少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧問題初探
——以新疆巴里坤哈薩克自治縣為例*

劉占芳 肖春梅

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少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧問題初探
——以新疆巴里坤哈薩克自治縣為例*

劉占芳 肖春梅

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要貫徹精準扶貧、精準脫貧的基本方略，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。新疆作為邊疆少數(shù)民族集聚區(qū)，少數(shù)民族貧困人口所占比重高，由于自然、歷史和社會等多方面原因，自我發(fā)展能力相對較弱，脫貧攻堅任務(wù)比較繁重。因此，研究少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧問題對于新疆實現(xiàn)脫貧攻堅目標、實現(xiàn)2020年全面建成小康社會具有現(xiàn)實意義。本文以巴里坤縣為例，具體分析精準扶貧、精準脫貧工作的進展，總結(jié)工作中存在的問題，并進行成因分析，從而提出建立動態(tài)監(jiān)測與識別機制、加強扶貧隊伍建設(shè)、加大財政支持力度、提高自我發(fā)展能力和完善脫貧退出機制等政策建議。

精準扶貧 少數(shù)民族地區(qū) 巴里坤

一、引言

改革開放以來，我國扶貧工作取得了巨大的成就。但是，截至2014年底，我國仍有7017萬貧困人口、592個國家級貧困縣、14個集中連片貧困地區(qū)，區(qū)域性貧困問題仍然沒有得到根本解決。2013年習近平總書記首次提出“精準扶貧”的重要思想?！熬珳史鲐殹奔淳珳首R別扶貧對象，進行精準幫扶，對扶貧對象進行動態(tài)管理，對扶貧效果進行精準考核。①國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要貫徹精準扶貧、精準脫貧的基本方略。通過發(fā)展生產(chǎn)、易地扶貧搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底(即“五個一批”)實行分類精準扶貧，到2020年實現(xiàn)全部貧困人口脫貧、貧困縣摘帽，解決區(qū)域性貧困問題。②

國外對于貧困概念的界定、貧困原因的分析、反貧困、貧困標準的測量等方面有較深入的研究。Lee Davidson，Mondher Sahli(2015)探討了旅游的外商直接投資對消除貧困的影響力度。③Zhizhang Wang，Jing HE(2015)梳理并總結(jié)了英國和美國在二戰(zhàn)之后的扶貧開發(fā)模式、扶貧開發(fā)區(qū)域和人口等方面的經(jīng)驗。④Jessica Wiederspan等(2015)提出對貧困人口采取負所得稅制來使其脫貧。⑤Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal(2016)運用隨機效應(yīng)模型研究了發(fā)展中國家的公共支出對經(jīng)濟增長和減貧的影響，認為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于扶貧和經(jīng)濟增長。⑥

綜上可以看出，國內(nèi)外學者對扶貧都有較深入的研究，精準扶貧的研究成果也在不斷累積，但是關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的精準扶貧問題研究的較少，且每個地區(qū)的精準扶貧模式、政策等都各有差異。新疆是全國貧困發(fā)生率較高的省區(qū)之一，絕大多數(shù)都分布在少數(shù)民族人口集中的南疆四地州和沿邊高寒地區(qū)，其中南疆四地州是全國14個集中連片貧困地區(qū)之一。新疆“十三五”精準扶貧工作將遵循“先易后難、先北后南”的原則，2016年新疆民豐縣、察布查爾錫伯自治縣、青河縣、托里縣和巴里坤哈薩克自治縣等5縣要實現(xiàn)國家級貧困縣摘帽。巴里坤縣地處沿邊高寒地區(qū)，人口以哈薩克族為主，2016年作為巴里坤縣的脫貧年，精準扶貧工作已經(jīng)全面展開。本文以巴里坤縣為例，調(diào)查和研究少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧工作的做法，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗，對其他地區(qū)開展精準扶貧工作具有現(xiàn)實意義。

二、新疆少數(shù)民族地區(qū)貧困概貌和精準扶貧進展

(一)貧困特征

1．區(qū)域集中。截至2015年底，新疆有185萬農(nóng)村貧困人口，2553個貧困村，33個國家級貧困縣，其中，南疆四地州作為全國14個集中連片特殊困難地區(qū)之一，貧困人口占到全疆總貧困人口的85.58%，是新疆扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

