論瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法及其成就

羅旭南 杜芃諾

中國共產(chǎn)黨在取得革命勝利前的根據(jù)地政權建設中，為了保持廉潔政治，警惕出現(xiàn)腐敗，一直十分注重自身隊伍的廉潔建設，重視依法治腐，嚴懲貪污犯罪行為。革命根據(jù)地相對獨立性的客觀現(xiàn)實，決定了各個革命政權單獨制定反貪法規(guī)的必要性。瓊崖革命根據(jù)地的反貪污犯罪立法，體現(xiàn)了我黨反腐敗的優(yōu)良傳統(tǒng)。它在立法上取得的成就，是我黨廉政法制建設寶庫中的重要組成部分。

一、瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法沿革

依照中國革命法制史的一般劃分原則，瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪立法的歷史，大致可以劃分成以下三個歷史發(fā)展階段。

（一）土地革命時期的反貪污犯罪立法

這是瓊崖革命政權反貪污犯罪立法的萌芽階段。萌芽階段的反貪污犯罪的立法，表現(xiàn)為直接使用其它蘇區(qū)革命政府的相關規(guī)定或自身制定通令。

1930年3月瓊崖革命政權頒布了《瓊崖蘇維埃工農(nóng)民主政府工作人員違法承辦條例》。條例規(guī)定，有下列行為之一者槍決：侵吞公款三百銀元以上者，受賄至五十銀元以上者，將內(nèi)部秘密報告敵方者，亂燒亂殺者，假借政府名義私打土豪者。其中還規(guī)定了對貪污、浪費行為的嚴厲處置辦法［1］。這一條例是閩西《政府工作人員懲辦條例》的翻版。1931年瓊崖蘇維埃政府發(fā)布了瓊府第10號通令——《關于成立財政支銷檢查委員會》。該通令針對當時政權內(nèi)部財政支出、帳目管理混亂的情況而制定，以監(jiān)督財政預算執(zhí)行，防止舞弊，杜絕貪污浪費［2］102。按照當時的慣例，對于革命政權內(nèi)部貪污腐敗行為，或適用黨內(nèi)紀律處分或者開除公職，或類推反革命罪予以懲罰。當時對貪污行為處以何種懲罰仍然受政策性的影響較大。但瓊崖革命根據(jù)地“蘇區(qū)政權在其自身的建設中，始終把建立一個勤儉奉公、紀律嚴明、忠誠革命事業(yè)的政權機關，視為重要的任務，對一切貪污腐化和違法亂紀行為，堅決采取重刑懲治的方針?！保?］

（二）抗日戰(zhàn)爭時期的反貪污犯罪立法

抗日戰(zhàn)爭時期是瓊崖革命政權反貪污犯罪立法的中輟階段。造成反貪污犯罪立法的中輟，與瓊崖革命根據(jù)地遠離中央政權、電臺中斷聯(lián)系和艱苦環(huán)境有關。早在抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后的1938年8月15日，陜甘寧邊區(qū)就頒布了《陜甘寧邊區(qū)政府懲治貪污暫行條例》，較為系統(tǒng)地規(guī)定了各類貪污行為和相應的處罰措施。該條例標志著革命根據(jù)地反貪污刑事法體系的基本形成。這一時期的文獻表明，瓊崖抗日根據(jù)地革命政權未制定出一部完整的反貪污犯罪條例。1941年10月10日，瓊崖東北區(qū)政府頒布了《瓊崖東北區(qū)政府抗戰(zhàn)時期施政綱領》，其中第13條規(guī)定，“發(fā)揚刻苦耐勞英勇之優(yōu)良作風，厲行廉潔政治，肅清貪污腐化，鏟除荒淫，鴉片、賭博?！保?］1481943 年中共瓊崖特委制定的《關于實施民主、武裝力量準備、領導作風和工作制度等問題的意見》等文件，都明確了肅清貪污腐敗是革命政權的重要任務之一［4］。這一時期，指導瓊崖抗日根據(jù)地反貪污犯罪斗爭的主要手段是黨的政策和方針。

