政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)的困境與對策*
——基于多元化治理理論視角

陳銀橋，沈克印

(1.武漢體育學(xué)院 研究生院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；3.武漢體育學(xué)院 體育社會科學(xué)研究中心，湖北 武漢 430079)

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政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)的困境與對策*

——基于多元化治理理論視角

陳銀橋1，沈克印2，3

(1.武漢體育學(xué)院 研究生院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；3.武漢體育學(xué)院 體育社會科學(xué)研究中心，湖北 武漢 430079)

從多元化治理的理論視角，審視體育社會組織我國政府購買公共體育服務(wù)過程中的功能作用，進(jìn)一步明確體育社會組織在參與社會多元化治理過程中的角色定位。推動體育社會組織的良性發(fā)展，是我國構(gòu)建“服務(wù)型政府”的重要一環(huán)；通過分析體育社會組織參與社會多元化治理的現(xiàn)狀，指出體育社會組織在承接政府購買公共體育服務(wù)過程中的障礙，提出體育社會組織在參與政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)實路徑。

體育社會組織；政府購買；公共體育服務(wù)；多元化治理

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展以及行政體制改革的不斷推進(jìn)，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)越來越受到各級政府以及社會公眾的廣泛關(guān)注，為貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》的文件精神，充分發(fā)揮體育在保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面的積極作用，本文研究如何正確處理政府和社會關(guān)系，培育多元化的體育市場主體，全面推進(jìn)社會力量辦體育的新局面，營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，提出加快推進(jìn)社會力量辦體育的政策措施。在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，政府購買公共體育服務(wù)作為一項提高公共服務(wù)供給能力和效率的有效手段已經(jīng)受到了國家、公民、社會的廣泛認(rèn)可和采納。然而，我國政府購買公共體育服務(wù)的發(fā)展尚處在初級階段，有些部門由于利益的驅(qū)使以及職能的難以轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙著體育社會組織承接政府購買公共體育服務(wù)的推動。

1　體育社會組織的承載作用

1.1推動“政府—市場—社會”的三元化結(jié)構(gòu)平衡

體育社會組織是政府、市場之外的社會力量，是對政府監(jiān)管過度、市場放任過度的平衡結(jié)點。隨著我國的經(jīng)濟(jì)體制、利益格局和思想觀念發(fā)生的深刻變化，社會的各種矛盾逐漸凸顯，多樣化的體育需求難以滿足，而體育社會組織可以發(fā)揮應(yīng)有的作用來緩解社會矛盾。

當(dāng)前公共體育服務(wù)供給的三個主體——政府、市場和社會，對應(yīng)形成了以各自為中心的供給模式。其中政府中心供給主要包含：政府獨立供給模式、政府壟斷經(jīng)營模式、政府委托供給模式。市場中心供給主要由市場獨立供給模式、資助補(bǔ)貼供給模式構(gòu)成。社會供給主要有非營利組織獨立供給模式、委托合作供給模式。多種供給模式各有優(yōu)缺點，分工合作共同完成公共體育服務(wù)供給。21世紀(jì)以來，為了進(jìn)一步發(fā)展社會事業(yè)和保障改善民生，黨和政府也出臺了一系列惠民政策，成功推動了公共體育服務(wù)的不斷發(fā)展。然而，相對于日趨多元化的公共體育服務(wù)需求，供給不足、水平低下、發(fā)展失衡的現(xiàn)狀依舊突出。

從公共治理的角度來看，政府在職能行使上，長期以來一直是經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色，過于強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)職能，政府向體育社會組織的職能轉(zhuǎn)移仍然沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，界線往往模糊不清。這就導(dǎo)致了對公共體育服務(wù)管理職能的忽視，使職能在政府和體育社會組織之間合理配置，從而造成政府與社會公共事業(yè)發(fā)展的脫節(jié)。在我國，受傳統(tǒng)管制型政府的影響，體育社會組織一直具有“官民二重性”特性，政府習(xí)慣對體育社會組織采用垂直型結(jié)構(gòu)管理，嚴(yán)重地限制了體育社會組織在承接政府購買公共體育服務(wù)過程中作用的發(fā)揮。從當(dāng)前的政府、市場和社會三者的社會關(guān)系來看，我國依然處在全能主義政府向有限政府的轉(zhuǎn)型過程中，定位好政府和體育社會組織的角色，處理好公民社會與市場的關(guān)系，并非易事。政府很難形成真正的服務(wù)型理念，定位好“掌舵”和“劃槳”的職能，因為政府總是習(xí)慣于從滿足自身管理的便利以及內(nèi)部的控制需求出發(fā)。體育社會組織只有通過“以志愿求公益”來彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的不足，通過三者的有效互動形成政府、市場和社會三足鼎立的社會管理和公共服務(wù)格局。