2．少數(shù)民族占比高。2014年新疆少數(shù)民族人口達到1463.04萬人，占到全疆總?cè)丝诘?2.99%，其中，維吾爾族和哈薩克族人口居多，分別占到全疆總?cè)丝诘?8.53%和6.88%。新疆貧困人口以少數(shù)民族人口為主，占全疆貧困總?cè)丝诘?0.2%，其中維吾爾族人口占絕大部分。

3．邊境地區(qū)貧困突出。新疆邊境地區(qū)大多處于山區(qū)、戈壁，海拔高、降雨量少，邊民生活長期貧困，守邊又守窮的問題十分突出。根據(jù)2013年底建檔立卡資料可知，新疆有17個邊境貧困縣市，其貧困人口、貧困村數(shù)量分別占到全區(qū)的31.52%和30.44%。

4．貧困人口主要集中在生態(tài)脆弱區(qū)。南疆片區(qū)貧困人口集中分布在環(huán)塔克拉瑪干沙漠的干旱荒漠區(qū)，北疆片區(qū)貧困人口集中分布在沿天山、阿勒泰山的高寒農(nóng)牧區(qū)，這兩個地區(qū)均為國家四大生態(tài)脆弱地帶之一，加之災害種類多、發(fā)生頻率高，每年貧困地區(qū)有50%以上的行政村遭受自然災害。

(二)精準扶貧進展

1.針對南疆四地州貧困人口集中、貧困程度深的現(xiàn)狀，新疆根據(jù)人均地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟指標確定了29個北疆經(jīng)濟強縣(市、區(qū))，采取對口幫扶南疆四地州貧困縣的措施，破解南疆脫貧攻堅的難題。經(jīng)濟強縣根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展特色，因地制宜制定適合提升幫扶對象經(jīng)濟發(fā)展的多種有效措施。

2.新疆緊抓扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組、“訪惠聚”駐村工作組、社會扶貧、援疆扶貧和兵團對口支援等五大舉措，協(xié)助村“兩委”全部摸清貧困人口情況，開展建檔立卡工作，做到扶貧對象精準，因地制宜，制定符合當?shù)氐姆鲐氂媱?，幫助貧困人口脫貧致富?/p>

3.新疆通過推進特色林果業(yè)轉(zhuǎn)型升級、扶持特色畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，發(fā)展新疆特色農(nóng)業(yè)，做好項目安排精準；根據(jù)致貧原因?qū)ω毨丝谶M行分類，分別采取發(fā)展生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)補償?shù)确绞綄崿F(xiàn)脫貧，做好措施到戶精準；從減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金四個方面進行考核，做到脫貧成效精準。

4.新疆著力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施，“十二五”期間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資達1700億元，新疆農(nóng)村公路總里程達到11.42萬公里，不斷為新疆脫貧攻堅打下堅實基礎(chǔ)。另外，新疆加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持力度，建設(shè)物流配送體系，搭建農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺，幫助貧困人口脫貧致富。在精準幫扶的同時，政府加大“精神扶貧”，從根本上解決貧困人口等、靠、要的陳舊思想，積極引導他們樹立勤勞致富的思想。

三、巴里坤縣概況及貧困原因分析

(一)經(jīng)濟社會發(fā)展概況

“十二五”期間，由于國家對農(nóng)牧區(qū)的政策支持和傾斜，巴里坤縣綜合實力顯著提升，到2015年，縣域生產(chǎn)總值完成48.3億元，是2010年的2.08倍，年均增長15.8%。巴里坤縣新型工業(yè)化發(fā)展迅速，立體化交通網(wǎng)絡(luò)初步建成，民生建設(shè)投入力度加大，農(nóng)牧民收入水平有了很大提高。2015年巴里坤城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入依次為24462元、10750元，是2010年的2.08倍、2.14倍，年均增長15%、16%。雖然巴里坤縣經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展，農(nóng)牧民收入得到了較大提升，但是巴里坤縣總體落后的發(fā)展狀態(tài)沒有從根本上得到改變。農(nóng)牧民的收入水平仍然較低(見圖1)，收入渠道主要來自畜牧業(yè)收入和勞務(wù)收入，且受氣候、環(huán)境、地理位置等因素制約，農(nóng)作物僅以一季小麥為主，增收渠道單一。僅有10.55%的貧困人口外出打工，且均以季節(jié)性務(wù)工為主。此外，巴里坤縣基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱問題仍較為突出。

