西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)比較分析及其對(duì)中國(guó)的啟示

文 黃亞萍 唐若蘭(.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 0000；.四川行政學(xué)院，四川成都 6007）

政府采購(gòu)關(guān)系到社會(huì)資源的利用，是市場(chǎng)作用在公共資源分配領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是政府管理能力的體現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家（包括日本）經(jīng)過(guò)幾十上百年的探索和積累，其政府采購(gòu)制度已經(jīng)比較成熟。我國(guó)政府采購(gòu)制度正在建立健全的過(guò)程中，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以有效促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展。

一、政府采購(gòu)的發(fā)展

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)制度從18世紀(jì)的形成到二戰(zhàn)后的初成體系一共歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展，已由單一的財(cái)政支出管理手段，逐漸演變成兼具財(cái)政支出管理功能及國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控功能的重要工具。

第一，法規(guī)制度體系趨于規(guī)范。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家都已建立起了較為完備的政府采購(gòu)及監(jiān)管法律體系。美國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)已有200多年，現(xiàn)在美國(guó)是WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）的成員，涉及政府采購(gòu)方面的法律和條例有500多部，包括《武器裝備采購(gòu)法》、《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和管理服務(wù)法》、《聯(lián)邦采購(gòu)簡(jiǎn)化法》、《小企業(yè)法》和《聯(lián)邦采購(gòu)條例》等。日本對(duì)本國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行法制化管理，除《憲法》、《財(cái)政法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》、《國(guó)庫(kù)法》及《民法》等專(zhuān)門(mén)的法規(guī)之外，還針對(duì)法律法規(guī)中未涉及的資產(chǎn)項(xiàng)目如道路、辦公用房、公務(wù)員宿舍等，制定相應(yīng)的適用法規(guī)，此外，還制定具體實(shí)施細(xì)則與行政命令，用以約束資產(chǎn)管理行為，使得政府采購(gòu)的監(jiān)督法律體系相對(duì)完善，從具體行為到監(jiān)管理念、程序都得到嚴(yán)格限制。

第二，權(quán)力配置結(jié)構(gòu)趨于制衡。就歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其政府采購(gòu)制度的治理結(jié)構(gòu)普遍體現(xiàn)權(quán)力制衡的思想及原則，保證了職權(quán)關(guān)系與權(quán)責(zé)關(guān)系的相對(duì)均衡。以美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)為例，其政府采購(gòu)管理體制均按照 “管采分離”［1］、“監(jiān)管分離”、“監(jiān)管與救濟(jì)分離” 的原則來(lái)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能及權(quán)力配置。一方面，制衡的職權(quán)關(guān)系及制度安排，使得政府采購(gòu)代理人的權(quán)力普遍受到制約；另一方面，采購(gòu)官員負(fù)責(zé)制相輔相成，職業(yè)化管理的采用，使得這些國(guó)家最終形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的關(guān)系。制衡的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)加大了權(quán)力濫用的成本，壓縮了權(quán)力尋租的空間，也減少了代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第三，交易管理建設(shè)趨于統(tǒng)一。國(guó)外的政府采購(gòu)基本上大都經(jīng)歷了 “分散采購(gòu)－集中采購(gòu)－分散采購(gòu)”的發(fā)展歷程。［2］發(fā)達(dá)國(guó)家均重視政府采購(gòu)管理的統(tǒng)一性建設(shè)，如德國(guó)建立了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的工作平臺(tái)以及統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)活動(dòng)都在統(tǒng)一規(guī)范中運(yùn)行。

第四，公共交易資源信息化。很多發(fā)達(dá)國(guó)家的采購(gòu)部門(mén)都建立了涵蓋豐富的數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)及時(shí)更新相應(yīng)的數(shù)據(jù)，對(duì)市場(chǎng)信息進(jìn)行準(zhǔn)確的反饋。國(guó)內(nèi)的企業(yè)只需要進(jìn)行相應(yīng)的認(rèn)證，就能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)信息的共享，政府機(jī)關(guān)也能夠利用數(shù)據(jù)庫(kù)及時(shí)地對(duì)相應(yīng)的數(shù)據(jù)變化得以了解，其包括企業(yè)的信用狀況、產(chǎn)品的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)等。

