試析如何加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理

孫明杰

摘要：文章分析了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理過程中存在的問題，并從一般性與特殊性著手分析了應(yīng)如何健全我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 管理

一、前言

近年來我國行政事業(yè)單位為了切實提升公共服務(wù)的效率與效果，逐步轉(zhuǎn)變政府職能并進一步深化體制改革，體現(xiàn)了行政事業(yè)單位未來的發(fā)展方向。隨著行政事業(yè)單位信息披露的內(nèi)容及程度日益受到社會民眾的關(guān)注，為切實提升其公共服務(wù)的執(zhí)行效率，我國行政事業(yè)單位有必要加快建立健全其內(nèi)部控制制度并嚴(yán)格執(zhí)行，強化行政事業(yè)單位的風(fēng)險控制能力并提升單位內(nèi)部管理水平。自2014年1月1日財政部在全國范圍內(nèi)實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，我國行政事業(yè)單位接受了一場全新的內(nèi)部控制洗禮。良好的內(nèi)部控制不僅是合理配置公共資源的必要前提，也在很大程度上影響著社會民眾對行政事業(yè)單位形象的定位，因而行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制并加強實施對行政事業(yè)單位而言意義十分重大。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理過程中存在的問題

完善內(nèi)部控制管理是提升行政事業(yè)單位運營效率、效果的必要舉措，也是行政事業(yè)單位有效承擔(dān)公共受托責(zé)任的途徑之一。然而，鑒于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論及有關(guān)的實踐發(fā)展時間較短，其在內(nèi)部控制的建設(shè)與管理過程中不可避免地存在一些問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境較為薄弱

行政事業(yè)單位員工普遍存在錯誤的運營觀念，他們誤認(rèn)為行政事業(yè)單位是零風(fēng)險運營，所有風(fēng)險均由國家最后承擔(dān)，往往忽略了自身在提供社會服務(wù)的過程中可能面臨的各類風(fēng)險。行政事業(yè)單位人員工作效率較為低下，缺乏競爭意識且故步自封，不甚明確的職責(zé)分工及繁雜的審批程序給社會民眾帶來了較大的困擾。單位會計基礎(chǔ)工作有待規(guī)范，會計信息質(zhì)量低下，造成了民眾的不信任，助長了貪腐之風(fēng)。部分單位大搞面子工程，耗時耗力，浪費了社會有效的資源，單位領(lǐng)導(dǎo)層綜合素養(yǎng)有待提升，使得行政事業(yè)單位缺乏公信力。

（二）內(nèi)部控制活動有待進一步完善和落實

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效率低下效果不佳的原因往往是其未能充分發(fā)揮內(nèi)部控制中內(nèi)部牽制之職能，內(nèi)部控制活動往往流于形式。有的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制僅靠口頭傳達而未形成成文的內(nèi)控制度，各崗位監(jiān)督未落到實處。部分行政事業(yè)單位大額資金審批存在領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”情況，在“三重一大”事項上未經(jīng)有效認(rèn)證及聯(lián)合審批，僅憑領(lǐng)導(dǎo)一人簽字即可通過，形式主義較為嚴(yán)重；有的單位財務(wù)與審計部門相互混淆，權(quán)責(zé)不清，內(nèi)控監(jiān)督不力。部分行政事業(yè)單位存在不相容崗位不相分離的情況，存在較為明顯的內(nèi)部控制風(fēng)險。有的行政事業(yè)單位存在國有資產(chǎn)流失的問題，無效利用國家撥款，資金使用效率低下，甚至公款私用，國有資產(chǎn)存在一定程度的流失。

