體育仲裁制度在中國的社會性功用

于善旭

體育仲裁制度在中國的社會性功用

于善旭

自建立以來，國際體育仲裁制度在體育全球化和奧林匹克運動與國際體育的健康發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，也在中國產(chǎn)生了重要的影響，中國對建立體育仲裁制度進行了從理論研究到立法實踐的多方面探索，但這一制度至今尚未建立起來。本文透過沒有出現(xiàn)大量體育糾紛外顯并激化，而威脅正常體育秩序的困局這一表象，分析創(chuàng)建中國體育仲裁制度的現(xiàn)實壓力與動力不足的實質(zhì)原因，是在高度行政化的體育體制下缺乏各權(quán)利主體的自治空間，消融著依法維權(quán)的意識并掩蓋著利益博弈的紛爭。本文認為當(dāng)下中國推進全面深化改革與依法治國的新發(fā)展，為建立體育仲裁制度提供了有利的環(huán)境和重要的機遇，同時本文對積極進行體育仲裁試行實踐和加強多個方面立法提出了有關(guān)建議。

中國體育；體育仲裁；體育糾紛；體育制度；體育法治；體育改革

國際體育仲裁制度的建立，是現(xiàn)代奧林匹克運動為積極應(yīng)對人權(quán)與法治全球化發(fā)展中而產(chǎn)生的。國際體育仲裁院自1984年正式成立以來的逐步發(fā)展，正值中國進入改革開放和加強民主法治建設(shè)的新時期，從而使國際體育仲裁事務(wù)能夠在中國體育法治日益推進的良好環(huán)境中，得到有關(guān)方面的密切關(guān)注和積極參與，形成了國際體育仲裁信息傳播，理論研討不斷擴大，持續(xù)探索建立中國體育仲裁制度的局面。雖然由于多種因素的制約，中國的體育仲裁制度還沒有正式形成，但該制度的建立已經(jīng)成為體育、法律等各界的普遍共識和熱切期待。在當(dāng)下中國全面深化改革和全面推進依法治國的新發(fā)展中，建立體育仲裁制度的工作有望得到新的推進，取得建設(shè)性的突破。

1 國際體育仲裁在中國的傳播和影響

1979年10月，在中國剛剛進入改革開放新時期的第二年，國際奧委會執(zhí)委會即在日本名古屋會議上通過了恢復(fù)中國在國際奧委會合法席位的決議[1]。由此，中國體育開始了走向世界的新起點，對國際奧林匹克事務(wù)的關(guān)注和參與日益加強。1983年，國際奧委會第八十六次會議決定成立國際體育仲裁院之后，中國的學(xué)術(shù)期刊立即進行了報道[2]。隨著國際體育仲裁的發(fā)展，越來越多的中國各界人士逐步擴大，并不斷深化對體育仲裁這一偉大創(chuàng)造的了解和理解。從1993年開始，中國學(xué)者任海、馬鐵等分別在主編的奧林匹克運動教材和體育翻譯期刊資料上，對國際體育仲裁進行了廣泛而多樣的介紹。中國首位國際體育仲裁院仲裁員蘇明忠在參加1996年亞特蘭大奧運會特別仲裁機構(gòu)的工作后，撰寫了相關(guān)的報告和論文。1998年，中國學(xué)術(shù)期刊登載了時任國際體育仲裁院秘書長讓·菲利普·羅沙對國際體育仲裁院的介紹性文章。其后，國際體育仲裁的各種信息報道和相關(guān)研究日漸增多[3]。

