基于村鎮(zhèn)銀行特殊性的差別監(jiān)管思路研究

劉 丹

（中國(guó)人民銀行 天津分行 支付結(jié)算處，天津 300040）

基于村鎮(zhèn)銀行特殊性的差別監(jiān)管思路研究

劉 丹

（中國(guó)人民銀行 天津分行 支付結(jié)算處，天津 300040）

村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，近年來(lái)獲得了良好的發(fā)展，在支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)方面起到了積極的推動(dòng)作用。然而，由于村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展的局限性和組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)特征等方面的特殊性，使得統(tǒng)一的監(jiān)管模式很難適用于村鎮(zhèn)銀行。文章基于村鎮(zhèn)銀行的特殊性給出了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的差別監(jiān)管思路，對(duì)于降低村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的金融穩(wěn)定具有重要的政策啟示。

村鎮(zhèn)銀行；特殊性；差別監(jiān)管

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.079

1 我國(guó)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，全國(guó)已組建村鎮(zhèn)銀行903家，批準(zhǔn)開(kāi)業(yè)836家，全國(guó)已開(kāi)業(yè)村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額4540億元，全國(guó)村鎮(zhèn)銀行加權(quán)平均資本充足率25%，核心資本充足率23.60%，不良貸款余額9.7億元，不良貸款比率0.37%。貸款損失準(zhǔn)備充足率332%，撥備覆蓋率601%，貸款撥備率2.22%，流動(dòng)性比率67.90%。各項(xiàng)主要監(jiān)管指標(biāo)持續(xù)符合監(jiān)管要求，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。2015年，全國(guó)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性繼續(xù)提升，共有640家實(shí)現(xiàn)盈利，占開(kāi)業(yè)機(jī)構(gòu)的80%。利潤(rùn)總額22.7億元，同比增加6.5億元，增幅達(dá)到40%；資產(chǎn)利潤(rùn)率和資本利潤(rùn)率分別達(dá)1.66%和11.70%。自成立以來(lái)，村鎮(zhèn)銀行已累計(jì)向88萬(wàn)戶農(nóng)戶發(fā)放貸款2364億元，向21萬(wàn)家小微企業(yè)發(fā)放貸款4198億元，增加了農(nóng)村信貸供給總量。

由以上數(shù)據(jù)和下圖可以看出，村鎮(zhèn)銀行在資產(chǎn)利潤(rùn)率、不良貸款比率等多項(xiàng)指標(biāo)上均好于商業(yè)銀行平均水平，村鎮(zhèn)銀行不僅發(fā)展勢(shì)頭迅猛，而且還存在巨大的發(fā)展空間。村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，有效緩解了農(nóng)村金融供給不足的問(wèn)題，但其與傳統(tǒng)商業(yè)銀行相比，一方面大部分農(nóng)戶存款人尚未對(duì)村鎮(zhèn)銀行擁有更為深入的了解和信任，在心理上更看重具有雙重信用保障的國(guó)有大型商業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行和農(nóng)村信用社；另一方面由于村鎮(zhèn)銀行不能發(fā)行銀行卡、營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)較少、現(xiàn)代化支付手段匱乏等原因在一定程度上均減弱了對(duì)中小企業(yè)和農(nóng)戶的吸引力。正是基于村鎮(zhèn)銀行的特殊性，所以不能簡(jiǎn)單地將傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管范式套用于村鎮(zhèn)銀行。因此，現(xiàn)階段如何有效地對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行差別監(jiān)管就成為急需解決的重要問(wèn)題。