二、政府采購(gòu)理念比較

縱觀(guān)各國(guó)，盡管加入GPA成為《政府采購(gòu)協(xié)議》成員國(guó)的美國(guó)、日本和英國(guó)都有著較為趨近的價(jià)值，但政府采購(gòu)的理念并非默契統(tǒng)一，這同各國(guó)國(guó)情以及政府采購(gòu)的歷史及現(xiàn)狀的差異不無(wú)關(guān)系。事實(shí)上，追溯各國(guó)政府采購(gòu)的理念及價(jià)值差異時(shí)，國(guó)際化和市場(chǎng)化程度是最重要的兩個(gè)方面。

(一)理念層面的相同之處

1.各國(guó)政府采購(gòu)理念承載著政府職能與政府責(zé)任。政府采購(gòu)不能被簡(jiǎn)單理解為交易，它還承載著一系列的政策目標(biāo)。各國(guó)政府對(duì)政府采購(gòu)賦予了更多的責(zé)任。比如通過(guò)綠色采購(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)；通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使一些新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)或自主創(chuàng)新企業(yè)受益；為弱勢(shì)族群、退伍老兵、女性創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等。

2.各國(guó)政府采購(gòu)理念均由規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)。政府采購(gòu)的理念及相關(guān)政策目標(biāo)，總是伴隨著相關(guān)規(guī)范性文件的引導(dǎo)和確認(rèn)得以加強(qiáng)。如美國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，政府再造與政府采購(gòu)的戰(zhàn)略作用占據(jù)主導(dǎo)地位，美國(guó)的政府采購(gòu)從集中走向分散，伴隨著三個(gè)重要法案的通過(guò)；日本的綠色理念，也是隨著日本國(guó)內(nèi)《綠色采購(gòu)法》的頒布和實(shí)施逐漸推廣開(kāi)來(lái)；英國(guó)的可持續(xù)理念在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣和展開(kāi)，也是伴隨著“采購(gòu)未來(lái)”、“改革政府采購(gòu)”和“可持續(xù)性采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃”這三項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的重要文件而得以推廣的。

(二)理念層面的差異之處

1.政府采購(gòu)的國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接情況存在差異，因而帶來(lái)理念上的差異。國(guó)際市場(chǎng)的對(duì)接與否、開(kāi)放與否，對(duì)政府采購(gòu)從理念到制度、從市場(chǎng)規(guī)模到發(fā)展程度均有著較為深遠(yuǎn)的影響。美國(guó)、日本、英國(guó)作為《政府采購(gòu)協(xié)議》成員國(guó)，協(xié)議本身倡導(dǎo)的理念對(duì)其政府采購(gòu)的理念有著重要的影響。GPA在促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易進(jìn)程的同時(shí)可減少市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，有助于實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家的不同公共資源配置需求。一方面，政府的存在是為公眾提供更好的服務(wù)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，采購(gòu)的首要目標(biāo)是以最優(yōu)條件獲取其所需的貨物、服務(wù)和工程，GPA規(guī)則的核心恰如其分地體現(xiàn)了這一點(diǎn)，對(duì)所涵蓋的采購(gòu)項(xiàng)目適用非歧視和透明原則，會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增長(zhǎng)。另一方面，在相同資源下獲得更多并且更好的政府服務(wù)也是GPA開(kāi)放市場(chǎng)所帶來(lái)的福利之一。若保證在GPA規(guī)則下運(yùn)行的采購(gòu)程序簡(jiǎn)潔、透明、公平且具有競(jìng)爭(zhēng)力，便能通過(guò)采購(gòu)有效承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任。

