從制度安排到實(shí)踐運(yùn)行：PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的供給側(cè)改革與實(shí)施路徑

李明

●博士（生）論壇 Doctor Forum

從制度安排到實(shí)踐運(yùn)行：PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的供給側(cè)改革與實(shí)施路徑

李明

基于供給側(cè)視角來(lái)審視我國(guó)公共體育服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程，仍然存在政府相關(guān)部門和體育行政部門管理過(guò)于僵化和政策碎片化、社會(huì)資本部門進(jìn)入門檻高且參與面窄、公民體育消費(fèi)需求多元而表達(dá)機(jī)制失衡、公共體育服務(wù)財(cái)政供給不足等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給效率與公平均等化受阻。因此，為了提高公共體育服務(wù)供給效率與質(zhì)量，有必要在制度安排上鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共體育服務(wù)供給領(lǐng)域，構(gòu)建PPP項(xiàng)目公私合作伙伴關(guān)系。通過(guò)對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)、地方治理的公私合作的剖析，得出以下實(shí)施路徑：完善頂層設(shè)計(jì)下的制度安排與配套實(shí)施機(jī)制、提高PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的認(rèn)知水平、行政管理體制改革推動(dòng)體育行政部門職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)體育政策碎片化向體系化整合等。

制度安排；PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目；供給側(cè)改革；國(guó)家治理；頂層設(shè)計(jì)

制度作為一種約束規(guī)則呈現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)，其目的是通過(guò)有效的約束機(jī)制來(lái)調(diào)和公共服務(wù)利益主體之間的矛盾與沖突，同時(shí)規(guī)定相關(guān)利益主體的權(quán)利邊界，使它們?cè)跈?quán)利與義務(wù)方面獲得適當(dāng)?shù)穆男?。?duì)于公共體育服務(wù)而言，上述界定同樣適用。在PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目供給領(lǐng)域，劉波等[1]撰文指出，在大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目中引入PPP模式，地方政府即公共部門應(yīng)該首先進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變，同時(shí)合理設(shè)計(jì)投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。RSCOTT FOSLER等[2]認(rèn)為，地方政府引入PPP模式應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)供給體制合理選擇公私合作方式。俞琳等[3]認(rèn)為公共體育服務(wù)中制度安排的作用是調(diào)整各參與主體之間的利益關(guān)系，以保障公共體育服務(wù)供給的普惠性與公平性。鄭志強(qiáng)等[4]認(rèn)為，盡管國(guó)家鳥(niǎo)巢體育場(chǎng)引入PPP模式出現(xiàn)了問(wèn)題，但該模式在收益分配方案穩(wěn)定的前提下仍然是一個(gè)最優(yōu)的制度框架，由此實(shí)現(xiàn)公平效益的最大化。唐立慧等[5]指出，公共體育服務(wù)市場(chǎng)引入社會(huì)資本具有多元化、競(jìng)爭(zhēng)化和低成本優(yōu)勢(shì)，打破了公共部門供給體育服務(wù)的壟斷，彌補(bǔ)公共體育服務(wù)供給空缺具有深遠(yuǎn)的意義。國(guó)家體育總局2016年4月14日舉辦了體育產(chǎn)業(yè)調(diào)研座談會(huì)，李寧[6]指出體育場(chǎng)館建成后需交由更專業(yè)的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，使商業(yè)化和公益化均衡，提高使用效率，以達(dá)到政府扶持、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、百姓受益的目標(biāo)。郭建華[7]認(rèn)為，中央提出供給側(cè)改革的理念，又積極推出PPP模式，目的之一就是要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新提高公共服務(wù)的有效供給質(zhì)量與效率。葉曉甦等[8]提到PPP大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目中政府部門的投融資政策的目的既包括經(jīng)濟(jì)效益又包括社會(huì)效益，社會(huì)效益是根本目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益是基礎(chǔ)。因此，通過(guò)以上學(xué)者的觀點(diǎn)可知，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的供給側(cè)改革包括兩個(gè)方面：一方面，公共體育服務(wù)項(xiàng)目的微觀層面。認(rèn)為公共體育服務(wù)項(xiàng)目引入PPP模式應(yīng)關(guān)注公共部門的角色定位、主體間的利益、部門壟斷、法律規(guī)范等行政性管理的制度安排問(wèn)題；另一方面，公共體育服務(wù)項(xiàng)目的宏觀層面。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和公共體育服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變的大背景下，政府應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益（公益性）、經(jīng)濟(jì)效益（經(jīng)營(yíng)性）、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政杠桿作用及投融資監(jiān)督等制度安排問(wèn)題。鑒于以上分析，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深刻剖析，積極開(kāi)展制度設(shè)計(jì)與安排研究，從而找出實(shí)踐可行的實(shí)施路徑。