30多年來，中國發(fā)表了大量與國際體育仲裁有關(guān)的學(xué)術(shù)文章。除了在研究體育糾紛解決途徑的大量論文中，很多都包含有國際體育仲裁的相關(guān)內(nèi)容以外，在中國權(quán)威數(shù)據(jù)庫CNKI中以“體育”并含“仲裁”進行篇名檢索，到2014年底發(fā)表的此類選題文獻共有439篇，絕大部分都涉及到國際體育仲裁的一些內(nèi)容。而在這些論文中，專門對“國際體育仲裁”進行研究的就有159篇，占比達到36%。此外，中國還有一批碩士和博士研究生完成了體育仲裁相關(guān)內(nèi)容的學(xué)位論文，出版了十余部體育仲裁方面的學(xué)術(shù)著作，多次舉辦體育仲裁方面的全國性和國際性研討活動。

與此同時，中國在通過支持國際體育仲裁院仲裁員工作、有關(guān)案件提請國際體育仲裁解決等來參與國際體育仲裁實踐的基礎(chǔ)上，還經(jīng)歷了2008年北京奧運會過程中設(shè)立體育仲裁的實踐體驗。中國司法當(dāng)局明確支持和律師團隊的熱情服務(wù)，有效保證了北京奧運會臨時仲裁機構(gòu)的仲裁與裁決。2012年以來，國際體育仲裁院上海聽證中心的成立和運行，進一步密切了中國與國際體育仲裁的聯(lián)系與合作。

隨著以上所述的各種學(xué)術(shù)研究的日益擴大和多種形式的實踐參與，國際體育仲裁信息在中國得到了廣泛的傳播，中國體育界和法律法學(xué)界正在越來越深入地知曉國際體育仲裁的制度內(nèi)涵，較為及時地了解到國際體育仲裁的發(fā)展動向，為中國加快融入體育全球化的時代進程，促進中國體育法治發(fā)展，不斷深化建立體育仲裁制度的探索，起到了重要的推動作用。

2 中國建立體育仲裁制度的持續(xù)探索

國際體育仲裁的運行，為當(dāng)時的中國立法提供了重要的借鑒，以致將體育仲裁吸納為中國首部體育法律的規(guī)范內(nèi)容。1995年8月29日，全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》，設(shè)立了體育仲裁的專條規(guī)定：“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負責(zé)調(diào)解、仲裁。體育仲裁機構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定。”這是中國首次在法律中對創(chuàng)建體育仲裁法律制度的明確表示。盡管以今天的眼光看，這一規(guī)定或許過于超前，而且在法律語言的使用上也存在著一些瑕疵，但這確是中國體育通過立法在對外開放、面向未來上的一個重要體現(xiàn)。也正是由于有了這樣的法律規(guī)定，才形成了中國體育界和法律法學(xué)界持續(xù)關(guān)注、不斷探討建立中國體育仲裁制度的景象。

為了落實《中華人民共和國體育法》中的仲裁規(guī)定，自1996年開始，由政府官員和專家學(xué)者組成了專門的課題和起草小組，從學(xué)術(shù)研究與法律建構(gòu)兩個方面齊頭并進，撰寫出建立中國體育仲裁制度的研究報告[4]，并通過調(diào)研論證形成了《體育仲裁條例》的立法草案。體育仲裁立法在當(dāng)時得到了中國政府的大力支持，國務(wù)院的體育和法制主管部門共同主持了該項立法的研制工作。1997年，《體育仲裁條例》的起草調(diào)研被列入中國國務(wù)院的立法工作安排[5]，并同時跟進了一系列考察和擬制工作。2006年，體育仲裁立法工作被再次啟動，又一次作為立法調(diào)研項目納入中國政府的立法計劃[6]。同時，中國在建立體育仲裁制度的研究和設(shè)計過程中，得到了社會各方面的關(guān)注和支持。其中，針對直接建立獨立體育仲裁機構(gòu)的一些現(xiàn)實困難，有過與現(xiàn)有仲裁機構(gòu)在一般仲裁業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上合作開發(fā)體育仲裁的各種探討，曾分別提出了在北京仲裁委員會或中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會中設(shè)立體育仲裁庭、制定體育仲裁規(guī)則的一些初始動議，后因條件不成熟而受到相關(guān)制約未能繼續(xù)向前推進。