（三）信息溝通渠道有待拓寬，技術(shù)有待提升

內(nèi)部控制良好實施的基本前提是信息在行政事業(yè)單位內(nèi)部的順暢溝通，信息能夠公開順暢地在單位流通在一定程度上決定了單位所面臨的風(fēng)險水平。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位在信息溝通方面做得還不甚到位，如有的單位財務(wù)管理水平低下，財務(wù)混亂，重形式而輕實質(zhì)，信息質(zhì)量無法滿足管理層及領(lǐng)導(dǎo)層的決策需要。即使有的員工發(fā)現(xiàn)了單位運行過程中存在的問題并能夠提出合理化建議，卻因為缺少與領(lǐng)導(dǎo)層溝通的途徑使得信息無法及時準(zhǔn)確地傳遞至有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層，有的領(lǐng)導(dǎo)也存在害怕員工提意見的情況，使得領(lǐng)導(dǎo)層在不了解單位真實運營情況及存在的風(fēng)險的基礎(chǔ)上，往往做出不正確的決策。有的行政事業(yè)單位各部門間無法實現(xiàn)信息實時共享，溝通不積極不及時，由于存在可能的利益沖突而無法真正攜手共同應(yīng)對單位難題，無法發(fā)揮內(nèi)部控制的實際作用。大多數(shù)行政事業(yè)單位未設(shè)置信息安全維護人員，不利于保證單位信息的安全性，內(nèi)部控制的防御功能有所減弱，信息溝通技術(shù)有待提升。

（四）內(nèi)控監(jiān)督力度有待加強

作為受托人，行政事業(yè)單位在公眾賦予的職能下提供社會服務(wù)，這是與企業(yè)存在的根本差別之處，也就決定了行政事業(yè)單位無法完全比照企業(yè)內(nèi)部控制制度來制定并實施，行政事業(yè)單位在內(nèi)控監(jiān)督方面動力不足，各崗位權(quán)責(zé)利關(guān)系不明確不對等，由于缺少內(nèi)控監(jiān)督再加上信息不對稱使得行政事業(yè)單位很容易產(chǎn)生自身利益至上的不當(dāng)思想。究其原因，還是單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部審計的不重視直接導(dǎo)致了整個單位對內(nèi)部監(jiān)督的不重視，有的單位的內(nèi)部審計部門不具備最基本的獨立性，一方面內(nèi)審部門要改造監(jiān)督職責(zé)，另一方面又要受制于行政統(tǒng)一調(diào)配，權(quán)威性和獨立性嚴(yán)重缺失，未能發(fā)揮監(jiān)督實效。有的行政事業(yè)單位的內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門官僚思想嚴(yán)重，重人情而輕監(jiān)察，其監(jiān)察效果可想而知。還有的單位僅依靠頻率較低的上級單位檢查或?qū)徲嬀殖椴閬磉M行監(jiān)督，這很難保證內(nèi)控監(jiān)督的及時有效性。

三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的一般性與特殊性

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的一般性

無論是在環(huán)境、單位管理、組織結(jié)構(gòu)還是在角色上，我國行政事業(yè)單位與一般企業(yè)都有著相同或相似之處，這也就決定了兩者在內(nèi)部控制管理上也有著較大的共性，內(nèi)部控制不僅是提升企業(yè)運營與發(fā)展效率效果的有效手段，也可以為行政事業(yè)單位所用，是實現(xiàn)單位組織目標(biāo)的必經(jīng)途徑。具體而言，我國行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制管理可以在以下方面借鑒企業(yè)內(nèi)部控制管理策略。

第一，積極創(chuàng)造優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境。行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的基本前提是創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，而對企業(yè)員工的控制則是內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的核心部分，對員工的控制主要體現(xiàn)在能力的培訓(xùn)、道德觀及價值觀的樹立以及誠信力的培養(yǎng)等。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位普遍存在員工工作的積極性不高、工作作風(fēng)較為散漫等現(xiàn)象，其內(nèi)部控制環(huán)境亟待完善，COSO法案更是指出行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的重要性主要體現(xiàn)在對員工的要求方面，這是由于行政事業(yè)單位存在的意義即在于實現(xiàn)公眾利益的最大化，而這在很大程度上信賴于單位員工工作的積極性等，可見行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的意義尤為重大。