1 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理、地方治理的困境與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.1 地方政府對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的投融資政策難以快速理解與消化

目前，地方政府和社會(huì)資本還未完全理解與消化PPP模式的作用，如財(cái)政部2016年P(guān)PP項(xiàng)目入庫(kù)的大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目中，社會(huì)資本發(fā)起為2個(gè)，地方政府發(fā)起為155個(gè)。回報(bào)機(jī)制中政府付費(fèi)為32個(gè)，可行性缺口補(bǔ)助為57個(gè)。這說(shuō)明大型體育場(chǎng)館采用PPP模式時(shí)，其回報(bào)機(jī)制大部分依然靠政府財(cái)政兜底，且社會(huì)資本主動(dòng)發(fā)起少，引入社會(huì)資本投融資后，部分PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目只能在政府財(cái)政預(yù)算擔(dān)保下變相實(shí)施，造成地方政府的財(cái)政壓力增大，仍未按照市場(chǎng)化進(jìn)行。中央提出供給側(cè)改革的目的是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)政策來(lái)提高公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量，而PPP投融資在地方政府公共服務(wù)治理中比重又大，認(rèn)為可以有效解決公共部門資金與管理不足的問(wèn)題[9]。所以，地方政府只能通過(guò)有限的財(cái)政杠桿作用，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資領(lǐng)域如大型體育場(chǎng)館、馬拉松項(xiàng)目和運(yùn)動(dòng)公園。如河源萬(wàn)綠湖國(guó)際馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)的預(yù)算為675萬(wàn)元，引入社會(huì)資本后，地方政府仍需增加財(cái)政預(yù)算。另外，有些地方政府角色未能及時(shí)轉(zhuǎn)換且責(zé)任邊界模糊，重點(diǎn)在乎的還是PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)成本、融資成本、過(guò)分干涉項(xiàng)目及在招投標(biāo)過(guò)程中設(shè)租尋租。對(duì)于財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)家體育總局等下發(fā)的相關(guān)政策文件違規(guī)甚至變相執(zhí)行，忽略對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目屬性與功能的識(shí)別。如2010年中國(guó)馬拉松賽事僅為12場(chǎng)、2012年33場(chǎng)、2013年45場(chǎng)、2014年51場(chǎng)、2015年134場(chǎng)、2016年約220場(chǎng)，各大中小城市爭(zhēng)相開(kāi)展，魚(yú)龍混雜，但像深圳馬拉松完全由社會(huì)資本出資運(yùn)營(yíng)的不多?？傊胤秸雠_(tái)最多的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目配套措施主要是加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)、融資增信、融資擔(dān)保等，實(shí)質(zhì)上不是在履行頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)政策，而是對(duì)社會(huì)資本部門投融資進(jìn)行約束抑或是地方政府對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的軟約束，這樣勢(shì)必阻礙其市場(chǎng)化進(jìn)程。

1.2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目存在認(rèn)知偏差、碎片化體育政策及行政壟斷

1.2.1 公共體育服務(wù)治理主體認(rèn)知行為偏差 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目中，地方政府的認(rèn)知行為偏差嚴(yán)重阻礙了公私合作的發(fā)展。一方面，傳統(tǒng)政府管理認(rèn)知行為偏差。科層制下的層級(jí)管理模式所形成的分級(jí)管理、分類管理和屬地管理，應(yīng)該說(shuō)從制度安排講是合理的，但體育行政部門對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理下的供給側(cè)改革仍然存在認(rèn)知行為上的偏差，使公共體育服務(wù)供給形式大于內(nèi)容，形象工程大于實(shí)際利用，如馬拉松項(xiàng)目、大型體育場(chǎng)館、運(yùn)動(dòng)生態(tài)公園等。另一方面，利益主體訴求泛化。沒(méi)有建成一套完善、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、科學(xué)的利益分配機(jī)制與范式，尤其是法律和條例的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)進(jìn)而影響到政府治理的社會(huì)效益認(rèn)知，由此造成公共體育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)矛盾凸顯，最重要的是政府在資源與權(quán)利分布不均衡，主要體現(xiàn)在府際之間和部門之間，同級(jí)部門與部門之間利益交織形成權(quán)利錯(cuò)位，如體育基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、投資等方面。