多年來，中國體育學(xué)和法學(xué)界的學(xué)者們通過各種研究形式，對建立中國體育仲裁制度進行了多視角的廣泛探討。有關(guān)研究結(jié)合國際體育仲裁的發(fā)展，圍繞著建立中國體育仲裁制度的必要性和可行性、仲裁原則與規(guī)則、仲裁機構(gòu)的設(shè)立、面臨難題與解決途徑等方面問題，形成了許多有價值的研究成果，為中國體育仲裁制度的建立營造了一定的輿論環(huán)境，進行了必要的理論準(zhǔn)備。

3 困擾中國體育仲裁形成的致因闡析

然而，盡管中國法律已經(jīng)明確規(guī)定了體育仲裁，并在政府直接支持下著手進行了體育仲裁法規(guī)的具體研制，而且也有著社會對建立體育仲裁制度的廣為認可、不斷呼吁和多維論證，然而，歷經(jīng)這么多年的探索，中國的體育仲裁制度卻始終未能建立起來，這確是需要深入反思的一個問題。

在對其的多方面探因中，人們普遍注意到目前設(shè)立體育仲裁在立法方面所存在著的障礙。一方面，《中華人民共和國仲裁法》規(guī)定的仲裁范圍是平等主體之間的民商事糾紛，在體育協(xié)會自治管轄范圍內(nèi)，其團體或個人會員對在參賽資格或受到處罰等方面不服協(xié)會的管理性決定而與協(xié)會產(chǎn)生的糾紛，顯然在糾紛主體間關(guān)系和糾紛性質(zhì)等方面與一般民商事仲裁糾紛存在差異，因而需要特別立法。另一方面，2000年中國新出臺《中華人民共和國立法法》，其中有關(guān)“訴訟和仲裁制度”只能制定法律的規(guī)定，又對原根據(jù)《中華人民共和國體育法》擬由國務(wù)院制定體育仲裁行政法規(guī)的做法構(gòu)成了制約?！吨腥A人民共和國立法法》實施后，為解決與民商事仲裁存在差異的“勞動爭議仲裁”和“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁”的立法依據(jù)問題，中國相繼制定了《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。為此，一些學(xué)者呼吁國家要盡快制定《體育仲裁法》[7,8]。然而，這些具有一定特殊性的競技體育糾紛，畢竟在整個社會大系統(tǒng)中的數(shù)量甚微，在現(xiàn)有立法體制下，怎么可能動用有限的國家立法資源來為體育仲裁制定專門的法律呢？

其實，依筆者對《中華人民共和國立法法》有關(guān)仲裁事項條款的理解，感覺還是有著一定的立法迂回空間。該法第九條規(guī)定仲裁等事項在尚未制定法律時，可由立法機關(guān)授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)，條件成熟后再制定法律。但是，中國的有關(guān)方面并沒有從這方面予以努力。同時，在建立體育仲裁機構(gòu)的研究過程中，考慮立即建立獨立的民間體育仲裁機構(gòu)的一些困難，筆者曾提出可先在中華全國體育總會或中國奧委會內(nèi)部建立跨單項協(xié)會的體育仲裁機構(gòu)進行實踐，為完全獨立走向社會和逐步立法做好準(zhǔn)備[9]。然而，這兩方面的設(shè)想都沒有成為現(xiàn)實，建立中國體育仲裁制度至今仍停步不前。

究其原因，根本上還是因為中國缺乏建立體育仲裁制度的足夠壓力和動力，還沒有出現(xiàn)大量體育糾紛外顯并激化而威脅正常體育秩序的困局。表面上看，盡管近年來中國體育中的有關(guān)糾紛也有所增多，但就整個體育系統(tǒng)或體育領(lǐng)域而言，突出的體育利益爭端并不十分明顯，走上法庭的體育協(xié)會與成員間的訴訟糾紛非常有限。沒有在數(shù)量上達到一定規(guī)模且必須依賴專門的第三方途徑予以解決的體育糾紛，或許正是中國體育仲裁制度遲遲難以建立的最直接理由。