圖1 2015年14個重點貧困村農(nóng)牧民人均純收入水平

(二)巴里坤縣貧困人口現(xiàn)狀

1.貧困人口規(guī)模

巴里坤縣是國家級扶貧開發(fā)工作重點縣，按照巴里坤縣的扶貧標準，貧困人口是指人均純收入低于3200元的貧困人口。2014年全縣確定新一輪扶貧開發(fā)重點村14個(見圖2)，2015年底全縣核實建檔立卡貧困人口2192戶7703人，占總?cè)丝诘?.3%，貧困發(fā)生率11.26%，其中：14個重點村建檔立卡貧困人口1742戶6135人，分別占貧困人口的79.5%、79.6%；非重點村建檔立卡貧困人口450戶1568人，分別占貧困人口的20.5%、20.4%。

圖2 巴里坤縣14個重點村貧困人口占總貧困人口的比重圖

2.貧困人口結(jié)構(gòu)

從民族構(gòu)成看，巴里坤縣貧困人口主要由哈薩克族、蒙古族、漢族、回族構(gòu)成，其中主要是哈薩克族，貧困人口主要集中在5個牧業(yè)鄉(xiāng)。2014年巴里坤縣哈薩克族占總?cè)丝诒戎氐?6.08%。從年齡結(jié)構(gòu)及就業(yè)意愿看，貧困人口4185人中，18～35歲的有2362人，占比56.44%；35歲以上1823人，占比43.56%；有就業(yè)培訓意愿的貧困勞動力1113人，其中18～35歲710人，占比63.79%；35歲以上403人，占比36.21%。

3.貧困人口的致貧因素

巴里坤縣貧困人口的致貧原因主要有因病、因殘、因?qū)W、因缺生產(chǎn)技能、因缺勞動力和因缺發(fā)展基金和生產(chǎn)資料等六類(見圖3)。其中：因病致貧148戶505人，占貧困人口的6.8%、6.6%；因殘致貧64戶222人，占貧困人口的2.9%、2.9%；因?qū)W致貧94戶385人，占貧困人口的4.3%、5%；因災致貧3戶8人，占貧困人口的0.1%、0.1%；因缺生產(chǎn)技能致貧258戶860人，占貧困人口的11.8%、11.2%；因缺勞動力致貧58戶205人，占貧困人口的2.6%、2.7%；因缺發(fā)展資金和生產(chǎn)資料致貧1567戶5518人，占貧困人口的71.5%、71.6%。

圖3 巴里坤縣貧困人口按致貧原因分類圖

(三)巴里坤縣貧困的原因

1.地理環(huán)境因素

從地形地貌上來看，巴里坤縣位于邊遠高寒地區(qū)，草場以荒漠草場為主，不利于牧草的生長和機械化畜牧業(yè)的發(fā)展，且草原沙化、石漠化問題突出，給草原帶來了極大的生態(tài)壓力。從氣候氣象來看，巴里坤縣自然條件惡劣，早晚溫差大，年降水量遠遠小于蒸發(fā)量，不利于發(fā)展畜牧業(yè)。從地理分布來看，巴里坤縣貧困人口主要分布在邊遠山區(qū)以及高寒牧區(qū)一線，該縣風能、太陽能等清潔能源非常豐富，但是由于交通不便利、人才匱乏等原因不利于資源的開發(fā)。

2.歷史文化因素

巴里坤縣部分貧困戶難以轉(zhuǎn)變安貧守舊的觀念，還存在“等、靠、要”思想，對扶貧開發(fā)工作的配合積極性不夠。此外，巴里坤縣是一個多民族的地區(qū)，由漢族、哈薩克族、維吾爾族和蒙古族等多個民族構(gòu)成，是一個多民族文化、多宗教文化交匯的地方，文化和生活習慣等方面的差異嚴重制約著現(xiàn)代文明的傳播。

3.人力資本因素

人力資本是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵。根據(jù)課題組對巴里坤縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣人均受教育年限很低，接受新觀念、新技能致富能力弱，具有增收致富主觀能動性不強。從數(shù)量上來看，巴里坤縣有在校生2490人，“兩后”生102人；從村級領(lǐng)導班子的構(gòu)成來看，農(nóng)村“兩委”班子基本均為40歲以上的留守人員，普遍文化程度不高，綜合素質(zhì)較低，帶頭致富能力弱，已遠遠不能適應(yīng)當前農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。