1.2.2 碎片化的社會(huì)體育政策難以形成完整的政策體系 公共體育服務(wù)的政策碎片化是指公共體育服務(wù)過(guò)程中的行政部門壟斷形成的隔離、行政管理橫向斷裂、部門利益沖突而造成的政策制定、規(guī)則章程的諸多零碎狀態(tài)。當(dāng)前垂直化的行政組織結(jié)構(gòu)使得本來(lái)具有相互聯(lián)系和前因后果的業(yè)務(wù)流程由于專業(yè)化的分工，被撕扯的雞零狗碎[10]。公共體育服務(wù)治理碎片化的根源來(lái)自壓力體制即通過(guò)行政垂直權(quán)力，層層遞進(jìn)，以責(zé)任制為經(jīng)濟(jì)和政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)為中介將壓力滲透分解責(zé)任，呈現(xiàn)擴(kuò)散的行政決策執(zhí)行框架。正因?yàn)檫@種壓力模式導(dǎo)致至上而下形成一種任務(wù)分解，責(zé)任下移且評(píng)價(jià)指標(biāo)式官員升遷制度的固化存在，結(jié)果政績(jī)工程、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為政府追逐的首要標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成超越現(xiàn)實(shí)能力的虛幻治理模式，部門機(jī)構(gòu)協(xié)同少，隔離化顯著。因此，各級(jí)政府部門考慮自身利益在公共體育服務(wù)政策制定或執(zhí)行方面形成至上而下相互博弈妥協(xié)，最終制定出臺(tái)與原來(lái)意圖偏離甚遠(yuǎn)的碎片化公共體育服務(wù)政策。由于利益導(dǎo)致公共體育服務(wù)政策制定失真，也可以說(shuō)壓力體制下各級(jí)政府、體育行政單位本身利益需要的考慮使其信息不對(duì)稱或渠道受限而無(wú)法有效合作，大大降低治理效率，從而導(dǎo)致體育行政組織結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制碎片化，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目政策制定也就碎片化，可想而知組織碎片化、結(jié)構(gòu)碎片化其外顯功能自然碎片化。

1.2.3 政府行政部門公共體育服務(wù)供給壟斷仍然存在 在現(xiàn)有體育行政體制下，我國(guó)大部分公共體育服務(wù)依然存在政府壟斷，政府通過(guò)體育行政單位控制，同時(shí)憑借行政權(quán)力扶持或與特定企業(yè)合作，限制自由競(jìng)爭(zhēng)阻擋社會(huì)力量進(jìn)入該領(lǐng)域。在國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)與地方治理的公私合作模式PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制的改革創(chuàng)新下，地方政府從傳統(tǒng)官僚制轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府管理的同時(shí)，官本位仍然頑固，人為的造成思想與認(rèn)知阻塞，最終導(dǎo)致公共體育服務(wù)理念與實(shí)際市場(chǎng)化執(zhí)行斷裂，甚至在制度安排上使社會(huì)力量準(zhǔn)入門檻抬高，選擇性執(zhí)行國(guó)家政策或曲解國(guó)家相關(guān)文件，致使PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目政策落實(shí)困難。

政府相關(guān)部門和體育行政人員為理性經(jīng)濟(jì)人，幾乎壟斷了公共體育服務(wù)決策權(quán)，其偏好嚴(yán)重影響政府公信力。我國(guó)體育事業(yè)在金牌效應(yīng)下，競(jìng)技體育和群眾體育財(cái)政投入非常不均衡，造成公共體育服務(wù)資源供給嚴(yán)重不足，體育產(chǎn)業(yè)盡管在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下發(fā)展迅猛，但群眾體育消費(fèi)拉動(dòng)型結(jié)構(gòu)仍顯單一、階層消費(fèi)差距擴(kuò)大，基層公民的公共體育服務(wù)訴求未能真實(shí)體現(xiàn)，相關(guān)部門長(zhǎng)期忽略社區(qū)老百姓的公共體育服務(wù)表達(dá)需求。為了解決上述矛盾，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中諸多政策都是在鼓勵(lì)和推動(dòng)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展，由于決策權(quán)的壟斷，導(dǎo)致公私合作PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化進(jìn)程仍然緩慢，社會(huì)資本部門顧慮重重，尤其地方政府的可操作性思路模糊。

