng)期越長(zhǎng)，對(duì)政府越有利；特許經(jīng)營(yíng)期越短，對(duì)社會(huì)資本方越有利。

特許運(yùn)營(yíng)期越長(zhǎng)，項(xiàng)目公司投入重置更新費(fèi)用越高，運(yùn)營(yíng)收入和運(yùn)營(yíng)成本預(yù)測(cè)更為困難(對(duì)項(xiàng)目公司而言意味風(fēng)險(xiǎn)更大)。

3.4 運(yùn)營(yíng)收益及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益通常包括票務(wù)收入和非票務(wù)收入(廣告、通信、商鋪等)兩部分。

3.4.1 票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

針對(duì)票務(wù)收入，若采用影子票價(jià)或者等額支付等策略時(shí)，通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)有限客流風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)主要的客流風(fēng)險(xiǎn)(因?yàn)榭土黝A(yù)測(cè)基礎(chǔ)是城市規(guī)劃，而城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度很大限度上決定了客流預(yù)測(cè)的可靠度)。

具體操作方式： 1)政府與社會(huì)資本方約定特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)各年客流量。2)當(dāng)實(shí)際客流量在約定客流量上下一定范圍內(nèi)時(shí)，超出產(chǎn)生收益和不足產(chǎn)生虧損均由項(xiàng)目公司承擔(dān)。3)客流低于約定客流量的下限之外的數(shù)量，由政府補(bǔ)齊；客流超出約定客流量的上限之外的數(shù)量，由政府享有。

3.4.2 非票務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

采用PPP模式時(shí)，針對(duì)非票務(wù)收入，通常由政府與社會(huì)資本方約定保底收益，超出保底收益之外的非票務(wù)收入部分，由政府與社會(huì)資本方共享，超出越多社會(huì)資本方享有比例越高，以鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極做好非票務(wù)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)。

3.5 運(yùn)營(yíng)成本及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本包括職工薪酬、牽引用電費(fèi)、動(dòng)力照明用電費(fèi)、車(chē)輛修理費(fèi)、其他設(shè)備設(shè)施修理費(fèi)、保安保潔費(fèi)和其他費(fèi)用等。其中職工薪酬、電費(fèi)和修理費(fèi)占運(yùn)營(yíng)成本的80%以上，準(zhǔn)確分析和測(cè)算相關(guān)費(fèi)用對(duì)于運(yùn)營(yíng)成本的較準(zhǔn)確預(yù)測(cè)至關(guān)重要。

采用PPP模式時(shí)，通常運(yùn)營(yíng)成本風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)。針對(duì)職工薪酬漲幅、修理費(fèi)漲幅等政府與社會(huì)資本方通常約定有一定調(diào)整方式(調(diào)整空間通常比較有限)。

社會(huì)資本方在投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，為較準(zhǔn)確地分析特許運(yùn)營(yíng)期各年運(yùn)營(yíng)成本，需要首先完成以下工作內(nèi)容： 1)項(xiàng)目公司架構(gòu)體系和職工配備方案； 2)項(xiàng)目公司職工招聘方案； 3)項(xiàng)目公司職工薪酬體系； 4)項(xiàng)目詳細(xì)運(yùn)營(yíng)組織方案； 5)項(xiàng)目土建及各設(shè)備系統(tǒng)的維修維護(hù)方案等。

3.6 重置和追加成本及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

城市軌道交通項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)各設(shè)備設(shè)施重置更新投資以及車(chē)輛追加投資通常能夠占項(xiàng)目初始總投資的40%～50%。較準(zhǔn)確地測(cè)算重置更新及車(chē)輛追加投資對(duì)于社會(huì)資本方意義重大。

采用PPP模式時(shí)，通常重置更新及車(chē)輛追加成本風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。針對(duì)各年各項(xiàng)設(shè)備設(shè)施及車(chē)輛的成本漲幅等，政府與社會(huì)資本方通常約定有一定調(diào)整方式(調(diào)整空間通常比較有限)。