2.政府與市場(chǎng)關(guān)系博弈下市場(chǎng)化程度有差異，因而帶來(lái)理念上的差異。政府采購(gòu)效率與市場(chǎng)化發(fā)育程度有著較為直接的聯(lián)系。政府和市場(chǎng)的關(guān)系在各國(guó)都是公共管理的基本問(wèn)題，于政府采購(gòu)而言，其特點(diǎn)的明晰及把握尤為重要。其一，關(guān)于市場(chǎng)的認(rèn)知問(wèn)題。在西方社會(huì)，市場(chǎng)規(guī)則首先是由“公平交易、平等買(mǎi)賣(mài)”體現(xiàn)的個(gè)人價(jià)值，它積淀下來(lái)的是“自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)”觀(guān)念，這構(gòu)成了資本主義精神的重要支柱。其二，關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題?！靶≌词呛谜钡闹鲝堃恢笔俏鞣剿裱模慕?jīng)濟(jì)功能應(yīng)該被限制在少數(shù)幾個(gè)有限方面；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)是積極的，政府是消極的，因而政府的作用越小越好。

三、政府采購(gòu)制度比較

毫無(wú)疑問(wèn)，政府采購(gòu)的行為需要一系列合乎政府理念和國(guó)家法律的采購(gòu)制度，并通過(guò)相應(yīng)的制度來(lái)保障政府采購(gòu)的可持續(xù)性和公共交易資源規(guī)模。

(一)制度安排的相同之處

1.與國(guó)情相適應(yīng)的法律體系。各國(guó)的政府采購(gòu)都離不開(kāi)法律的規(guī)制。只有設(shè)立了良好的法律框架，才能明確政府采購(gòu)的情境、理念和適用范圍，既達(dá)成采購(gòu)的效率又符合公共管理的倫理道德。而各國(guó)的法律通過(guò)采購(gòu)流程的安排保障了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和政府的自由選擇。

2.明確的政府采購(gòu)原則。政府采購(gòu)原則是政府采購(gòu)所應(yīng)體現(xiàn)的最基本的準(zhǔn)則，可以保障政府采購(gòu)不至于偏離應(yīng)有的方向，真正達(dá)到政府采購(gòu)所要實(shí)現(xiàn)的目的。明確政府采購(gòu)原則，才能從根本上對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。盡管每個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)原則多少有些不同，但不管哪個(gè)國(guó)家都對(duì)政府采購(gòu)原則給與了明確的規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性原則、透明性原則是各國(guó)政府采購(gòu)原則中必然強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

3.明確政府采購(gòu)程序。擁有了采購(gòu)標(biāo)的，選擇好了采購(gòu)方式，剩下的就是如何獲得所需，一套明確的政府采購(gòu)程序，便于政府采購(gòu)人實(shí)際操作。與此同時(shí)，可以讓供應(yīng)商事先了解，做好準(zhǔn)備、參與其中，不但可以保證采購(gòu)目的的實(shí)現(xiàn)，還提高了政府采購(gòu)的效率，增加了政府采購(gòu)的透明性。不論各國(guó)的政府采購(gòu)具體程序如何，都包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):確定采購(gòu)需求——確定供應(yīng)商——簽訂采購(gòu)合同——采購(gòu)合同履行——采購(gòu)評(píng)估。當(dāng)然，根據(jù)不同的政府采購(gòu)方式，對(duì)上述幾個(gè)環(huán)節(jié)的具體規(guī)定會(huì)不同，或者加入某些適合自己采購(gòu)情況的環(huán)節(jié)。

4.建立了爭(zhēng)議解決機(jī)制。雖然政府采購(gòu)過(guò)程要保持公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)，但不可否認(rèn)的是政府采購(gòu)中還是存在著一些未知和質(zhì)疑之處，爭(zhēng)議解決機(jī)制是保障公平、公正的最后防線(xiàn)。不管是否設(shè)立專(zhuān)門(mén)的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，各國(guó)都規(guī)定了爭(zhēng)議解決程序，以此來(lái)保護(hù)供應(yīng)商的利益。各國(guó)普遍采用最直接的方式解決爭(zhēng)議，也就是供應(yīng)商和采購(gòu)人先行協(xié)商，協(xié)商不成，再付諸于其他方式，以此保證爭(zhēng)議的迅速解決。