第二，合理設(shè)定內(nèi)控風(fēng)險評估的目標(biāo)，評估已具備的內(nèi)控風(fēng)險管理措施所能達到的結(jié)果與評估目標(biāo)之間存在的差距來分析風(fēng)險的危害程度，以確保行政事業(yè)單位能夠切實為社會公眾提供良好的服務(wù)，促進社會秩序的進一步公平公正。及時采取相應(yīng)的內(nèi)控風(fēng)險控制措施，妥善解決風(fēng)險識別過程中存在的潛在風(fēng)險，確保行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險評估與控制目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善應(yīng)做到與時俱進，改善內(nèi)部控制不應(yīng)拘泥于現(xiàn)實狀況，要更多地考慮未來單位發(fā)展及社會發(fā)展的有關(guān)現(xiàn)實要求。再以業(yè)務(wù)授權(quán)審批為例，為切實提升部門運營效率效果，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理過程中需要充分實踐不相容崗位相分離、分權(quán)集權(quán)審批等內(nèi)控活動，防范權(quán)力過于集中。

第四，建立健全行政事業(yè)單位信息溝通機制，提升單位各部門間及與外部之間信息溝通的效率。行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的首要一步是建立健全信息溝通機制，提升信息化水平，信息的完備性與可獲得性在一定程度上直接決定著單位經(jīng)濟決策的有效性，單位各部門也均要通過對信息的有效處理來實施控制活動。為了讓各部門員工都能夠及時獲取所需要的信息，各部門之間加強信息溝通與協(xié)作，可以對既定的信息做出不同的分析與應(yīng)用，積極爭取實現(xiàn)內(nèi)控管理目標(biāo)的最優(yōu)途徑?？梢罁?jù)COSO法案，完善內(nèi)控有關(guān)系統(tǒng)、加強行政事業(yè)單位內(nèi)外部溝通、創(chuàng)新信息戰(zhàn)略體系、提升信息技術(shù)水平等，充分提升單位對信息的把控能力，使信息能夠在單位內(nèi)外部得到最有效的流通。

第五，強化內(nèi)控監(jiān)督，完善行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部員工組成、單位組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部環(huán)境及外部環(huán)境等的變化均有可能影響內(nèi)部控制實施的效果和單位控制目標(biāo)的順利實現(xiàn)，因而有必要對單位內(nèi)部控制活動的實施情況進行持續(xù)有效的監(jiān)督，全力防止內(nèi)控失效現(xiàn)象，監(jiān)督不僅體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)層對各項內(nèi)控事項的持續(xù)關(guān)注及觀察測試，也有賴于內(nèi)部審計部門的有效監(jiān)督。許多發(fā)達國家將COSO內(nèi)部控制理論框架也應(yīng)用到行政事業(yè)單位中并積累了許多有益的經(jīng)驗，我國行政事業(yè)單位可以在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在COSO內(nèi)控框架理論的指引下，在行政事業(yè)單位中切實建設(shè)好內(nèi)部控制理論，并將理論用于實踐指導(dǎo)，更好地管理好單位內(nèi)部控制。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的特殊性

盡管與企業(yè)內(nèi)部控制類似，但行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還是有其特殊性：與企業(yè)不同，行政事業(yè)單位會計核算更關(guān)注其所提供的公眾服務(wù)是否達到了既定的社會效益，國有資產(chǎn)是否得到了恰當(dāng)?shù)睦?，會計人員是否具備相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)道德；單位更加關(guān)注財務(wù)預(yù)算及收支平衡，更需要嚴(yán)密把控財務(wù)資金體系的安全性；行政事業(yè)單位最終要對公眾負(fù)責(zé)，其在實施內(nèi)控過程中應(yīng)確保管理層都應(yīng)具備相當(dāng)?shù)姆?wù)意識，強化內(nèi)部責(zé)權(quán)關(guān)系，避免權(quán)責(zé)不明；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度應(yīng)透明公開，方便委托方即社會公眾進行監(jiān)督，防范貪腐現(xiàn)象和資金浪費，持續(xù)健全內(nèi)外部監(jiān)督，強調(diào)單位運行的民主和公開性才能確保行政事業(yè)單位透明運營。

（作者單位：煙臺市中醫(yī)醫(yī)院）