在多元化治理背景下，體育社會組織作為社會的主要載體和體育公共事務(wù)中的重要主體，參與社會管理，可以緩解政府“錯位”、“越位”的尷尬，減輕政府的壓力，也有利于改善政府的形象。隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，只有政府與體育社會組織協(xié)同合作，良性互動，才能有效地滿足當(dāng)今社會的多元化需求。

1.2深化“以人為本、以社會為本”的核心價值理念

體育社會組織作為社會自我治理的主要力量，具備非政府性、志愿公益性等特點，它植根于社會，貼近社區(qū)，機(jī)制靈活，在提供公共體育服務(wù)方面也具有獨特的優(yōu)勢，且具有貼近民眾的職能優(yōu)勢，可以通過調(diào)解、溝通、協(xié)商等方式來化解社會矛盾，在社會公共治理中發(fā)揮著十分重要的作用。體育社會組織也是完善公共體育服務(wù)的重要保證。隨著時代的進(jìn)步，人民生活水平不斷提高，人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求與供給不足之間的矛盾日趨突出，迫切需要擴(kuò)大社會公共體育服務(wù)供給。社會體育組織服務(wù)觀念較強(qiáng)、組織種類齊全、服務(wù)形式靈活、了解民生、熟悉民情、關(guān)注民意，其提供的活動服務(wù)具有較強(qiáng)的針對性和實效性，體育社會組織的服務(wù)理念能真正做到“以人為本”，堅持從人民的利益和需求出發(fā)，做到“全心全意為人民服務(wù)”的核心宗旨。

1.3彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失位”

體育社會組織的不斷發(fā)展是市場經(jīng)濟(jì)改革深化的延伸平臺，也有助于破解政府的職能困境，從政府與社會的關(guān)系來看，政府和社會兩者之間應(yīng)建立一種社會中介機(jī)制，使兩者之間通過中介的運(yùn)轉(zhuǎn)，相互影響，互融共生。單一的市場機(jī)制不可能實現(xiàn)社會資源配置的最優(yōu)化，不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，政府長期以來都是公共服務(wù)事業(yè)的實施主體，“全能政府”的實踐導(dǎo)致了社會管理危機(jī)以及公信力危機(jī)，也出現(xiàn)了政府職能“越位”與“缺位”現(xiàn)象，造成財政資金的低效率和浪費。政府的能力和職能相對有限，如何發(fā)揮體育社會組織在公共服務(wù)事業(yè)中的主體地位，是政府亟需解決的問題。

從體育社會組織的功能上看，社會組織從事著政府與企業(yè)做不了的事情，在政府“角色迷失”和“市場失靈”的情況下能凸顯其獨特的作用。社會組織常常被看作是政府與社會的“黏合劑”，具有維護(hù)市場秩序以及協(xié)調(diào)市場主體利益的功能，可以有效地克服“政府失位”和“市場失靈”。體育社會組織可以通過非強(qiáng)制的方式動員社會資源，在一定程度上提高公共服務(wù)和社會管理的效率。在社會多元化治理進(jìn)程中，政府與體育社會組織的關(guān)系應(yīng)由過去的垂直式行政隸屬關(guān)系向橫向式合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“體系上的共生、功能上的互補(bǔ)、效用上的雙贏。”發(fā)揮體育社會組織自治機(jī)制的作用比僅靠政府管理效果更好，體育社會組織可以發(fā)揮橋梁和紐帶作用。

2　政府購買公共體育服務(wù)的困境

2.1購買方式“程序缺失”現(xiàn)象嚴(yán)重

政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)是一種公共產(chǎn)品供給的新模式，在政府購買公共體育服務(wù)時，需要明確最基本的購買操作流程。然而在我國，購買方式“程序缺失”現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國，政府購買公共體育服務(wù)模式主要有三種：體制外非競爭購買、體制內(nèi)內(nèi)吸式非競爭購買、招標(biāo)式競爭購買。在我國，體育社會組織承接政府購買的內(nèi)容主要集中在承辦賽事活動和培訓(xùn)活動上面，內(nèi)容較單一，承接方式主要采取非競爭性購買的方式，由政府指定性購買，這樣就造成其他體育社會組織難以公平、公正、公開地參與提供公共體育服務(wù)。政府購買公共體育服務(wù)的供需匹配機(jī)制不全，也缺乏公眾參與，只有概念上的定性，競爭性程序不夠規(guī)范，信息公開程度較低。因而，在一些地方的公共體育服務(wù)購買過程中存在“暗箱操作”，常常是不從社會組織的實際服務(wù)水平出發(fā)，而是純粹從關(guān)系的疏密考慮，定向地購買服務(wù)，嚴(yán)重制約了政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)效益的實現(xiàn)。應(yīng)該制定科學(xué)、規(guī)范、合理的購買流程，購買流程如圖1。