5.努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)。政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的方式之一，已成為政府宏觀(guān)調(diào)控的重要手段，國(guó)家積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，所要達(dá)到的目的就是要實(shí)現(xiàn)一部分的國(guó)家政策。盡管《政府采購(gòu)協(xié)定》對(duì)其成員有開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)、實(shí)行國(guó)民待遇的原則，但各國(guó)都在不與其沖突的范圍內(nèi)，或多或少地制定了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)定。如通過(guò)利用加入時(shí)在適用《政府采購(gòu)協(xié)定》的實(shí)體、限額等方面所做出的承諾來(lái)實(shí)現(xiàn)其扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)等目的。

(二)制度安排的相異之處

1.政府采購(gòu)組織管理機(jī)構(gòu)不同。西方國(guó)家在組織管理體系方面都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督。但具體的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)并不完全一樣，包括中央與地方的管理、執(zhí)行關(guān)系和各個(gè)部門(mén)之間的監(jiān)管、救濟(jì)關(guān)系。此外，在第三部門(mén)和政府采購(gòu)的合作參與安排上也各有不同。

2.采購(gòu)模式不同。大多數(shù)國(guó)家更強(qiáng)調(diào)分散的采購(gòu)模式，但也有的國(guó)家集中采購(gòu)和分散采購(gòu)并重。盡管公開(kāi)招標(biāo)方式是最普遍采用和接受的方式，但不可否認(rèn)有自己的缺陷:采購(gòu)過(guò)程復(fù)雜、程序繁瑣、時(shí)間較長(zhǎng)等，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的需要，政府采購(gòu)人總是希望可以有多種方式選購(gòu)標(biāo)的，所以，不同種類(lèi)政府采購(gòu)方式并存是必須的。

3.具體的采購(gòu)方式、采購(gòu)程序不同。有的國(guó)家已成為政府采購(gòu)協(xié)定的成員方，政府采購(gòu)方式與國(guó)際規(guī)定統(tǒng)一，以招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)；有的根據(jù)實(shí)際國(guó)情所需，所設(shè)的政府采購(gòu)方式比較特殊，如英國(guó)采用政府采購(gòu)卡方式。采購(gòu)方式不同，具體的采購(gòu)程序也就不同。

四、政府采購(gòu)組織結(jié)構(gòu)層面的比較

(一)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置比較

1.美國(guó)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置。美國(guó)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)大部分是分類(lèi)組織，各機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有太多相關(guān)聯(lián)的信息和人員往來(lái)，其組織形態(tài)特征有以下幾點(diǎn)：一是管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是分離的部門(mén)，兩者之間的信息往來(lái)更多地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)工具；二是管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是分離的；三是投入部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)三者都是相分離的。只有做到分離狀態(tài)才能最大限度避免各機(jī)構(gòu)中的貪腐行為。

2.日本的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置。日本政府大多采用分散式采購(gòu)形式來(lái)解決政府的采購(gòu)工作，除了日本政府一向享有謹(jǐn)慎的工作方式外，日本政府采用分散式采購(gòu)方式也與亞洲文化有關(guān)。日本沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)部門(mén)，只是按照每個(gè)部門(mén)采購(gòu)需求，自身進(jìn)行采購(gòu)執(zhí)行，總理府官房執(zhí)行委員會(huì)制定采購(gòu)政策和采購(gòu)法規(guī)，用于約束各部門(mén)的采購(gòu)行為。日本的采購(gòu)政策和采購(gòu)法規(guī)主要由總理執(zhí)行委員會(huì)制定；而采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)則是運(yùn)輸省、文化部、厚生勞動(dòng)省等相關(guān)機(jī)構(gòu)；監(jiān)督貨物采購(gòu)的部門(mén)屬于采購(gòu)審查辦公室和政府采購(gòu)監(jiān)督委；最值得推薦的便是日本的申訴制度，其完備成熟程度在世界范圍內(nèi)都引以為鑒。