2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目供給側(cè)改革的路徑優(yōu)化與實(shí)施

2.1 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目供給側(cè)改革下的路徑優(yōu)化分析

繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院46號(hào)文件）、《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》等這些更高層次的國(guó)家政策出臺(tái)，已成為國(guó)家政策的頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略，成為公共體育服務(wù)事業(yè)的國(guó)家制度安排，其內(nèi)涵旨在說(shuō)明頂層設(shè)計(jì)給出了體育產(chǎn)業(yè)、體育與健康發(fā)展的總體路線，需要從供給側(cè)與需求側(cè)兩端發(fā)力，將國(guó)家治理、地方治理等納入到公共體育服務(wù)的各個(gè)層面。因此，應(yīng)積極優(yōu)化實(shí)施路徑，提供公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)與體育消費(fèi)服務(wù)，并不斷完善制度，統(tǒng)籌建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施。

2.1.1 國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)——PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理的制度安排 2014年10月20日，《國(guó)務(wù)院46號(hào)文件》頒布使全民健身和發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略；2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第10次會(huì)議審議通過(guò)了《中國(guó)足球改革總體方案》，使足球產(chǎn)業(yè)和校園足球發(fā)展蔚然成風(fēng)；2022年第24屆冬季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)由北京獲得主辦權(quán)，使冰雪運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展；中共中央政治局2016年8月審議通過(guò)“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要，上升為國(guó)家戰(zhàn)略，體育成為其中重要一環(huán)。根據(jù)上述國(guó)家治理戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，本文認(rèn)為，最主要的是反思過(guò)去政府在競(jìng)技體育和群眾體育管理方面的失敗與成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是公共體育服務(wù)供給不能總是由政府大操大辦，造成政府財(cái)政支出效率和質(zhì)量低下的惡性循環(huán)局面，急需引入社會(huì)資本部門及專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。這就要求政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本部門合作，抓住這一有利契機(jī)開(kāi)展PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目供給。

頂層設(shè)計(jì)具有最上位設(shè)計(jì)性與指導(dǎo)下位性目的功能，它是一種從上位設(shè)計(jì)指導(dǎo)到下位執(zhí)行的根本性國(guó)家治理邏輯思路。從頂層設(shè)計(jì)內(nèi)涵來(lái)看，具有我國(guó)特色的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制不僅僅表現(xiàn)為一種公共體育服務(wù)國(guó)家治理體制，更反映出中央政府對(duì)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展的政策意圖。這就是要讓社會(huì)資本部門進(jìn)入我國(guó)公共體育服務(wù)供給領(lǐng)域，不斷化解過(guò)去遺留下的公共體育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性矛盾與國(guó)家治理難題。2014年7月11日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)足球改革作出了重要指示，在總書(shū)記的心中，“體制的改革”和“機(jī)制的創(chuàng)新”將是新校園足球頂層設(shè)計(jì)的最重要內(nèi)容[11]。當(dāng)前，自上而下所動(dòng)員的一系列項(xiàng)目并不是獨(dú)立的供給即社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，而是依附在現(xiàn)有體制機(jī)制中的一系列的政策導(dǎo)向。在公共體育服務(wù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，以增量規(guī)模而不觸動(dòng)現(xiàn)有體制格局，完全依賴市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)公共體育服務(wù)的發(fā)展難度之大，不僅導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮潛力還影響社會(huì)分化和各階層矛盾增加。從制度變遷角度看，充分利用公共體育服務(wù)體制創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)形成的空間拓展增長(zhǎng)點(diǎn)如PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目，可彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)失靈造成的供給失調(diào)。