（三）解放戰(zhàn)爭時期的反貪污犯罪立法

解放戰(zhàn)爭時期是瓊崖革命政權反貪污犯罪立法的系統(tǒng)、完備化階段。中輟階段盡管沒有留下一部反貪污犯罪的專門條例，但隨著全國革命形勢的變化，以及根據(jù)地反貪污犯罪立法經(jīng)驗的交流，為瓊崖革命根據(jù)地的反貪污立法奠定了重要基礎。這一時期反貪污犯罪立法的表現(xiàn)形式有，一是起到法律作用的黨的政策，以及依據(jù)黨的方針政策制定的施政綱領和瓊崖地方的黨內(nèi)法規(guī)，后者主要有，如《瓊崖解放區(qū)施政綱領》（1946）、《反貪污斗爭的指示》（1948）、《反貪污斗爭工作決定》（1949）等；二是依據(jù)黨的方針政策和施政綱領制定出來的反貪污犯罪的條例和訓令，如《瓊崖解放區(qū)懲治貪污條例》（1948）、《關于反對貪污的訓令》（1948）等。

1946年6月26日，瓊崖解放區(qū)公布了《瓊崖解放區(qū)施政綱領》。其中規(guī)定了瓊崖解放區(qū)“建立嚴格的經(jīng)濟制度，肅清貪污浪費”［5］的綱領性精神，瓊崖革命政權開始了系統(tǒng)的反貪污犯罪立法。1947年9月產(chǎn)生了懲貪條例草案，1948年4月1日公布了《瓊崖解放區(qū)懲治貪污條例》（以下簡稱《條例》），共11條。同年10月1日起施行?！稐l例》“經(jīng)過去年九月間在在新民主報上公布其草案，要求各級政府及各方面討論研究，并提出意見作為正式確定的參考，半年以來，本府經(jīng)收集各級政府及各方面意見并根據(jù)瓊崖實際情況，再三研討，現(xiàn)已正式確定并就行頒布?！保?］為了更好地實施《條例》，1948年3月25日，瓊崖革命根據(jù)地還制定了這一時期為數(shù)不多的司法解釋例——《瓊崖解放區(qū)懲治貪污條例解釋》，解釋例共有7個條文。

二、瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪立法內(nèi)容的發(fā)展變化

革命政權對反貪污犯罪的立法，往往是放在黨的建設、軍隊建設、政權建設的高度來看的。但是，由于受艱苦斗爭環(huán)境的影響，瓊崖革命根據(jù)地在土地革命戰(zhàn)爭時期和抗日戰(zhàn)爭時期反貪污犯罪的立法，與其它各個革命根據(jù)地同時期的立法相比，立法的進展相對滯后。解放戰(zhàn)爭時期《條例》的制定完成，無疑意味著瓊崖革命根據(jù)地有了專門的條例懲治貪污犯罪，表明根據(jù)地立法內(nèi)容的系統(tǒng)化和完備化，標志著依法治腐這一新階段的到來。這一變化主要表現(xiàn)在：

（一）貪污犯罪主體的規(guī)定規(guī)范化

《條例》規(guī)定的貪污犯罪主體是“瓊崖解放區(qū)各級政府各機關團體，部隊的工作人員”、“受政府領導或指導辦理之社會公益事業(yè)人員”（第2條）。它采取了身份與行為的兩類標準，即除了具有典型公務身份的主體之外，實際執(zhí)行公務的人員也可以成為貪污罪的主體。這種雙標準的規(guī)定與現(xiàn)行刑法的規(guī)定基本一致，反映出立法者對貪污罪的本質(zhì)已有較深刻的認識。貪污罪在本質(zhì)上侵害了公權力的廉潔性，而公權力在行事的過程中存在部分讓渡給非公務身份者的情形，這種情形下的貪污行為同樣會侵害公務行為的廉潔性，與公務人員的貪污行為并沒有本質(zhì)的區(qū)別，同樣應當給予處罰。

這一犯罪主體的規(guī)定，實際上參考了《陜甘寧邊區(qū)政府懲治貪污暫行條例》的規(guī)定，但也修正了犯罪主體上只是簡單規(guī)定“群眾組織及社會公益事務團體之人員”的做法。

（二）貪污犯罪的法益充分體現(xiàn)“革命化”