3.英國(guó)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置。從表面上看，英國(guó)的政府采購(gòu)制度在管理體制上與美國(guó)有所區(qū)別，但其治理結(jié)構(gòu)也同樣具有權(quán)力制衡功能的考慮：首先，“管采分離”是指管理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)機(jī)構(gòu)相互分離，從而形成相互協(xié)助、相互制約的關(guān)系。其次，“監(jiān)管不分”是指管理機(jī)構(gòu)同樣也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，盡管英國(guó)內(nèi)閣政府有三百年的歷史，但在公共資源交易管理中仍然屬于新生兒，其各機(jī)構(gòu)管理仍存在眾多不協(xié)調(diào)的地方。管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督結(jié)構(gòu)的整合，有助于資源交易后續(xù)工作的獨(dú)立性。最后，“救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分離”。救濟(jì)機(jī)構(gòu)由于面臨的大多是社會(huì)底層民眾，和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分離有利于救濟(jì)機(jī)構(gòu)工作效率的提升。盡管相對(duì)來(lái)說(shuō)，英國(guó)政府采購(gòu)管理體制在治理結(jié)構(gòu)上不如美國(guó)等國(guó)家的科學(xué)合理，但由于其救濟(jì)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門(mén)的分離，同時(shí)在程序上也給予申訴人選擇的空間，在一定程度上彌補(bǔ)了上述“監(jiān)管不分”體制所造成的不足，英國(guó)政體的制衡機(jī)制也可以對(duì)監(jiān)管主體形成實(shí)實(shí)在在的制約。

（二）組織結(jié)構(gòu)的橫向分析

目前除了英國(guó)政府存在局部的“管采不分”之外，其余國(guó)家大多實(shí)行“管采分離”、“監(jiān)管分離”、“監(jiān)管與救濟(jì)分離”來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)、職能和配置權(quán)力，由于在治理結(jié)構(gòu)的制度安排上體現(xiàn)了權(quán)力制衡的思想和原則，歐美幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了職權(quán)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系的相對(duì)均衡。

五、政府采購(gòu)技術(shù)層面比較

西方國(guó)家政府采購(gòu)極其重視高科技手段的運(yùn)用和信息化建設(shè)，龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)是支撐各國(guó)政府采購(gòu)的有力手段。電子化的政府采購(gòu)體系，不僅降低了政府部門(mén)的采購(gòu)工作強(qiáng)度，還可以保證相關(guān)采購(gòu)工作處于監(jiān)督部門(mén)的工作范圍內(nèi)。通常而言，政府實(shí)行電子采購(gòu)將由商務(wù)部門(mén)進(jìn)行籌建，將政府采購(gòu)信息公布在該平臺(tái)上，并將擁有供貨能力的企業(yè)或機(jī)構(gòu)納入其中?？v觀(guān)國(guó)外政府采購(gòu)信息化應(yīng)用，可以大致梳理出有助益的三個(gè)明顯的方面；

一是精心準(zhǔn)備、周密考慮。電子化政府采購(gòu)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，是直接關(guān)系到政府和商家利益的政府行為，要求有較高的技術(shù)性、保密性和可操作性。因此，實(shí)行電子政府采購(gòu)的準(zhǔn)備時(shí)間一般都比較長(zhǎng)。

二是統(tǒng)一交易平臺(tái)分散操作。由于政府采購(gòu)制度在一國(guó)范圍內(nèi)是統(tǒng)一的，為了避免重復(fù)開(kāi)發(fā)及規(guī)則上的差異，在實(shí)行電子政府采購(gòu)時(shí)，電子政府采購(gòu)系統(tǒng)基本上都由財(cái)政部統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和建設(shè)，全國(guó)只設(shè)一個(gè)交易平臺(tái)，中央和地方都在這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行操作。系統(tǒng)具備幾乎相同的基本功能。雖然電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)的功能因各國(guó)國(guó)情而異，但基本都具有發(fā)布采購(gòu)信息、供應(yīng)商注冊(cè)、電子招投標(biāo)和電子支付等共性功能。