圖1政府向體育社會組織購買公共服務(wù)流程

2.2權(quán)利配置“權(quán)、責(zé)、利”的失衡

在我國，體育社會組織受政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的雙重束縛，亦官亦民的雙重身份導(dǎo)致其角色混淆、責(zé)權(quán)不分、利益沖突，形成“壟斷部門”。為了維護(hù)部門利益，各體育社會組織難以成為責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的實體，部門利益已構(gòu)成體育行政部門向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。

美國第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜曾經(jīng)指出，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果天使能統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。在我國，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性政府觀念仍然沒有改善，政府權(quán)力始終作為以國家強(qiáng)制力為保障的對全體公民和社會組織有約束力的力量，具有天然的權(quán)威性。由于我國體育社會組織具有“草根性”，還無法通過分權(quán)來實現(xiàn)一種權(quán)利對另一種權(quán)利的制約和監(jiān)督，無法實現(xiàn)政府與體育社會組織的相互制衡。

2.3體育社會組織自身發(fā)展的阻礙

我國體育社會組織的發(fā)育不成熟是其提供公共體育服務(wù)的瓶頸。體育社會組織由于自身的資源約束，對政府依然存在很大的依賴性。首先是權(quán)利資源約束。我國依然處于“強(qiáng)政府弱社會”的格局，一些體育社會組織存在先天的缺陷，組織權(quán)利缺乏必要的權(quán)威性，這樣使得體育社會組織救助于政府這一天然的權(quán)利載體，心甘情愿地充當(dāng)政府的“代理人”，“假政府之名以壯聲威”，以增強(qiáng)自身的合法性。其次，體育社會組織受自身資金資源所困，而資金是社會組織的生命線。由于我國體育社會組織的自身籌資能力不強(qiáng)，其組織運(yùn)作的經(jīng)費也主要來源于政府資助，一些體育社會組織自身“造血功能”不足，對政府具有很強(qiáng)的依賴性，有些體育社會組織為了更多地得到政府的資助和支持，對于公共體育服務(wù)的承接也往往具有很強(qiáng)烈的功利性目的，很多體育社會組織為了謀求活動資金，出現(xiàn)了拉黨政領(lǐng)導(dǎo)兼職的現(xiàn)象，以求降低自己的生存壓力。

3　政府購買公共體育服務(wù)的對策

3.1推動社團(tuán)承接政府轉(zhuǎn)移職能，搭建“社會復(fù)合主體”

體育社會組織作為轉(zhuǎn)移政府公共職能的承接者，隨著社會管理主體的多元化，傳統(tǒng)的政府作為公共管理的唯一主體的格局已被打破，政府與社會的協(xié)同合作已經(jīng)是社會發(fā)展的客觀趨勢，權(quán)力和影響力正在向超國家機(jī)構(gòu)流動，政府應(yīng)由強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)服務(wù)。政府只是體現(xiàn)公共性的部門之一，一些非營利組織對一個國家內(nèi)部的公共管理的影響力越來越大。公共治理的主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展，公共權(quán)力也不斷分化，多元公共治理的實現(xiàn)也必須明確各治理主體的社會責(zé)任，這有助于政府從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟(jì)的市場化、政治的民主化、政府的小型化、社會的多元化，都在呼喚新的社會組織形式和社會治理機(jī)制。搭建“社會復(fù)合主體”，有利于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動和政府改革推動，力求實現(xiàn)社會力量辦體育的主體多元化、業(yè)態(tài)寬泛化、形式多樣化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；约胺?wù)對象民生化。

3.2強(qiáng)化體育社會組織自治能力

萊斯特·M·薩拉蒙認(rèn)為，“自我治理性是非營利性組織的六大特征之一，意味著非營利性組織能控制自己的活動，具有不受外部控制的內(nèi)部管理程序?！币粋€沒有自主性的社會組織充其量只能成為政府的代理人，即便是參與到了承接政府購買公共體育服務(wù)的過程中，也失去了應(yīng)有的價值和作用。應(yīng)該走自上而下與自下而上相結(jié)合的自覺化道路，實現(xiàn)體制內(nèi)政府體育管理權(quán)威與體制外參與體育事務(wù)的民間社會力量的同步發(fā)育，為較好地履行社會治理使命疏導(dǎo)溝通渠道。