2.1.2 地方治理的公私合作——PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目中政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本契合機(jī)理 PPP模式下使公共體育服務(wù)供給主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，追求社會(huì)資本部門參與多元化、公私合作平等化、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)，其內(nèi)在價(jià)值與地方治理本質(zhì)特征如公私平等、權(quán)利與資源均等、主體多元化、利益目標(biāo)的多樣化有著高度契合。因此，政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本部門如何在公共體育服務(wù)領(lǐng)域有機(jī)的結(jié)合呢？本文認(rèn)為，還是應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，體育行政部門和社會(huì)資本為主體，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)生產(chǎn)與供給的行為[5]。地方治理內(nèi)涵廣泛，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，治理不限于政府公共機(jī)構(gòu)和行為的復(fù)雜體系，治理在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中存在邊界與責(zé)任的模糊性，涉及集體行為的權(quán)力依賴。因此，相關(guān)主體形成一個(gè)自主網(wǎng)絡(luò)，意味著公共體育服務(wù)供給除了政府體育行政部門，還需要社會(huì)資本部門先進(jìn)的管理技術(shù)和方法。因此，地方政府應(yīng)該根據(jù)頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)鼓勵(lì)社會(huì)資本部門積極參與公共體育服務(wù)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公平可及、機(jī)會(huì)均等的公共體育服務(wù)，這也是法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的本質(zhì)要求[12]。據(jù)此可知，地方治理的邏輯本質(zhì)與PPP模式價(jià)值極為一致，即公共體育服務(wù)由傳統(tǒng)的政府單一供給讓渡于政府、社會(huì)、市場(chǎng)多個(gè)主體共同協(xié)調(diào)供給。地方政府從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)中重心轉(zhuǎn)移到公私合作中的指導(dǎo)者與監(jiān)管者的角色。尤其是地方政府根據(jù)公共體育服務(wù)需求開(kāi)展PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，如江蘇省泰州市體育局委托泰州市公共資源交易中心，根據(jù)政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，就市體育公園PPP項(xiàng)目總體咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)談判[13]。

2.1.3 供給側(cè)改革思維下PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理的制度安排與配套實(shí)施創(chuàng)新 盡管體育部門通過(guò)雪炭工程、景觀工程等加大對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施的扶持力度[14]。但以這種傳統(tǒng)管理模式提供公共體育服務(wù)，其總量還是顯得供給不足。因此，從傳統(tǒng)政府管理向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積極鼓勵(lì)公私合作及社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給，是我國(guó)公共體育服務(wù)改革的主要方向和選擇[15]。科學(xué)有效的制度安排以及合理的配套實(shí)施機(jī)制，可以產(chǎn)生極大的激勵(lì)與約束效果，對(duì)公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利展開(kāi)具有先導(dǎo)作用，大大降低各相關(guān)主體的利益沖突，避免碎片化社會(huì)體育政策的出現(xiàn)。通過(guò)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)我國(guó)公共體育服務(wù)供給側(cè)改革，提高公共體育服務(wù)國(guó)家治理能力的有效方式在于制度創(chuàng)新及配套實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新。政府、市場(chǎng)失靈語(yǔ)境下的公共體育服務(wù)的多種狀態(tài)與效率問(wèn)題，本質(zhì)是要搞清公共體育服務(wù)供給與需求失衡機(jī)理，總的來(lái)看首要阻力還是PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制度安排存在缺陷。

國(guó)家治理背景下的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制度安排和配套實(shí)施創(chuàng)新可以從兩方面著手：一方面，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的制度安排必須首先考慮其客觀性、公平、效率、可操作性等原則。需從提高公共體育服務(wù)供給制度的實(shí)施機(jī)制切入，根據(jù)實(shí)際公共體育服務(wù)的制度環(huán)境、行政體制、生產(chǎn)水平、文化心理等進(jìn)行科學(xué)、具體、激勵(lì)與約束性、操作性完整的制度設(shè)計(jì)。另一方面，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制度的決策水平至關(guān)重要。充分尊重政府、社會(huì)、市場(chǎng)各方面的利益，還應(yīng)該關(guān)注供給與需求者的表達(dá)所訴求，進(jìn)而形成程序公正、選擇科學(xué)的民主決策，也要在政府體育行政內(nèi)部構(gòu)建一整套實(shí)施、監(jiān)督、機(jī)構(gòu)等配套實(shí)施機(jī)制體系。