雖然，中國的改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，已在促使傳統(tǒng)體育體制和體育發(fā)展方式發(fā)生著變化。但是，體育改革的相對滯后和長期以來為優(yōu)先保證國際大賽競技錦標(biāo)的奧運爭光戰(zhàn)略而不斷強化著的體育舉國體制，使得中國體育仍然呈現(xiàn)高度的行政化格局，政府壟斷著主要的體育資源，市場和社會的因素既不發(fā)達也不活躍，大多數(shù)體育協(xié)會乃至中國奧委會都是政社不分的官民合體。在這樣的體育體制格局中，體育協(xié)會內(nèi)部的民主化程序和糾紛救濟機制即便有也往往是表面的形式，缺乏各個俱樂部、運動隊和運動員、教練員作為獨立權(quán)利主體的自治空間，也抑制和消融著他們?yōu)闄?quán)益而依法維護與抗?fàn)幍囊庾R，人為地遮掩著各種利益博弈的矛盾紛爭。日常出現(xiàn)的一些體育糾紛，往往會在體育管理組織系統(tǒng)通過內(nèi)部工作的方式予以化解。即便是某些成為社會輿論熱點的體育爭議，也時常會在強大的行政權(quán)威下被壓熄。這樣，沒有大量需要體育仲裁介入的體育糾紛案源，何談建立專門進行體育仲裁的組織機構(gòu)和法律制度能夠成為現(xiàn)實性需求？

然而，當(dāng)前中國社會的形勢發(fā)展正在呈現(xiàn)出一系列新的變化，這為我們進一步探索建立體育仲裁制度又燃起了新的希望。

4 當(dāng)下中國建立體育仲裁制度的展望

仲裁解決糾紛，是人類社會面對不斷增多的權(quán)益紛爭，伴隨社會進步而日益廣泛采用的糾紛自力或社會救濟方式，而且成為國家保障的法律制度，是市場經(jīng)濟條件下健全權(quán)益救濟途徑和社會治理機制的重要表征。中國仲裁制度的快速發(fā)展，仲裁受案規(guī)模的成倍增長，彰顯出中國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和加強民主法治建設(shè)的可喜成效。中國借鑒國際體育仲裁發(fā)展而提出建立體育仲裁制度，正是改革開放與市場經(jīng)濟背景下中國體育發(fā)展進步的必然體現(xiàn)。然而，建立中國體育仲裁制度的必要性向可行性的轉(zhuǎn)化，還必須來自中國體育在經(jīng)濟社會改革發(fā)展中的現(xiàn)實需求。如果說，前述的建立中國體育仲裁制度的各種探索和努力，由于歷史時機尚不成熟，還只是一種鋪墊和序曲，而當(dāng)下中國正在躍入一個新的歷史發(fā)展階段，迎來了對有望建立體育仲裁制度更為有利的社會環(huán)境。

自2012年召開第十八次全國代表大會以來，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的強國夢，全面建成小康社會，推進國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展，解決需要攻堅克難的深層社會矛盾，相繼作出了轉(zhuǎn)變政府職能、全面深化改革和全面推進依法治國的決定，使改革與法治成為當(dāng)今中國歷史進程和經(jīng)濟社會發(fā)展最為突出的時代主題，呈現(xiàn)出改革與法治共同推進的政治格局。圍繞著發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用來繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，進一步推進社會事業(yè)改革和創(chuàng)新社會治理體制，不斷向市場和社會放權(quán)，激發(fā)市場和社會的活力，完善市場競爭體系，擴大社會自治空間，正在成為當(dāng)前中國全面深化改革的重要任務(wù)。而依法維護市場競爭和社會發(fā)展秩序，保障并救濟公民的合法權(quán)益，又不斷對中國法治提出了新的更高的要求。