4.社會保障因素

巴里坤縣社會保障體系還處于初級發(fā)展階段，主要有以下問題：一是社會保障制度不完善，導致精準扶貧對象不精準；二是醫(yī)療救助政策不完善，因病返貧現(xiàn)象較多，不能實現(xiàn)健康的脫貧；三是教育資金投入不足，農(nóng)牧民家庭子女上高中和大學的費用太高，一些家庭因?qū)W致貧現(xiàn)象嚴重。

5.政策因素

我國東西部不平衡的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，使西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，加上中央對南疆四地州扶貧政策的傾斜，巴里坤縣并沒有得到很好的扶持政策，巴里坤脫貧任務(wù)艱巨。此外，巴里坤縣受金融政策的影響，金融政策選擇的一般多為投資風險小、回報率高的地區(qū)和行業(yè)，而巴里坤縣經(jīng)濟以畜牧業(yè)為主，投資風險大。

四、巴里坤縣精準扶貧、精準脫貧工作進展情況

(一)巴里坤縣扶貧對象精準識別工作

對于扶貧對象的精準識別，巴里坤縣制定的識別標準是人均純收入低于3200元的人口，主要采用的是按照到戶見人甄別、100%全覆蓋和“兩公示一公告”的程序，通過群眾評議、鄉(xiāng)村審核、公示公告，確保識別工作的公開公正，識別貧困人口。并認真審查核實貧困村、貧困戶建檔立卡工作，多輪多層面核實每一戶建檔立卡貧困戶生產(chǎn)資料、健康情況、低保情況、社保情況、就學就業(yè)情況、社會兜底等基本情況，做到村有臺賬、戶有卡、人有表，為精準幫扶提供了決策支撐。

(二)巴里坤縣精準扶貧和精準脫貧的具體措施

1.脫貧措施

(1)巴里坤縣把實施“五個一批”工程作為實現(xiàn)貧困人口脫貧的基本路徑，依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)“大數(shù)據(jù)”，精準確定各類貧困人口，實現(xiàn)貧困人口脫貧。一是通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。依托各類專業(yè)合作社，積極扶持當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，如：發(fā)展奶駝、奶驢、民族刺繡等產(chǎn)業(yè)，解決貧困農(nóng)民生產(chǎn)資料短缺問題。二是通過轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。對符合轉(zhuǎn)移就業(yè)條件的貧困家庭，積極進行就業(yè)技能培訓及加大轉(zhuǎn)移就業(yè)力度。三是通過環(huán)衛(wèi)和生態(tài)管護實現(xiàn)脫貧。設(shè)置公益林防護員就業(yè)崗位、貧困村環(huán)衛(wèi)清潔工人就業(yè)崗位，實現(xiàn)生態(tài)保護脫貧。四是通過教育扶持脫貧。全面落實貧困家庭學生救助政策，對貧困學生發(fā)放生活及學費補助。五是通過醫(yī)療救助和社會保障政策兜底脫貧。通過基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助等途徑，遏制和減少建檔立卡貧困戶因病致貧、因病返貧。

(2)巴里坤縣通過成立“十大專項行動”工作組，實現(xiàn)貧困人口脫貧。一是緊貼貧困鄉(xiāng)村實際，重點支持當?shù)匕l(fā)展生態(tài)綠色種養(yǎng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，促進貧困人口通過發(fā)展生產(chǎn)和就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是有針對性開展貧困勞動力培訓，使符合條件的貧困戶家庭能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。三是堅持把生態(tài)環(huán)境建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，實施生態(tài)扶貧，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。四是提高教育普及程度和辦學質(zhì)量，推進教育強民、技能富民、就業(yè)安民。五是建立和完善以城鄉(xiāng)低保和醫(yī)療救助為重點的各項社會救助制度，實施社會保障兜底專項行動。六是對貧困戶實行特惠政策，解決貧困群眾住房問題。七是實施飲水安全工程、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。八是配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，助力邊境村貧困群眾脫貧致富。九是實施金融助推扶貧行動，降低貧困戶融資成本。十是抓好精神扶貧工作，引導貧困群眾樹立辛勤勞動的觀念。