2.2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目供給側(cè)改革的實(shí)施路徑

2.2.1 提高PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理的認(rèn)知水平 當(dāng)下最急迫的任務(wù)是提高政府、體育行政部門和社會(huì)資本部門的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的認(rèn)知水平。（1）國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中，出臺(tái)了一系列相應(yīng)的社會(huì)體育政策文件，鼓勵(lì)社會(huì)部門進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域，因此，各級(jí)體育行政主管部門要從新公共服務(wù)理念思想高度出發(fā)，打破長(zhǎng)期固化的管理模式，打開(kāi)“鐵門”，降低“門檻”準(zhǔn)入，不得違規(guī)設(shè)置新的制度障礙。對(duì)體育相關(guān)部門長(zhǎng)期形成的利益保護(hù)行為堅(jiān)決糾正，社會(huì)資本進(jìn)入時(shí)，不僅要認(rèn)識(shí)到這是一次公共體育服務(wù)改革的機(jī)遇，而且要意識(shí)到服務(wù)型政府的挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)、引導(dǎo)社會(huì)資本部門進(jìn)入公共體育服務(wù)供給領(lǐng)域，還要從行政服務(wù)合作的角色幫助他們完善準(zhǔn)入、審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的程序，簡(jiǎn)化流程。（2）地方治理中相關(guān)體育行政主管單位也不能盲目追求和社會(huì)資本的合作，在不符合法律法規(guī)前提下仍引入社會(huì)資本，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)又嚴(yán)格懲罰，造成社會(huì)資本部門游走在法律框架邊緣。因此，要加大社會(huì)資本與政府合作互信，提高PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理水平，在所有權(quán)配置、融資風(fēng)險(xiǎn)方面厘清邊界與責(zé)任。（3）有效的公共體育服務(wù)制度安排必定配套完善的實(shí)施機(jī)制。因而，社會(huì)資本進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域，成立專門的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在維護(hù)公益性和外部負(fù)效應(yīng)監(jiān)管時(shí)，必須嚴(yán)格進(jìn)行制度約束與監(jiān)管問(wèn)責(zé)，這并不意味著束縛社會(huì)資本部門，而是保障其合法權(quán)益?？傊?，要徹底打破現(xiàn)有政府公共體育服務(wù)行政部門的官僚思維，斬?cái)嘞嚓P(guān)體育行政壟斷利益鏈條，堅(jiān)決貫徹國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)社會(huì)體育政策，必須首先從提高PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理認(rèn)知水平著手。

2.2.2 行政管理體制改革推動(dòng)政府相關(guān)體育部門的職能轉(zhuǎn)變 在PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目管理體制改革方面有幾個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)變需要認(rèn)真思考：第一，從關(guān)系規(guī)則主導(dǎo)的交易范式向現(xiàn)代交易范式過(guò)渡，即社會(huì)網(wǎng)絡(luò)式交易規(guī)則為支配的公共體育服交易向法理性的契約規(guī)則轉(zhuǎn)變。第二，政府體育行政指令性權(quán)利規(guī)則向公共體育服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。第三，公共體育服務(wù)中政府部門、市場(chǎng)部門單獨(dú)運(yùn)行向政府部門、社會(huì)資本部門合作運(yùn)行治理轉(zhuǎn)變，從而有效配置公共體育資源形成正式制度與非正式制度相互兼容的協(xié)同治理模式。

在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)代服務(wù)型政府的兩個(gè)基本職能是公共體育服務(wù)治理與供給，因此，政府高效率、高質(zhì)量和精準(zhǔn)供給是其本質(zhì)任務(wù)，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化與能力提升的重要表現(xiàn)形式之一。根據(jù)前面論述的觀點(diǎn)與思路，依托現(xiàn)有單位制下的科層制PPP項(xiàng)目治理是政府和社會(huì)資本部門合作的一種有效供給公共體育服務(wù)的體制和機(jī)制創(chuàng)新形式。通過(guò)制度安排如社會(huì)體育政策體系、公共體育服務(wù)財(cái)政體制、公共體育服務(wù)供給機(jī)制、公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制、公共體育服務(wù)激勵(lì)約束機(jī)制等進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，政府在涉及公共體育服務(wù)領(lǐng)域的管理上要積極轉(zhuǎn)變職能，又因PPP項(xiàng)目涉及諸多部門，牽扯的環(huán)節(jié)頗多，所以要積極推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，清除“衙門”“官僚”“壟斷”“自利”“官懶”等頑疾，讓市場(chǎng)和社會(huì)資本部門擁有應(yīng)有的發(fā)展空間，如在行政審批、權(quán)力清單、事中事后監(jiān)管、社會(huì)和行業(yè)監(jiān)督等方面進(jìn)行重點(diǎn)改革。以PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目公私合作為契機(jī)，突破現(xiàn)有行政部門隔離的條條框框，尤其是切斷部門利益鏈條，消解社會(huì)資本部門的“衙門”顧慮。