三是充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息優(yōu)勢(shì)。雖然數(shù)據(jù)挖掘、商業(yè)智能、追溯集成等新技術(shù)給管理、法律和觀(guān)念帶來(lái)了空前的挑戰(zhàn)，但大數(shù)據(jù)可以為政府采購(gòu)創(chuàng)造巨大價(jià)值。

六、政府采購(gòu)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

全球經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際貿(mào)易自由化已經(jīng)成為歷史發(fā)展的潮流，政府采購(gòu)市場(chǎng)也正由封閉逐步走向開(kāi)放，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放和加入《政府采購(gòu)協(xié)議》將是大勢(shì)所趨。比較國(guó)外政府采購(gòu)的目的是為了借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展提供啟示。

(一)國(guó)際化：對(duì)接政府采購(gòu)的國(guó)際秩序

GPA的貢獻(xiàn)在于，它在促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易進(jìn)程的同時(shí)可減少市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，有助于實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家的不同采購(gòu)需求。當(dāng)然，GPA也不忘初衷地致力于實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的物有所值，確保在不同國(guó)家及地方政府間運(yùn)作可靠且遠(yuǎn)離貪腐泥潭。

1.立足大國(guó)的談判態(tài)勢(shì)。堅(jiān)持以我為主，從國(guó)家利益出發(fā)設(shè)置防火墻，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在GPA協(xié)議框架內(nèi)維護(hù)本國(guó)利益的政府采購(gòu)政策和經(jīng)驗(yàn)做法，利用GPA例外條款實(shí)現(xiàn)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)等宏觀(guān)政策功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。

2.把握對(duì)等的談判策略。GPA的諸邊協(xié)議屬性，決定了談判的復(fù)雜性，中國(guó)作為有影響的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，市場(chǎng)規(guī)模大，在利益上與其他成員國(guó)存在不平等，在談判中要做到知己知彼，充分把握條款要點(diǎn)，以我之長(zhǎng)克他人之短，爭(zhēng)取新的利益契合點(diǎn)，形成共識(shí)，掌握主動(dòng)。考慮到國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)總量的不同，在貨物、服務(wù)和工程的開(kāi)要價(jià)上，應(yīng)首選規(guī)模對(duì)等，其次才考慮產(chǎn)業(yè)和部門(mén)的對(duì)等。

3.利用信息不對(duì)稱(chēng)的談判時(shí)空。應(yīng)充分利用對(duì)方對(duì)我國(guó)實(shí)體構(gòu)成的不夠了解，加大談判的回旋余地，特別是針對(duì)次中央級(jí)以下實(shí)體構(gòu)成比較模糊的現(xiàn)狀，有選擇地提供出價(jià)實(shí)體，要在具體談判中明確我國(guó)出價(jià)的限定范圍，減少政府采購(gòu)實(shí)體的出價(jià)，縮小市場(chǎng)開(kāi)放度。次中央級(jí)政府采購(gòu)實(shí)體單位構(gòu)成和其他政府采購(gòu)實(shí)體如公法管理下的組織團(tuán)體和政府投資、政府控股、從事公益事業(yè)的企業(yè)可以以列舉法予以模糊，以減少開(kāi)放實(shí)體和開(kāi)放量。

4.有得有失但總體有利的談判出價(jià)。利用產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力差異與談判方的不同，在談判中采取更加靈活的策略原則，從自身利益出發(fā)向?qū)Ψ介_(kāi)要價(jià)，在開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)內(nèi)，把握好出價(jià)的產(chǎn)品清單。出價(jià)清單要為未來(lái)談判留有調(diào)整余地，按照GPA對(duì)發(fā)展中國(guó)家履行義務(wù)給予3年過(guò)渡期的條款，認(rèn)真梳理每一具體產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位，將在簽約3年內(nèi)有能力將競(jìng)爭(zhēng)力提升到國(guó)際中上水平的產(chǎn)業(yè)納入開(kāi)放范圍。對(duì)于涉及我國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和技術(shù)進(jìn)步的關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品，在GPA談判中，可以損失必要的利益，實(shí)施市場(chǎng)換技術(shù)的策略，以滿(mǎn)足國(guó)家整體利益的發(fā)展需要。