2.退出激勵措施

巴里坤縣嚴格實行“周督查、月通報、季問責、年考評”制度，對提前出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村，上報自治區(qū)給予表揚，獎勵資金用于鞏固提高脫貧成果，同時保持國家和自治區(qū)現(xiàn)有扶持政策不變、支持力度不減，保證實干苦干先脫貧的人口不吃虧。在此基礎(chǔ)上，對于先脫貧的人口實施參與技能培訓、小額信貸等優(yōu)先權(quán)，激發(fā)貧困人口主動脫貧。此外，巴里坤縣將脫貧攻堅成效與評先選優(yōu)、績效考核、干部提拔使用掛鉤，對在幫扶工作中有實招、干實事、見實效的先進單位和個人給予通報表揚，對表現(xiàn)優(yōu)秀、符合條件的干部可優(yōu)先提拔使用。

3.后續(xù)支持措施

2016年是巴里坤縣集中脫貧攻堅年，在2016年底巴里坤縣脫貧摘帽的前提下，仍要以“經(jīng)濟強村、產(chǎn)業(yè)富村、科技興村、文明建村、依法治村”為基本思路，保持國家和自治區(qū)現(xiàn)有扶持政策不變、支持力度不減，進一步鞏固提高脫貧成效。一是要完善整村推進戰(zhàn)略，繼續(xù)加大貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。繼續(xù)投入資金完善路水網(wǎng)等建設(shè)，繼續(xù)安居富民工程，完善“九通”“九有”“九能”狀況。二是繼續(xù)加強扶貧干部隊伍能力建設(shè)，鼓勵和選派優(yōu)秀年輕干部、致富帶頭人、外出務(wù)工經(jīng)商人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生等到貧困村工作，向貧困村派駐黨支部第一書記，加強基層黨組織建設(shè)，將重心由脫貧攻堅向致富轉(zhuǎn)移。三是繼續(xù)加大教育投入力度。農(nóng)牧民接受新觀念、新技能致富能力弱，增收致富主觀能動性不強，這是巴里坤致貧的主要原因，教育投入可以從根本上帶動人們致富。

五、巴里坤縣精準扶貧工作中存在的主要困難

(一)扶貧對象精準識別中存在障礙

一方面是農(nóng)牧民收入的精確計算比較困難。沒有統(tǒng)一的核算標準，有些也不容易進行量化；基層政府沒有能力對農(nóng)牧民的收入進行準確核算，如果請專業(yè)機構(gòu)，成本會很高。另一方面，民主評議出的結(jié)果與收入標準有較大差異。村“兩委”在進行貧困人口識別時，因為沒有確切的收入統(tǒng)計，需要借助民主評議確定貧困人口。盡管民主評議較好的解決了貧困戶識別中可能存在的矛盾，但是評選出的結(jié)果與收入標準存在較大差異，導致一部分低于3200元收入的農(nóng)牧民沒有評選上，而高于3200元收入的農(nóng)牧民卻在評選的結(jié)果中。

(二)扶貧隊伍建設(shè)不足

扶貧隊伍建設(shè)的質(zhì)量高低直接關(guān)乎是否能帶領(lǐng)一個村達到脫貧致富的效果。巴里坤縣扶貧隊伍建設(shè)不足主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面是領(lǐng)導班子弱。當前，農(nóng)村“兩委”班子成員基本均為40歲以上的留守人員，普遍文化程度不高，綜合素質(zhì)較低，已遠遠不能適應(yīng)當前農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。另一方面是基層扶貧機構(gòu)建設(shè)不足。重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無單設(shè)的扶貧機構(gòu)，且扶貧專干均為兼職人員，已不能適應(yīng)當前扶貧開發(fā)工作的要求。

(三)扶貧開發(fā)整村推進層次不高

“十二五”期間，巴里坤縣25個扶貧開發(fā)重點村雖基本達到了“九通”“九有”“九能”整村推進建設(shè)標準，但由于扶貧開發(fā)投入不足，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施條件依然較差，科教文衛(wèi)等社會事業(yè)的發(fā)展還比較落后, 影響貧困農(nóng)牧民穩(wěn)定增收的主要問題仍未得到很好的解決。

(四)項目前期資金匱乏

按照項目招標規(guī)定，50萬元以上項目須在地區(qū)招標中心招標，其中基建項目設(shè)計、審圖、預算、統(tǒng)籌監(jiān)理費總計占項目投資總額的10%以上，而扶貧項目均未含項目前期費，需縣政府全額負擔，但巴里坤縣財力匱乏，致使項目進展緩慢。