《條例》規(guī)定的貪污犯罪的客觀方面為，①克扣或截留應發(fā)給或解交上級的財物糧餉供私人使用者；②買賣公物從中舞弊者；③盜竊或侵占公家之財物或糧餉者；④侵占私征或強募人民之財物者；⑤挪用公有財物供私人營利者；⑥不得上級同意而動用或處分自己所保管之公家財物者；⑦浪費公家財物供私人揮霍享樂者；⑧偽造或虛報收支賬目者；⑨勒索敲詐或收受賄賂者［4］440。

按照現(xiàn)代刑法學理論，貪污罪（包括賄賂）的法益“是職務行為的廉潔性、不可收買性。其中，貪污、挪用公共財物的的犯罪表現(xiàn)為直接利用職務取得公共財物，侵犯了職務的廉潔性，同時也侵犯了公共財物?！保?］858《條例》中規(guī)定的法益，盡管不能與職務行為的廉潔性與公共財物的權益關系完全劃上等號，但《條例》未對貪污行為的概念做精確界定的背后，反映了立法的法益，是革命政權及其工作人員的“革命性”。立法的“革命性”，指革命根據(jù)地的立法，貫徹無產(chǎn)階級政黨應有的革命性，根本區(qū)別以往的剝削政權的立法，始終代表勞苦大眾利益，以“廉政為民”和“為人民服務”為宗旨，杜絕任何“壞的政府”的做法，始終嚴格規(guī)范革命政權工作人員行為的立法指導。如《條例》第3條第四款“侵占私征或強募人民之財物者”、第六款“不得上級同意而動用或處分自己所保管之公家財物者”等規(guī)定，如果是以公務目的強募，就不包含貪污的因素，更多的是濫用職權以及侵犯個人私有財產(chǎn)。如果是敲詐勒索、收受賄賂的行為，也沒有侵犯公共財物的權益關系，而是侵犯了私人財產(chǎn)與職務行為的廉潔性。當然，對貪污罪的從嚴處罰，同樣體現(xiàn)了法益之“革命性”，顯示出實用主義的色彩。

（三）貪污犯罪的量刑處罰具體化

《條例》規(guī)定了貪污犯罪的處罰。其中規(guī)定，①貪污數(shù)目在光洋一百元市值以上者，處死刑或十年以上有期徒刑；②貪污數(shù)目在光洋八十元市值以上一百元未滿者，處十年以下七年以上有期徒刑；③貪污數(shù)目在光洋六十元市值以上八十元未滿者，處七年以下五年以上有期徒刑；④貪污數(shù)目在光洋四十元市值以上六十元未滿者，處五年以下三年以上有期徒刑；⑤貪污數(shù)目在光洋二十元市值以上四十元未滿者，處三年以下一年以上有期徒刑；⑥貪污數(shù)目在光洋二十元市值以下者，拘役。《條例》規(guī)定的量刑原則包括：“誣告及陷害者加重處罰原則、自首從寬原則與重犯加重治罪原則、酌情原則”［7］440-441。

《條例》對貪污罪的量刑，根據(jù)金額的大小分為六檔。表明在量刑方面更加精準和具體，有利于司法裁判做到罪刑相適應；量刑原則的規(guī)定，能夠使處罰中靈活性和原則性的正確調(diào)整。當然，《條例》對“貪污罪”處罰，實際上是對當時職務犯罪的“類”行為的處罰。對這一類犯罪的處罰，是由于當時的“因事立法”，即出臺專門的刑事法條例打擊不利于革命進程的“類”行為。這些因素的形成，與陜甘寧邊區(qū)時期的反貪污犯罪立法有密切的聯(lián)系。

三、瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法成就

瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法，特別是《條例》的制定，是在充分借鑒全國解放區(qū)懲治貪污腐敗的立法經(jīng)驗以及自身多年反腐敗斗爭的實踐經(jīng)驗的基礎上完成的。它與國內(nèi)其他解放區(qū)比較而言，有著自己較為顯著的成就之處。這些成就體現(xiàn)在，它作為新民主主義革命反貪污犯罪立法的重要組成部分，在立法上的進步、在司法上頒布懲貪解釋例而獨具特色。