村鎮(zhèn)銀行與商業(yè)銀行均值指標(biāo)對(duì)比圖

2 村鎮(zhèn)銀行實(shí)施差別監(jiān)管的思路探索

2.1 探索分層、分階段的監(jiān)管模式

首先，根據(jù)村鎮(zhèn)銀行資本實(shí)力與主發(fā)起銀行類(lèi)型的差別，考慮設(shè)置兩層監(jiān)管模式。一方面，對(duì)于由城市及農(nóng)村信用社、城商行等區(qū)域性商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，為縮短監(jiān)管鏈條，應(yīng)由地方政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制訂靈活的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展計(jì)劃，通過(guò)加大對(duì)村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度，保障監(jiān)管的有效性；另一方面，對(duì)于由大型國(guó)有銀行、股份制商業(yè)銀行及外資銀行發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，應(yīng)鼓勵(lì)其采取控股公司模式，同時(shí)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行子銀行，繼續(xù)由銀監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在監(jiān)管方式上，應(yīng)以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主，強(qiáng)調(diào)控股公司或管理總部對(duì)子銀行的自律管理；在監(jiān)管對(duì)象上，應(yīng)突出對(duì)村鎮(zhèn)銀行管理總部或控股公司的監(jiān)管。

其次，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和發(fā)展的不同時(shí)期，地方政府監(jiān)管應(yīng)有所側(cè)重。由于區(qū)域信息優(yōu)勢(shì)，地方政府能夠通過(guò)適當(dāng)合理的經(jīng)濟(jì)或法律手段，采取更加明確有效的措施規(guī)范與指導(dǎo)民間資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。地方政府對(duì)于民間資本在設(shè)立村鎮(zhèn)銀行初期時(shí)，應(yīng)進(jìn)行注冊(cè)資本管理和審核股東條件等嚴(yán)格的審批制度；而在村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)時(shí)期，地方政府應(yīng)把傳統(tǒng)行政管理方式轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化的管理方式，不應(yīng)直接干涉村鎮(zhèn)銀行的日常經(jīng)營(yíng)管理，從而引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，使其真正具備市場(chǎng)主體的條件，促進(jìn)其健康發(fā)展。

2.2 完善監(jiān)管機(jī)制和明確監(jiān)管流程

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在注重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)該注重非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并加強(qiáng)兩者的協(xié)調(diào)配合。因?yàn)閷?duì)比現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管來(lái)說(shuō)，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)、預(yù)警更加靈敏有效，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的電子化、網(wǎng)絡(luò)化也使電子計(jì)算機(jī)下監(jiān)管信息的采集、分析和處理更富效率，與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有力配合將使對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管高質(zhì)高效。

其次，要明確監(jiān)管流程，嚴(yán)格審批流程。監(jiān)管部門(mén)在審批新機(jī)構(gòu)的過(guò)程中要加強(qiáng)申報(bào)條件的審核，讓真正服務(wù)“三農(nóng)”的機(jī)構(gòu)走進(jìn)來(lái)，堅(jiān)決防止投機(jī)活動(dòng)和資質(zhì)較差的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入；建立審慎的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，由于村鎮(zhèn)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)其運(yùn)營(yíng)應(yīng)堅(jiān)持更為審慎的原則，如資本充足率、貸款分類(lèi)、流動(dòng)性比率等指標(biāo)應(yīng)高于其他類(lèi)型的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，以保障村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)的安全性，努力減少因經(jīng)營(yíng)不善所可能帶來(lái)的負(fù)面影響；完善監(jiān)管流程各個(gè)環(huán)節(jié)的人員配備和協(xié)調(diào)，使有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)知識(shí)豐富的人能夠在監(jiān)管中發(fā)揮重大作用，保證監(jiān)管流程的完整順利進(jìn)行。

最后，應(yīng)明確市場(chǎng)退出流程。隨著新型金融機(jī)構(gòu)的相繼成立，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場(chǎng)上的進(jìn)出都是正?，F(xiàn)象。在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展過(guò)程中，由于經(jīng)營(yíng)管理不善而退出市場(chǎng)的情況也不可避免。若只立不倒，必然會(huì)使整個(gè)農(nóng)村金融市場(chǎng)面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)。因此監(jiān)管部門(mén)應(yīng)詳細(xì)規(guī)定市場(chǎng)退出的方式、步驟及具體操作方法等，明確退出流程，以確保資不抵債的村鎮(zhèn)銀行能夠及時(shí)退出農(nóng)村金融市場(chǎng)。