(五)貧困人口項目資金自籌能力弱

目前，財政扶貧項目實行項目資金補貼方式，部分資金需貧困人口自籌解決。因貧困戶在整村推進建設(shè)中，不僅要自籌房屋、庭院建設(shè)資金，還要承擔后期裝修等費用，且農(nóng)牧民收入微薄，投資建設(shè)能力太弱，因此，在財政扶貧項目自籌資金方面存在一定困難。

六、巴里坤縣精準扶貧、精準脫貧工作的建議與措施

(一)建立動態(tài)監(jiān)測與識別機制

第一，政府應(yīng)從多角度進行貧困測評，完善識別機制。巴里坤縣政府對于貧困人口的測評標準只是局限于收入這一個維度，測評結(jié)果不科學，很多貧困人口并未被納入在內(nèi)，應(yīng)從教育、保險、健康等方面綜合測評貧困人口，其結(jié)果更具有科學性、準確性，也有助于提高減貧政策的實施效果。第二，政府要堅持基層識別和動態(tài)管理原則。巴里坤縣政府已經(jīng)初步完成貧困人口的建檔立卡工作，在此基礎(chǔ)上，由村民互相監(jiān)督貧困戶情況，并指派扶貧干部負責到戶，不定期抽查、更新貧困人口情況，實現(xiàn)貧困人口信息的動態(tài)管理，做到貧困人口有進有出，確保扶貧對象精準，充分有效利用扶貧資金。

(二)加強扶貧隊伍建設(shè)

第一，政府應(yīng)以扶貧工作績效考核為依據(jù)，提拔成績優(yōu)秀的干部。采取分批次下派優(yōu)秀干部的方式，充實兩委班子。扶貧干部在下派期間通過實地考察、與村民深入溝通等方式，能更好提出切合巴里坤實際的脫貧攻堅對策，有助于加強農(nóng)村基層組織領(lǐng)導能力、凝聚能力、帶頭致富能力。第二，優(yōu)化巴里坤縣人才引進政策。高薪聘請一些專家，指導扶貧產(chǎn)業(yè)項目的技術(shù)工作，并組織講座引導農(nóng)牧民學習生產(chǎn)技術(shù)；注重培養(yǎng)新一代年輕接班人，對于有意愿返鄉(xiāng)考取巴里坤縣公務(wù)員、“村官”的大學生，給予一定的政策傾斜。第三，政府應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立獨立的扶貧機構(gòu)，配備專職扶貧干部，并保障必需的工作條件和經(jīng)費。

(三)加大財政支持力度

第一，政府應(yīng)提高巴里坤縣扶貧資金使用的精準度，將扶貧項目按重要程度和用途進行分類，先集中力量補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“短板”和發(fā)展帶動全村脫貧致富的主導產(chǎn)業(yè)，加大整村推進力度，再分層次進行其他項目的扶持。第二，政府應(yīng)對財政扶貧項目實行全額補貼政策，由巴里坤縣扶貧辦依據(jù)市場定價，確定項目補助標準，減少貧困戶自籌壓力。第三，在資金管理問題上，巴里坤縣采用的傳統(tǒng)資金管理制度存在弊端，常因項目前期經(jīng)費匱乏而無法正常開展工作，可以將項目前期費用納入項目申報、支出范圍，提前撥付一定比例的項目啟動經(jīng)費，隨項目進展情況進行報賬，并整合資金來源渠道，集結(jié)政府、企業(yè)等多方面力量，增加扶貧資金投入，以便減輕巴里坤縣財政壓力。

(四)提高自我發(fā)展能力

第一，政府應(yīng)在建檔立卡工作基礎(chǔ)上做深入調(diào)查，準確掌握貧困人口的貧困原因和發(fā)展瓶頸，及時調(diào)整幫扶對策；對貧困人口就業(yè)意向也要有深入了解，結(jié)合巴里坤縣資源稟賦條件，堅持因地制宜、區(qū)別對待、分類幫扶，分別落實相關(guān)扶持政策。第二，政府應(yīng)因地制宜發(fā)展巴里坤特色產(chǎn)業(yè)，有效帶動巴里坤縣域經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展生產(chǎn)是巴里坤縣實現(xiàn)脫貧的有效措施，巴里坤應(yīng)通過牲畜養(yǎng)殖、食用菌種植、旅游扶貧等項目，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并發(fā)展其上下游產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，使更多的貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，達到脫貧致富的目的。第三，政府應(yīng)發(fā)放生產(chǎn)資料，并加大技能培訓力度，解決巴里坤發(fā)展生產(chǎn)的難題。積極組織農(nóng)牧民參加技能培訓，邀請專家進行技術(shù)指導，提高農(nóng)牧民自身生產(chǎn)經(jīng)營的能力，也為農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營奠定一定的基礎(chǔ)。