（一）革命根據(jù)地反貪污犯罪立法的重要組成部分

對于全國范圍的革命根據(jù)地立法而言，涉及根據(jù)地存在的時間長短不一、大小范圍而不同。在數(shù)十個革命根據(jù)地中，反貪污犯罪立法作為革命根據(jù)地立法中較為主要的部分，目前保留下來的反貪污犯罪立法就有幾十個之多。瓊崖革命根據(jù)地作為“23年紅旗不倒”存續(xù)時間最長的一個，它在革命不同時期頒布的反貪污犯罪立法，如《瓊崖蘇維埃工農(nóng)民主政府工作人員違法承辦條例》《關于實施民主、武裝力量準備、領導作風和工作制度等問題的意見》《反貪污斗爭的指示》《反貪污斗爭的訓令》以及《條例》等等，都是革命根據(jù)地反貪污犯罪立法的重要組成部分，以解放戰(zhàn)爭時期的《條例》為例，它是瓊崖解放區(qū)順應反貪污斗爭新形勢下制定的，是全國解放區(qū)制定或修正公布懲治貪污犯罪要求的體現(xiàn)。1947年《東北解放區(qū)懲治貪污暫行條例》、1948年《晉冀魯豫邊區(qū)懲治貪污條例》和1949年9月《蘇北區(qū)獎勵節(jié)約懲治貪污暫行條例》等都是這一時期的代表性法律?！稐l例》作為代表之一，是解放區(qū)反貪污斗爭工作依法治貪腐的標志，更是瓊崖解放區(qū)繼承和發(fā)揚黨的廉政傳統(tǒng)，依法“消滅一切貪污現(xiàn)象，嚴格處理貪污工作人員”［6］的體現(xiàn)。

（二）在立法上有不少的進步之處

《條例》及其解釋例值得稱道之處，較為突出的有對貪污犯罪的主觀認定，對貪污犯罪客觀方面的規(guī)定以及量刑貨幣標準的規(guī)定等。

首先，從《條例》對貪污犯罪的主觀認定來看，貪污罪是典型的故意犯罪，需要對自己的身份以及行為的性質(zhì)具有認知，才構成本罪?！稐l例》已經(jīng)認識到了這一點，其第5條規(guī)定：“犯第三條之罪，將財物供本機關團體使用者，視實際情形處理”，對貪污行為并不具有個人占有目的，而是為了所在機關集體使用的，《條例》特別規(guī)定了應當區(qū)別對待。這一規(guī)定反映立法者注重技術上的精確性。

其次，從《條例》對貪污犯罪客觀方面的規(guī)定來看，它與現(xiàn)行刑法“貪污賄賂罪”的調(diào)整范圍有很多一致的地方。《條例》第一、二、三、八款的規(guī)定，符合貪污罪的構成要件；第四款似乎符合濫用職權罪甚至搶劫罪的構成要件；第五款屬于挪用公款罪；第六款屬于濫用職權罪，如果處分公家財物所得歸個人所有，則亦構成貪污罪；將“不得上級同意而動用或處分自己所保管公家財物”同樣納入貪污罪的范疇的規(guī)定，這在當時其他革命政權同類的條例中是比較少見的。第七款浪費、揮霍公物的行為，在現(xiàn)在的刑法并未入刑，僅作為一般的違法違紀行為處理；第九款則屬于受賄罪。

最后，從《條例》量刑的貨幣標準來看，關于各個根據(jù)地的量刑是以貨幣還是以實物作為標準？從目前的文獻上看，應有法幣、抗幣、各種鈔幣以及糧食（含小米、雜糧等）等多種形式。瓊崖革命根據(jù)地的立法者們采取了“光洋”這一獨特標準計算。這樣規(guī)定，顯然考慮了當時物價飛漲的現(xiàn)實，考慮量刑不應受物價波動的影響而需要更加精準的要求。這也是瓊崖立法者們從實際出發(fā)而在立法上取得進步的又一突出表現(xiàn)。