社會(huì)資本方在投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，為較準(zhǔn)確地分析特許運(yùn)營(yíng)期各年重置更新及車(chē)輛追加成本，需要首先完成以下工作內(nèi)容： 1)搜集并占有城市軌道交通工程各類設(shè)備設(shè)施實(shí)際使用和維修記錄信息； 2)搜集并合理預(yù)測(cè)各類設(shè)備設(shè)施購(gòu)置價(jià)格以及各年漲幅； 3)結(jié)合客流數(shù)據(jù)，較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)車(chē)輛增購(gòu)時(shí)機(jī)以及相關(guān)費(fèi)用。

3.7 社會(huì)投資方回報(bào)率[9]

給出明確的可預(yù)期投資回報(bào)率，對(duì)于吸引社會(huì)投資方參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目至關(guān)重要。投資回報(bào)率的高低通常是決定政府補(bǔ)貼金額多少的重要因素之一。

社會(huì)投資方回報(bào)率由政府和社會(huì)投資方通過(guò)談判或者招投標(biāo)等方式確定，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中予以體現(xiàn)。

3.8 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)補(bǔ)貼資金確定方式

1)影子票價(jià)方式(通常又可分為特許期內(nèi)保持不變的影子票價(jià)和每3年(或5年)調(diào)整一次影子票價(jià))；2)車(chē)公里付費(fèi)方式(通常又可分為特許期內(nèi)保持不變的車(chē)公里服務(wù)費(fèi)模式和每3年(或5年)調(diào)整一次服務(wù)費(fèi)模式)； 3)等額支付方式； 4)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))約定支付方式。

上述4種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)補(bǔ)貼資金確定方式在國(guó)內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目中均有所采用，各方法之間差別較大，對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)均不相同。

3.9 運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

1)交通行業(yè)主管部門(mén)對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)監(jiān)管； 2)項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量； 3)項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)安全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)； 4)運(yùn)營(yíng)設(shè)備設(shè)施及車(chē)輛監(jiān)管要求； 5)列車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管要求； 6)客運(yùn)服務(wù)及乘客滿意度監(jiān)管要求； 7)安全保障及應(yīng)急管理監(jiān)管要求； 8)對(duì)工作人員的監(jiān)管要求等。

3.10 特許期末資產(chǎn)移交方案

1)政府方向項(xiàng)目公司發(fā)送移交通知； 2)政府方與項(xiàng)目公司共同委托第三方開(kāi)展盡職調(diào)查； 3)實(shí)施移交前驗(yàn)收工作； 4)項(xiàng)目公司繳納移交保證金； 5)移 交期間費(fèi)用承擔(dān)原則； 6)合同和相關(guān)資料轉(zhuǎn)移； 7)培訓(xùn)。

4 結(jié)語(yǔ)

自2014年下半年我國(guó)實(shí)施投融資改革以來(lái)，城市軌道交通領(lǐng)域PPP模式運(yùn)用得到了長(zhǎng)足發(fā)展，由改革之前全國(guó)不足5個(gè)PPP項(xiàng)目迅速發(fā)展到現(xiàn)在的20多個(gè)PPP項(xiàng)目。PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的運(yùn)用，較好地解決了： 1)部分城市建設(shè)資金不足問(wèn)題； 2)部分城市缺乏運(yùn)營(yíng)能力問(wèn)題； 3)部分城市引入新的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體問(wèn)題。

本文詳細(xì)梳理國(guó)內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域各種已采用PPP模式以及各類模式下需要重點(diǎn)研究的10個(gè)內(nèi)容，希望能夠?yàn)镻PP模式的運(yùn)用提供借鑒。