(五)完善脫貧退出機制

第一，政府要實行脫貧工作責任制，明確“誰來扶”的問題。扶貧方式由“漫灌式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗喂嗍健?，不單是中央到縣市的責任明確，每個建檔立卡貧困戶的脫貧工作也應(yīng)由專人負責，做到責任到人，實行獎懲制度，有助于提高脫貧成效。第二，要對脫貧成效進行精準考核。著重對巴里坤縣14個貧困重點村實行不定期檢查，考察扶貧項目進展情況，驗收扶貧項目的成果，考核扶貧干部的工作，綜合評價脫貧的成效，及時調(diào)整扶貧政策。第三，設(shè)定脫貧人口退出過渡期。為了保障脫貧人口不再返貧，可設(shè)定3個月的過渡期，剛脫貧的貧困人口繼續(xù)享受幫扶政策，并著力進一步幫助其致富，3個月之后若脫貧人口健康脫貧，就不再享受幫扶政策。

注釋：

①汪三貴、郭子豪：《 論中國的精準扶貧》[J]，《 貴州社會科學》，2015年第5期，第147～150頁。

②新華網(wǎng)：《十三五規(guī)劃綱要》(全文)[EB/OL].http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_14.htm.

③Lee Davidson，Mondher Sahli. Foreign direct investment in tourism，poverty alleviation, and sustainable development: a review of the Gambian hotel sector [J]. Journal of Sustainable Tourism，2015，Vol.23 (2):167～187.

④Zhizhang Wang，Jing HE. An Analysis of Britain and American Poverty and Poverty Alleviation and Development Pattern[J]. Canadian Social Science，2015，Vol.11(2):157～162.

⑤Jessica Wiederspan，Elizabeth Rhodes,H. Luke Shaefer. Expanding the Discourse on Antipover -ty Policy: Reconsidering a Negative Income Tax[J]. Journal of Poverty，2015，Vol.19(2)：218～238.

⑥Ritwik Sasmal，Joydeb Sasmal. Public expenditure，economic growth and poverty alleviation[J]. International Journal of Social Economics，2016，Vol.43 (6):604～618.

⑦鄭智航：《 論免于貧困的權(quán)利在中國的實現(xiàn)——以中國的反貧困政策為中心的分析》[J]， 《法商研究》，2013年第2期，第48～57頁。

⑧謝婷婷、司登奎：《收入流動性、代際傳遞與農(nóng)村反貧困——異質(zhì)性視角下新疆30個貧困縣的實證分析》[J]，《上海財經(jīng)大學學報》，2014年第1期，第62～68頁。

⑨王建民：《扶貧開發(fā)與少數(shù)民族文化——以少數(shù)民族主體性討論為核心》[J]，《民族研究》，2012年第3期，第46頁、第54頁、第108頁。

⑩沈新忠：《 關(guān)于鎖定扶貧對象 實施動態(tài)化管理的思考》[J]，《 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2013年第6期，第33～34頁。

(說明：哈密市巴里坤縣扶貧辦為本論文研究提供了大量資料，在入戶問卷調(diào)查工作中給予了大力的支持和幫助，特此致謝。)

〔責任編輯：劉 杉〕

本文系2015年度國家自然科學基金應(yīng)急管理項目“扶貧開發(fā)對象區(qū)域的認定和退出機制研究”(71541033)、2016年度新疆財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新項目“新疆少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧問題的調(diào)查與研究——以巴里坤哈薩克自治縣為例”(XJUFE2016D002)的階段性成果。

劉占芳，新疆財經(jīng)大學經(jīng)濟學院2014級碩士研究生；肖春梅，新疆財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授、博士。

F323.8

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1671-4741(2016)05-0029-07