近一年來，在改革與法治的整體推進中和國家的直接決策部署下，中國體育出現(xiàn)了加快改革發(fā)展步伐的新態(tài)勢。2014年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步簡政放權(quán)，營造競爭有序、平等參與的市場環(huán)境，積極培育多元市場主體，吸引社會資本參與，充分調(diào)動全社會的積極性與創(chuàng)造力。2015年3月，中國國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《中國足球改革發(fā)展總體方案》，明確以足球改革為突破口，全面深化體育管理體制改革，充分發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)活力，創(chuàng)造公平誠信環(huán)境，鼓勵保護平等競爭，組建依法自治的新中國足球協(xié)會，改革職業(yè)足球運營模式和競賽體系，形成多種經(jīng)濟成分共同興辦足球產(chǎn)業(yè)的格局。與此同時，中國體育主管部門也根據(jù)國家改革的總體要求，出臺了推進體育項目協(xié)會改革試點方案和體育賽事審批制度改革方案，逐步實現(xiàn)體育協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤，促進體育協(xié)會的社會化改革和功能優(yōu)化，除保留少量全國性和國際性體育賽事確需審批外，對4/5的賽事活動取消了審批[10]，進一步激活市場和社會的辦賽積極性。

這些新的體育改革部署，有力地提升著各類社會主體在體育活動中的能動地位，擴大了體育組織的社會自治空間，明晰了他們在市場與社會中的體育權(quán)利邊界，激發(fā)了對經(jīng)濟收益與合法權(quán)益的主動追求，也進一步喚醒了他們依法維權(quán)的法治意識。這樣，就會隨著市場機制的作用發(fā)揮而出現(xiàn)更加廣泛的利益博弈，必然形成體育糾紛的不斷外顯和增多以及有效解決糾紛訴求的愈益增長。在社會與體育的現(xiàn)代治理中，開辟多元化的糾紛解決渠道和法律治理方式，是當(dāng)今時代發(fā)展的大勢所趨。體育仲裁以其特有的民間性、專業(yè)性和便捷性等優(yōu)勢，不但已在很多國家和國際體育中發(fā)揮著作用，也必然成為中國為解決不斷增長的體育糾紛所理性選擇的重要方式。當(dāng)下中國進入全面推進改革和法治的新階段，為再次推進中國體育仲裁制度的建立提供了良好的社會背景和發(fā)展契機。

為此，筆者認為，應(yīng)在體育改革與法治發(fā)展思路上，繼續(xù)增強對建立中國體育仲裁制度必要性的理性認識，將其置于當(dāng)前中國社會改革發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略與總體任務(wù)之中，進一步堅定建立仲裁制度的信心。在此基礎(chǔ)上，有必要從以下兩個方面來展開相關(guān)的工作。

一方面，要努力促成一定形式的體育仲裁試行實踐。鑒于體育仲裁的特殊性質(zhì)，目前在中國建立還缺乏明確的仲裁法律依據(jù)，可考慮在中國體育社會團體加快與行政機構(gòu)脫鉤的實體化改革中，加快在中國奧委會的組織內(nèi)部完善糾紛救濟機制，積極進行建立跨越各單項體育協(xié)會的全國性體育仲裁機構(gòu)并展開運行實踐的探索，開辟相對第三方的體育糾紛救濟渠道，積累體育仲裁機構(gòu)運行和各單項體育協(xié)會糾紛處理機制與之銜接的實踐經(jīng)驗，積極發(fā)揮體育糾紛納入仲裁渠道的典型示范和引領(lǐng)指導(dǎo)作用。