（三）在司法上頒布懲貪解釋例而獨具特色

依據(jù)現(xiàn)有出版的匯編資料，收編在冊的革命根據(jù)地的法律解釋，有《中央執(zhí)行委員會關于法令的解釋》（1932年4月）、《中共中央關于寬大政策的解釋》（1942年11月）、《華北人民政府司法部關于婚姻問題的解答》（1949年4月）等。而《瓊崖解放區(qū)懲治貪污條例解釋》，是現(xiàn)有文獻資料中僅有的一個反貪解釋例。

條例中較為典型的幾處解釋，如“‘社會公益事業(yè)’系指教育事業(yè)及合作事業(yè)如學校訓練班及各種合作等”（第2條）；“‘盜竊’系指凡一切征收或沒收之財物糧餉，藏匿不報告，謂之盜竊”（第3條）；“‘侵占’系指報告而未得上級同意而供私人使用者，謂之侵占；凡代私人遞送之銀錢物資，未得私人許可而私自處用者屬于侵占類?！薄啊_告’、‘陷害’，凡無事實根據(jù)而控告者謂之誣告，故意制造罪名者謂之‘陷害’”（第5條）；“‘減輕或免除其刑’，應根據(jù)貪污賬目多少影響大小而確定”（第6條）等［9］。這些解釋與現(xiàn)行刑法的解釋不約而同。瓊崖革命根據(jù)地在革命艱苦卓絕的歲月，頒布司法解釋促進《條例》實施，這無疑是革命根據(jù)地反貪立法中的一大亮點。

結語

約瑟夫·A·圣圖利亞認為，“只要當時最好的民意和道德判定它犧牲公共利益而滿足私人利益，……那么，它就必定被當作是腐敗的行為?！保?0］449當時未讀西方圣賢書的瓊崖革命政權的立法者們，實際上是遵循著這一標準制定《條例》并懲治貪污犯罪行為的。這當然有貪污腐敗犯罪不是特定的社會現(xiàn)象，以及嚴格的認知標準往往趨同的部分原因。毫無疑問，瓊崖革命根據(jù)地依法嚴歷懲治貪污腐敗犯罪，在當時所起到的社會成效是廉潔了革命隊伍、壯大了革命的力量，最終促進了全國解放戰(zhàn)爭在海南的勝利。

從瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法及其表現(xiàn)出來的成就，我們看到了瓊崖革命根據(jù)地軍民反腐敗的優(yōu)良傳統(tǒng)，以及反貪污腐敗堅定不移的決心。瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法史，更是中國共產(chǎn)黨領導根據(jù)地人民反腐敗的又一生動例證。在對懲治腐敗保持高壓態(tài)勢的當下，重溫瓊崖革命根據(jù)地反貪污犯罪的立法，應能起到以史為鑒的作用，也能更好地理解黨中央號召全體黨員干部“修身齊家治國平天下”［11］的意義。

[1]海南省史志工作辦公室.海南省志 公安志[M].[EB/OL].http//www.hnszw.org.cn

[2]海南省史志工作辦公室.海南省志 政府志[M].海口：南海出版公司，2003.

[3]海南省檔案館等.瓊崖抗日斗爭史料選編(內(nèi)部發(fā)行)[C].1986.

[4]海南省檔案館.關于實施民主、武裝力量準備、領導作風和工作制度等問題的意見[Z].全宗號L012，目錄號1，案卷號350.

[5]海南省檔案館.瓊崖解放區(qū)施政綱領[Z].全宗號L012，目錄號2，案卷號381.

[6]海南省檔案館.關于反對貪污的訓令[Z].全宗號L012，目錄號2，案卷號358.

[7]海南省檔案館等.瓊崖解放戰(zhàn)爭史料選編(內(nèi)部發(fā)行)[C].1989.

[8]張明楷.刑法學（第三版）[M].北京：法律出版社，2007.

[9]海南省檔案館.瓊崖解放區(qū)懲治貪污條例解釋[Z].全宗號L012，目錄號2，案卷號358.

[10]約瑟夫·A·圣圖利亞.政治與腐敗[J]//社會科學百科全書（第四卷）[M].紐約：麥克米蘭公司.1935.

[11]王岐山.重申反腐“零容忍”：敢試法者必將付出代價[EB/OL].http//www.news.sina.com.cn/c/20...44shtml

（作者羅旭南系海南大學法學院教授；杜芃諾系河南新鄉(xiāng)市博物館助理館員）