(二)市場(chǎng)化：當(dāng)前改革是市場(chǎng)化進(jìn)程的過(guò)渡

黨的十八屆三中全會(huì)提出要使“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。政府采購(gòu)中心作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要的交易市場(chǎng)之一，要充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，完善制度，創(chuàng)新機(jī)制，建立“陽(yáng)光交易”市場(chǎng)，促進(jìn)政府采購(gòu)監(jiān)管集約化、配置市場(chǎng)化、運(yùn)作陽(yáng)光化。

1.著力清除市場(chǎng)壁壘，提高政府采購(gòu)效率和公正性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

2.建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，打造陽(yáng)光公平的交易平臺(tái)。政府采購(gòu)要在進(jìn)一步完善規(guī)則的同時(shí)，嚴(yán)格企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)，加大對(duì)一些不法經(jīng)濟(jì)主體、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的打擊力度，增加其違法成本，保護(hù)誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)者，從而打造陽(yáng)光公正的交易平臺(tái)。

3.發(fā)揮全方位監(jiān)督作用，筑牢源頭防腐的防線(xiàn)，形成輿論監(jiān)督的氛圍。國(guó)有產(chǎn)權(quán)、財(cái)政等部門(mén)集中精力做好交易項(xiàng)目的前期審批工作和交易后的監(jiān)管工作，徹底改變管辦不分的現(xiàn)象；政府采購(gòu)中心集中履行管理服務(wù)職能，繼續(xù)完善和應(yīng)用制度、科技等防腐措施，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光透明交易；監(jiān)督部門(mén)通過(guò)數(shù)字監(jiān)控對(duì)各項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施電子監(jiān)察監(jiān)管，并隨時(shí)調(diào)取所存儲(chǔ)的所有聲音視頻資料對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行震懾，從而實(shí)現(xiàn)各單位相互制約、業(yè)務(wù)流程環(huán)環(huán)相扣、內(nèi)部監(jiān)督層層把關(guān)的制度體系和權(quán)力制衡體制，將政府采購(gòu)中心建設(shè)成公開(kāi)公正、廉潔高效、陽(yáng)光透明的科技防腐綜合平臺(tái)。

(三)規(guī)范統(tǒng)一：政府采購(gòu)的市場(chǎng)要求

1.統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)法律制度。政府采購(gòu)管理的基礎(chǔ)法制統(tǒng)一意味著現(xiàn)有的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》將逐步整合或者融合為一個(gè)統(tǒng)一的法律制度系統(tǒng)。政府采購(gòu)管理的基礎(chǔ)法律制度應(yīng)當(dāng)以公共利益為法律本位，尊重現(xiàn)代公共管理及經(jīng)濟(jì)管理的基本規(guī)律，具有統(tǒng)一的一致的管理原則和邏輯。對(duì)于即將加入《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）的我國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)際準(zhǔn)則的遵循及融合也是制度統(tǒng)一規(guī)范過(guò)程中的重要的考量點(diǎn)。

2.統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)平臺(tái)。構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)平臺(tái)，意味著政府采購(gòu)的市場(chǎng)體系是統(tǒng)一的，由于行政管理的條塊分割所導(dǎo)致的市場(chǎng)分割將消除，由制度安排致使多頭管理最后引發(fā)的行業(yè)沖突現(xiàn)象也將消除，市場(chǎng)機(jī)制是有效的，市場(chǎng)主體在其中能夠得到有效的保護(hù)，公共資源在其中也能得到充分有效的配置。