2.2.3 整合PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目契約治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、培育機(jī)制、法規(guī)監(jiān)督機(jī)制等 （1）供給側(cè)改革的重要目標(biāo)就是要提高公共體育服務(wù)的供給效率與質(zhì)量，PPP項(xiàng)目制的出現(xiàn)，從根本上改變了政府單一的供給局面，與社會(huì)資本的合作打破了傳統(tǒng)體育行政事業(yè)單位舊的管理模式。要想將PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目制作為供給側(cè)改革的一個(gè)創(chuàng)新模式，應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目契約治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，成立專門的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目契約治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)通過(guò)所有權(quán)配置、融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、報(bào)酬合理等機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)、權(quán)、利多要素規(guī)范。政府還應(yīng)通過(guò)公共體育服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新，積極培育PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目組織，如PPP體育項(xiàng)目咨詢企業(yè)、非營(yíng)利體育組織，慈善體育組織等。

（2）PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了諸如所有權(quán)配置、融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問(wèn)題，造成事前與事后、PPP項(xiàng)目各利益主體矛盾不斷出現(xiàn)如國(guó)家鳥(niǎo)巢體育場(chǎng)。因此，應(yīng)該建立專門的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目法規(guī)體系，以法律契約對(duì)權(quán)力進(jìn)行均衡配置，使公私部門在公平可信平臺(tái)合作，構(gòu)建以招投標(biāo)法、公司法、地方法等為輔的創(chuàng)新型公私合作范式。只有權(quán)力均衡在公私之間，既避免政府權(quán)力集中又激發(fā)私人部門參與動(dòng)機(jī)而獲得利益。

2.2.4 構(gòu)建完善的公共體育財(cái)政結(jié)構(gòu)支出體系 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目屬于公私合作模式，并不是完全由社會(huì)資本投融資，公共財(cái)政要拿出一部分資金購(gòu)買或參與供給公共體育服務(wù)。因此，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)下的公共體育服務(wù)供給需要中央、地方在實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)目標(biāo)時(shí)，必須在財(cái)政體制上進(jìn)行改革。一方面，中央與地方對(duì)公共體育服務(wù)項(xiàng)目的事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行重新分配，進(jìn)入PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)要科學(xué)論證、規(guī)范操作、保持公平公正，尤其不能完全靠“跑部錢進(jìn)”。由于地方政府按照國(guó)家頂層設(shè)計(jì)承擔(dān)了大部分屬地優(yōu)勢(shì)資源讓渡給PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目企業(yè)的責(zé)任，這就意味著PPP項(xiàng)目所涉及的一系列配套產(chǎn)業(yè)稅收分享比例要進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，也可以利用頂層設(shè)計(jì)的制度安排重新劃分體育彩票使用比例或設(shè)立國(guó)家層面的適應(yīng)體育（傷殘、自閉癥患者）等專項(xiàng)資金重新調(diào)整分配。另一方面，中央與地方依托PPP項(xiàng)目制開(kāi)展的公共體育服務(wù)可以通過(guò)“大小原則”，中央財(cái)政為基本公共體育服務(wù)能力支出兜底，地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)狀況負(fù)責(zé)優(yōu)質(zhì)資源分配支出，同時(shí)分類別由中央財(cái)政給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共體育服務(wù)項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)貼。也就是說(shuō)中央與地方責(zé)任主體認(rèn)定上，應(yīng)依據(jù)頂層設(shè)計(jì)的制度安排靈活采取事權(quán)、財(cái)權(quán)責(zé)任主體劃分。