完善體育社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。體育社會組織應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，立足組織章程，建立健全以會員代表大會為決策的中心，以理事會為執(zhí)行組織，以財務(wù)部、秘書處、宣傳部等為辦事機(jī)構(gòu)的組織體系，并在理事會之外設(shè)立監(jiān)事會，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。不斷促進(jìn)理事文化與組織文化的融合、界定理事參與組織管理的范圍；健全體育社會組織內(nèi)部治理機(jī)制，要建立相關(guān)規(guī)程、健全體育社會組織的信息開放制度以及問責(zé)機(jī)制，建立起透明、開放、問責(zé)的內(nèi)部治理機(jī)制，切實形成自我管理、自我發(fā)展、自我約束的有效機(jī)制。

3.3引入競爭機(jī)制，扶持與淘汰并舉，推動體育社會組織創(chuàng)新發(fā)展

從政府的角度來講，推動體育社會組織創(chuàng)新發(fā)展，不僅要進(jìn)行投入支持和政策的引導(dǎo)，也要建立淘汰優(yōu)化機(jī)制。過去沒有淘汰優(yōu)化機(jī)制，只有審批進(jìn)入機(jī)制，體育社會組織只能進(jìn)不能出，只要通過了政府的審批，就像進(jìn)入了保險箱，這樣使得體育社會組織的自我創(chuàng)新發(fā)展動力不足?！按蜩F還須自身硬”，體育社會組織發(fā)展需要引入規(guī)范化的競爭機(jī)制以及淘汰機(jī)制，切實加強(qiáng)自身建設(shè)，提升組織能力，增強(qiáng)其參與政府購買公共體育服務(wù)的動力，積極發(fā)揮應(yīng)有的作用。具備多元資源整合渠道的體育社會組織就應(yīng)當(dāng)納入政府的支持調(diào)控范疇。市場潛力不足、無法帶動社會體育發(fā)展的體育社會組織應(yīng)從市場中淘汰，只有扶持與淘汰并舉，才能調(diào)動體育社會組織的積極性，保證體育社會組織的活力。

3.4對政府與體育社會組織合作績效進(jìn)行科學(xué)評估

西方發(fā)達(dá)國家的實踐表明，作為社會的兩種重要組織形式，政府與社會組織應(yīng)當(dāng)是一種“既相對分離又共同合作”的關(guān)系。建設(shè)服務(wù)型政府的需求，政府與社會“良性互動”的需要；在政府購買社會組織公共服務(wù)，獲得“公益創(chuàng)投”。加大資助力度，創(chuàng)新扶持手段，政府在每年度的財政預(yù)算中，應(yīng)該把對公益組織孵化器的資助金額納入預(yù)算中，使得體育社會組織收到更多的、穩(wěn)定的、可靠的收入，與此同時，政府也應(yīng)該創(chuàng)新扶持手段，通過購買公共服務(wù)、搭建公益創(chuàng)投等；政府應(yīng)根據(jù)體育社會組織提供公共服務(wù)的領(lǐng)域和內(nèi)容釆取不同的監(jiān)管政策，建立有效評估機(jī)制，使優(yōu)秀體育社會組織獲得持續(xù)發(fā)展；樹立“以人為本”的新的政府與體育社會組織合作績效觀，將公平感作為公眾評價政府工作的主觀指標(biāo)，進(jìn)一步分為分配公平、程序公平、信息公平等二級指標(biāo)，推進(jìn)公共體育服務(wù)的均等化建設(shè)。

4　結(jié)束語

我國體育社會組織參與社會治理仍然面臨著不少現(xiàn)實障礙，但是也絕不能忽視體育社會組織在參與我國多元化治理中的重要作用。我國政府應(yīng)建立與體育社會組織的伙伴關(guān)系，提供體育社會組織多方位支持，強(qiáng)化體育社會組織法律保護(hù)以及完善體育社會組織監(jiān)管體系，借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府與體育社會組織合作治理的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，實現(xiàn)政府與體育社會組織的良性互動，共同推動服務(wù)型政府的目標(biāo)順利實現(xiàn)。

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Dilemma and Countermeasures of Government’s Purchase of Public Sport Service from Sports Social Organizations

CHEN Yinqiao1, SHEN Keyin2,3

(1. Graduate Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China;2.Economic and Management Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China;3.Sports Social Science Research Centre, Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China)

The paper examines the functions of the sports social organization in government’s purchase of public sports service from the perspective of diverse treatment and defines the role and orientation of the sports social organization in the social multiple management process. The healthy development of the sports social organization is an important part of the service-oriented government construction in China. The paper discusses the current participation of sports social organization in social multiple governance and the obstacles in the process of government’s purchase of the public sports service commissioned by the social sports organization and points out the ways for the sports social organization in its participation in government’s purchase of public sports service.

sports social organization; government’s purchase; public sports service; multiple governance

國家社科基金青年項目(14CTY010)。

G80-05

A

1672-268X(2016)04-0068-04

2015-10-30)