另一方面，要繼續(xù)在相關(guān)立法中加強工作，力爭突破。在具體的立法路徑上，一是在當(dāng)前進行的《體育法》修改中，要做好體育仲裁制度和法律依據(jù)的頂層設(shè)計，并在修法完善體育仲裁內(nèi)容的論證過程中，不斷擴大體育仲裁的社會影響；二是修改《中華人民共和國體育法》可能還要在國家立法機關(guān)經(jīng)歷較長時間的排隊等待，如果在體育組織內(nèi)部進行的第三方仲裁能夠盡快運行并獲得經(jīng)驗，還可以考慮根據(jù)《中華人民共和國立法法》關(guān)于仲裁事項可授權(quán)國務(wù)院立法的規(guī)定，進一步獲得國務(wù)院法制部門的支持，做好制定體育仲裁行政法規(guī)的工作；三是我國正在進行對《中華人民共和國仲裁法》的修改探討[11]，在抓緊前述體育仲裁立法的同時，應(yīng)將體育仲裁作為一種特殊仲裁反映到《中華人民共和國仲裁法》修改的研究之中，力爭體育仲裁在修改后的《中華人民共和國仲裁法》中得以顯現(xiàn)，最終實現(xiàn)中國體育仲裁制度在中國仲裁體系和法律體系的統(tǒng)一軌道上，健康地向前發(fā)展。

[1]任海,等.奧林匹克運動[M].北京:人民體育出版社,1993:404.

[2]錢裕根.國際體育仲裁法庭將從明年開始工作[J].體育科研, 1983(8):43.

[3]于善旭.國際體育仲裁制度與中國體育法治發(fā)展[J].體育科研,2012(6):12-15.

[4]于善旭,張劍,等.國際體育仲裁制度與中國體育法治發(fā)展[J].體育科學(xué),2005(2):4-11.

[5]國務(wù)院辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制局關(guān)于1997年立法工作安排的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-11 /12/content_2073.htm,1997-03-03.

[6]國務(wù)院辦公廳.印發(fā)關(guān)于做好國務(wù)院2006年立法工作的意見和國務(wù)院2006年立法工作計劃的通知［EB/OL］.http:// www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_219942.htm,2006-01-05.

[7]張杰.我國體育仲裁體系歸屬的立法體例研究[J].體育學(xué)刊, 2007(5):32-34.

[8]李超,范銘超.體育糾紛與體育仲裁立法的若干法律思考[J].體育科研,2010(5):27-30.

[9]于善旭.體育仲裁制度若干思考[N].中國體育報,2001-08-16 (7).

[10]李雪穎.總局全面推進賽事審批制度改革[N].中國體育報, 2015-05-12(1).

[11]陳麗平.代表建議修改仲裁法，法工委將會同有關(guān)部門認真研究[N].法制日報,2014-02-27(3).

（責(zé)任編輯：楊圣韜）

Social Function of Sports Arbitration System in China

YU Shanxu
（Research Institute of Sports Law s,TianJin University of Sport,Tianjin 300381,China）

Since the establishment of the international sports arbitration system,it has p layed a pivotal role in sports globalization and the healthy development of Olympic M ovement and the sports around the world.It has also exerted great influence on the sports development in China.The theoretical research and legislative practice for establishing sports arbitration system have been made in China,but the system has not been founded yet.Through the superficial phenomenon thatwe do not seemany intensified sports disputes threatening the normal order of sports,the article discusses the actual reasons why there are not enough real pressure and dynam ics in form ing sports arbitration in China.Under the system of high adm inistration,the subjects of right lack their own autonomous space,which ablates the awareness of safeguarding rights by law and covers the disputes of interest game.The new development of deepening the reform comprehensively and ruling the country by law has provided favorable environmentand importantopportunity for establishing sports arbitration system in China.The article also puts forward the suggestions concerning making positive practice of sports arbitration and improving legislation in the relative fields.

sports in China;sportsarbitration;sportsdispute;sportssystem;sports legislation;sports reform

G80-05

A

1006-1207（2016）01-0043-03

2015-10-10

于善旭，男，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：體育法學(xué)。E-mail:yushanxu@tjus.edu.cn。

天津體育學(xué)院體育法學(xué)研究所，天津200381。