2.2.5 推動(dòng)城鎮(zhèn)公共體育服務(wù)一體化建設(shè)，加快社會(huì)體育政策碎片化整合以及構(gòu)建完善的精準(zhǔn)需求表達(dá)機(jī)制 （1）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，打破城鄉(xiāng)二元公共體育服務(wù)結(jié)構(gòu)，形成一體化戰(zhàn)略，避免社會(huì)體育政策二元化、碎片化。盡快消除城鄉(xiāng)二元公共體育服務(wù)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，使公民都享有機(jī)會(huì)均等、資源均等的公共體育服務(wù)改革紅利。將碎片化、隔離化的行政部門、社會(huì)資本部門高度融合，在制度安排和相關(guān)法律規(guī)則下形成一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)體育網(wǎng)絡(luò)組織，從而能把在高度流動(dòng)性的社會(huì)中的每一個(gè)社會(huì)成員納入到體育組織里[16]。在體育行政管理體制改革的大環(huán)境下，以城鎮(zhèn)化為切入點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)體育政策碎片化整合，盡量在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)無(wú)差異化的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目一元社會(huì)體育政策體系。（2）公共體育服務(wù)供給依托項(xiàng)目制進(jìn)行供給改革，提高供給效率的同時(shí)，還要考慮供給質(zhì)量即充分尊重公民精準(zhǔn)的需求表達(dá)，既從供給側(cè)也要從需求側(cè)進(jìn)行改革，當(dāng)公共體育利益訴求渠道狹窄時(shí)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、信息不對(duì)稱的情況下很難達(dá)到公共體育服務(wù)質(zhì)量供應(yīng)。因此，需要構(gòu)建多渠道公共體育服務(wù)精準(zhǔn)的需求表達(dá)機(jī)制，形成規(guī)范的制度執(zhí)行機(jī)制。

3 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)上述分析，在供給側(cè)改革大背景下，可以對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)有一個(gè)較清晰的認(rèn)識(shí)。一方面，PPP模式是中央與地方政府治理去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板的有效手段與方法。PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目不僅涉及大型體育場(chǎng)館，更涵蓋國(guó)有產(chǎn)權(quán)的體育賽事、健康運(yùn)動(dòng)、城市馬拉松、體育工業(yè)園區(qū)等諸多關(guān)聯(lián)項(xiàng)目。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，引入社會(huì)資本，來(lái)化解過(guò)去由中央和地方兜底的大部分公共體育服務(wù)項(xiàng)目所出現(xiàn)的問(wèn)題。另一方面，由中央頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)制度安排來(lái)看，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目受到了社會(huì)資本的積極響應(yīng)與參與，但在實(shí)踐運(yùn)行中，地方政府治理依然存在一些操作性制度配套問(wèn)題，尤其是地方政府治理的諸多具體實(shí)施路徑的缺乏。因此，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目還處在探索階段，但相關(guān)地方政府要未雨綢繆，在配套制度安排上下足功夫，才能真正實(shí)現(xiàn)中央頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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From System Arrangement to Practical Operation：the States Running Supplying Reform and Operational Ap?proaches of PPP Public Sports Service Program

LI Ming
（School of Sports Science，F(xiàn)ujian Normal Univercity，F(xiàn)uzhou 350108，China）

From the supplying side perspective，there still exist stereotyping and fragments of the related department and PE Administrative governing，the high threshold for socialcapitals，the diversified public consumption while expressional mechanical unbalance，public sports service supplying shortage in our public sports service system construction，which leads to the prevention of public sports service supplying efficiency and fairness，thus it is necessary to en?courage the social capitals to join the public sports service and construct a PPP public-private cooperationship.Therefore，through the analyzing the top de?sign of states running PPP public sports service and local running public-private cooperation，we conclude：to improve top design arrangement and supplying operational mechanism，the recognition of PPP public sports service and administrative reform，thus pushing the changing of administrative function and turn?ing the social sports policy fragments to systemicintegration

institutional arrangements：PPP public sports services：supply-side reform：national governance：top-level design

G 80-05

A

1005-0000（2016）06-491-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.06.006

2016-08-08；

2016-10-28；錄用日期：2016-10-29

李 明（1981-），男，湖北公安縣人，講師，在讀博士研究生，研究方向?yàn)楣搀w育產(chǎn)品與服務(wù)、PPP體育場(chǎng)館項(xiàng)目。E-mail：375181137@qq.com。

福建師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，福建福州350108。