3.統(tǒng)一規(guī)范的運(yùn)行組織系統(tǒng)。其一，制衡的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。調(diào)節(jié)政府采購(gòu)相關(guān)部門(mén)的職權(quán)關(guān)系及權(quán)責(zé)關(guān)系是構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一運(yùn)行組織系統(tǒng)的核心內(nèi)容。政府采購(gòu)的執(zhí)行實(shí)施主體、管理主體和監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)獨(dú)立設(shè)置的原則，各盡其責(zé)、相互制約。其二，完善的內(nèi)外監(jiān)督體制。權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的制衡能夠保證政府采購(gòu)管理內(nèi)部的制約，從當(dāng)前職權(quán)及權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡現(xiàn)象來(lái)看，建立并完善外部監(jiān)督機(jī)制其實(shí)尤為重要。外部監(jiān)督可以分為法制監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩大類(lèi)，立法程序的有序運(yùn)轉(zhuǎn)及政府采購(gòu)救濟(jì)程序的建立是法制監(jiān)督有效的前提，增加政府采購(gòu)信息的公開(kāi)性以及暢通政府采購(gòu)活動(dòng)的救濟(jì)渠道是社會(huì)監(jiān)督有效運(yùn)作的保障。

(四)權(quán)力制衡：政府采購(gòu)的制度構(gòu)建

政府采購(gòu)管理制度是通過(guò)建立政府采購(gòu)的管理體制形成一定的治理結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)政府采購(gòu)相關(guān)部門(mén)職權(quán)關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行規(guī)范管理，為在公共資源的配置活動(dòng)中充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用創(chuàng)造有利的法律制度系統(tǒng)。

1.實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的制衡。就歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其政府采購(gòu)制度的治理結(jié)構(gòu)普遍體現(xiàn)權(quán)力制衡的思想及原則，保證了職權(quán)關(guān)系與權(quán)責(zé)關(guān)系的相對(duì)均衡。制衡的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)加大了權(quán)力濫用的成本，壓縮了權(quán)力尋租的空間，也減少了代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.關(guān)注角色的分化與理順。管辦分離必須打破條塊分割、部門(mén)“專(zhuān)政”的封閉式運(yùn)行模式，理順關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共管理者角色與資源交易者角色的分化。但職能轉(zhuǎn)變、權(quán)責(zé)調(diào)整必須與治理變革相適應(yīng)，從而通過(guò)治理的變革落實(shí)職能轉(zhuǎn)變、管辦分離要求。通過(guò)管辦分離將決策規(guī)劃、監(jiān)督管理職能與平臺(tái)建設(shè)、交易服務(wù)職能分開(kāi)，將政府采購(gòu)提供的平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)的公共服務(wù)性職能從原有行政管理體系中分離出來(lái)，核心是分離現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力人與所有者雙重身份、政府采購(gòu)行政管理者與資源交易辦理者服務(wù)者角色，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)中辦理者與管理者、服務(wù)者的角色分離，從而純化政府的公共管理身份和職能，并為公共資源由行政部門(mén)配置向市場(chǎng)化配置創(chuàng)造條件。

3.明晰職能分離與組織分設(shè)關(guān)系。組織是職能載體，管辦職能分離必然涉及機(jī)構(gòu)如何設(shè)計(jì)、建構(gòu)問(wèn)題。機(jī)構(gòu)調(diào)整不僅對(duì)傳統(tǒng)體制機(jī)制帶來(lái)沖擊，更涉及部門(mén)權(quán)責(zé)劃分、人員重組、利益格局調(diào)整等問(wèn)題。

(五)信息化：大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府采購(gòu)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)為政府采購(gòu)活動(dòng)以及相應(yīng)的管理和監(jiān)督工作提供了低成本、高效率的技術(shù)手段，有望突破政府采購(gòu)改革零和博弈的僵局，額外降低的成本和增加的收益使得“增量改革”成為可能，即在不放松管制的情況下提高政府采購(gòu)的效率。大數(shù)據(jù)在以下三個(gè)方面可以有所作為：通過(guò)大數(shù)據(jù)協(xié)助確定交易需求；大數(shù)據(jù)為交易決策提供支撐；以大數(shù)據(jù)思想建立市場(chǎng)主體履約信息系統(tǒng)。

［1］梁戈敏.中國(guó)政府采購(gòu)管理：理論、實(shí)踐及制度創(chuàng)新研究［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：122.

［2］詹靜濤.國(guó)外推行政府采購(gòu)的主要做法及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］.求是，2005（10）.