結(jié)合筆者在實(shí)際工作中的體會(huì)，為更好推進(jìn)城市軌道交通領(lǐng)域PPP模式的運(yùn)用，除了進(jìn)一步完善相關(guān)配套的法律法規(guī)外，以下兩點(diǎn)應(yīng)格外注意。

1) 城市軌道交通PPP項(xiàng)目涉及委辦局眾多，應(yīng)由主管市領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)有力地協(xié)調(diào)和推進(jìn)PPP各項(xiàng)工作；

2) 聘請(qǐng)經(jīng)營(yíng)豐富的PPP咨詢顧問(wèn)公司，為政府做好“參謀”，“站在巨人肩膀上”充分吸收類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建政府、社會(huì)資本方、人民群眾三方共贏的PPP模式。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政 府 性 債 務(wù) 管 理的意見(jiàn):國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)[A].北京，2014.

[2] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于推廣運(yùn)用政府 和 社 會(huì) 資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知:財(cái)金[2014]76號(hào)[A].北京，2014.

[3] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知:財(cái)金[2014]113號(hào)[A].北京，2014.

[4] 中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資 本 合 作 的 指 導(dǎo) 意 見(jiàn):發(fā) 改 投 資[2014]2724號(hào)

[A].北京，2014.

[5] 中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì), 財(cái)政部,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,等.基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法：發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和中國(guó)人民銀行等六部委令第25號(hào)[A].北京，2015.

[6] 中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì).城市軌道交通2015年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告[R].中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)，2016.

[7] 圖解PPP產(chǎn)業(yè)投資基金十大基本問(wèn)題[EB/OL].政府和社會(huì)資本合作(PPP)研究中心行業(yè)新聞，(2016-06-17)[2016-06-20].http://www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201606/163759xVQ.html.

[8] PPP項(xiàng)目合同指南(試行)[EB/OL].關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知(2014-12-30)[2016-06-20].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150119_1181717.html.

[9] 阮頌藩.從投資者角度看軌道交通PPP模式的實(shí)踐和發(fā)展[EB/OL].2015年(第二屆)中國(guó)國(guó)際軌道交通發(fā)展高峰論壇，(2015-04-07)[2016-06-20].http://www.railmetrochina.com/site/videoDetail/737.

(編輯：曹雪明)

Research on Application of PPP Mode in Urban Rail Transit

Li Mingyang Xing Yanting Liu Liqin

(Beijing Urban Construction Design & Development Group Co., Ltd., Beijing 100037)

Since the second half of 2014, a series of profound changes have taken place in the field of investment and financing in China, and the application of PPP mode in urban rail transit has developed rapidly. The authors review the domestic projects of urban rail transit that have adopted or intended to adopt the PPP mode, summarize systematically 7 types of PPP operating mode in domestic urban rail transit field according to the investment scope of social capital, the formation of the project company and other factors. They also analyze 10 core elements of PPP operating mode, including formation of the project company, investment scope of the participants, the concession period, the way of various risk sharing, return on investment (ROI), the pattern of government buying services, regulatory standards and asset transfer, etc., wishing to provide a useful reference for the application of PPP mode in the field of urban rail transit.

urban rail transit; public-private partnership(PPP)mode; shadow fares; vehicle kilometer service charge mode; equal payment

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.001

2016-06-28

2016-07-11

李明陽(yáng)，男，經(jīng)濟(jì)師，碩士，從事城軌交通項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和投融資咨詢工作，limy2000@qq.com

北京市科委課題(D161100005616001)

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0001-07

編者按 近幾年來(lái),城市軌道交通項(xiàng)目PPP投資模式獲得快速發(fā)展,各城市對(duì)PPP投融資創(chuàng)造了不少好模式、新方法,為PPP模式發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了新局面。本期《熱點(diǎn)研討》欄目選編了8篇研究成果供業(yè)內(nèi)參考、探討,期望為PPP模式的深入發(fā)展提供借鑒,以促進(jìn)城市軌道交通事業(yè)的健康發(fā)展。