2.3 完善內(nèi)控與外部人監(jiān)管機(jī)制

首先，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)構(gòu)建與其組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度。由于村鎮(zhèn)銀行相對(duì)于傳統(tǒng)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，在信貸業(yè)務(wù)流程、審核以及存款業(yè)務(wù)辦理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)性，內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)較大，因此建立健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等完善的法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度與風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件及時(shí)處理，提高內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性就非常必要。另外，由于村鎮(zhèn)銀行的融資主體以農(nóng)村地區(qū)的小微企業(yè)以及個(gè)體農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)戶為主，而這些貸款目標(biāo)群的風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)對(duì)貸款進(jìn)行審批和監(jiān)督的部門(mén)，有效優(yōu)化申報(bào)流程，提高營(yíng)銷(xiāo)效率、申報(bào)效率和審批效率，建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，規(guī)范貸前調(diào)查、貸款審批及貸后監(jiān)管工作，對(duì)貸款客戶進(jìn)行有針對(duì)性的管理、完善風(fēng)控機(jī)制。建立嚴(yán)格獎(jiǎng)懲機(jī)制，使內(nèi)部控制制度能夠有效落實(shí)。

其次，實(shí)施與村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部控制相得益彰的外部人監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的信息披露制度，信息的披露應(yīng)該經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的審核，保證信息披露的準(zhǔn)確、完整和及時(shí)；還應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行不定期的隨機(jī)抽查，對(duì)抽樣貸款進(jìn)行全方位取證和檢查，保證評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和客觀性；建立業(yè)務(wù)經(jīng)理人的誠(chéng)信檔案，對(duì)于業(yè)務(wù)經(jīng)理人的違規(guī)行為，對(duì)其自身進(jìn)行重罰。對(duì)其上級(jí)經(jīng)理人進(jìn)行連帶處罰，并按照損失程度進(jìn)行公開(kāi)披露和限制就業(yè)；對(duì)于向業(yè)務(wù)經(jīng)理人尋租的貸款申請(qǐng)人，也應(yīng)進(jìn)行處罰，限制其融資權(quán)利。此外，還應(yīng)強(qiáng)化公眾的社會(huì)監(jiān)督，采取激勵(lì)措施，建立相應(yīng)的舉報(bào)制度，鼓勵(lì)存款人加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的主動(dòng)監(jiān)管。

2.4 建立完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)

由于村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量多、地域分布廣、設(shè)立地區(qū)情況各異，因此建立完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)能夠使監(jiān)管部門(mén)及時(shí)有效地掌握相關(guān)信息，有效預(yù)防和化解村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，信息系統(tǒng)可采用多層次上報(bào)模式，即單個(gè)村鎮(zhèn)銀行將本行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等相關(guān)指標(biāo)上報(bào)地區(qū)相關(guān)部門(mén)，地區(qū)部門(mén)匯總后，結(jié)合本地區(qū)的相關(guān)情況，將單家銀行信息與匯總信息一并上報(bào)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)。多層次上報(bào)模式，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)從個(gè)體、局部到整體地掌握村鎮(zhèn)銀行信息，及時(shí)有效地根據(jù)差異性采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。此外，按照人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定，符合條件的村鎮(zhèn)銀行可以申請(qǐng)加入大、小額支付系統(tǒng)、支票影像交換系統(tǒng)、征信系統(tǒng)等。而部分村鎮(zhèn)銀行至今沒(méi)有單獨(dú)的行名行號(hào)，無(wú)法加入人民銀行的大小額實(shí)行支付系統(tǒng)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)及時(shí)幫助各符合條件的村鎮(zhèn)銀行盡快申請(qǐng)?jiān)谌嗣胥y行開(kāi)戶，開(kāi)拓結(jié)算渠道，通過(guò)完善支付結(jié)算渠道，進(jìn)一步掌握村鎮(zhèn)銀行的相關(guān)信息。

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