淺談國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的完善

沈 亮

重慶高速公路投資控股有限公司

淺談國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的完善

沈 亮

重慶高速公路投資控股有限公司

國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)是為了維護(hù)股東、公司、債權(quán)人以及社會(huì)公共利益的需要，保證公司正常有效的運(yùn)營，由相關(guān)法律和公司章程規(guī)定的在公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間形成的一種權(quán)力分配與制衡的制度體系。由于我國國有企業(yè)股東的特殊性， 雖然在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中取得了一系列明顯的進(jìn)展，但公司制在國有企業(yè)公司化改組進(jìn)程中始終存在法人治理結(jié)構(gòu)不健全、不完善，領(lǐng)導(dǎo)體制、決策過程、管理制度、管理方法、經(jīng)營機(jī)制仍留有過去國有企業(yè)弊端等客觀現(xiàn)實(shí)問題需要改進(jìn)和完善。

國有企業(yè)；公司法；法人治理結(jié)構(gòu)；問題；建議

一、如何理解國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，簡單講就是為了維護(hù)股東、公司、債權(quán)人以及社會(huì)公共利益的需要，保證公司正常有效的運(yùn)營，由相關(guān)法律和公司章程規(guī)定的在公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間形成的一種權(quán)力分配與制衡的制度體系。在上述制度的安排或規(guī)范下，責(zé)任和權(quán)力受到約束，決策和管理的范圍及過程是有規(guī)則和程序的。股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層相互之間不是一個(gè)縱向的等級(jí)關(guān)系，而是一組委托授權(quán)關(guān)系，是制約監(jiān)督關(guān)系；各自的權(quán)力和責(zé)任都受到規(guī)則的保護(hù)和約束，也就是說任何一方都有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力運(yùn)用空間和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，都不能超過邊界，違犯程序，濫用權(quán)力，從而形成了相互制衡的管理體制，既保障了所有者的權(quán)益，又賦予經(jīng)營層以充分的經(jīng)營自主權(quán)，完全符合現(xiàn)代企業(yè)制度“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的基本要求。

二、新時(shí)期國企改革對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)的更高要求

自《公司法》頒布以來，隨著國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化，現(xiàn)代企業(yè)制度下的法人治理結(jié)構(gòu)基本形成，絕大多數(shù)改制為有限責(zé)任公司，股份有限公司以及國有獨(dú)資公司的企業(yè)，并按照《公司法》的原則，初步形成了由出資方（股東）、法人機(jī)構(gòu)（董事會(huì)）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會(huì)）、經(jīng)營層（企業(yè)經(jīng)營管理者）等共同構(gòu)成的法人治理結(jié)構(gòu)。

2010年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》正式出臺(tái)，“三重一大”（即國有企業(yè)重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作）集體決策的原則，又賦予了公司法人治理結(jié)構(gòu)新的內(nèi)涵。

進(jìn)入十三五以來，隨著國有企業(yè)股權(quán)多元化改革、PPP合作模式的全面鋪開，中央對(duì)國有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)又提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，國有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，成為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院指示精神的重大舉措，是全面推進(jìn)依法治企、實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化國有企業(yè)改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容。對(duì)于提高企業(yè)運(yùn)營能力，提升管理水平，防范重大決策風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國有資產(chǎn)安全具有重大意義。

三、當(dāng)前現(xiàn)狀及問題

我國開始國企改革迄今已有近40年的歷史，由于國企股東的特殊性， 雖然在改革過程中取得了一系列進(jìn)展，但公司制在國有企業(yè)公司化改組進(jìn)程中始終存在法人治理結(jié)構(gòu)不健全、不完善，領(lǐng)導(dǎo)體制、決策過程、管理制度、管理方法、經(jīng)營機(jī)制仍保留過去國有企業(yè)弊端等客觀問題需要改進(jìn)和完善，真正有效的制衡機(jī)制并未實(shí)質(zhì)性確立。本人結(jié)合實(shí)際工作總結(jié)了如下幾點(diǎn)現(xiàn)狀及問題：

（一）“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”問題依然明顯

我國的公司制改造是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上進(jìn)行的，很多企業(yè)改制后國家仍是企業(yè)的唯一股東，而國家授權(quán)委托企業(yè)作為國有股權(quán)的代表，以所有者代理人的身份全權(quán)經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，表面上看所有者到位了，而事實(shí)上，這種所有-代理關(guān)系，由于缺乏必要的利益激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，使所有者代理人并未真正扮演所有者的角色，作為國有資產(chǎn)所有權(quán)代理人的董事長、董事、監(jiān)事，很難有效、規(guī)范的履行其職權(quán)，所有者的角色功能事實(shí)上依然缺位。此外，相當(dāng)一部分國有企業(yè)還存在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一，董事會(huì)成員與經(jīng)理人員高度重合的問題，真正代表國有出資者的往往還是企業(yè)“內(nèi)部人”，他們既代表國資，對(duì)國家負(fù)責(zé)，又代表員工，對(duì)員工負(fù)責(zé)，同時(shí)自己也是企業(yè)的一員，客觀上也造成了“內(nèi)部人控制”的錯(cuò)位現(xiàn)狀。

（二）董事會(huì)結(jié)構(gòu)欠合理，影響其職能的有效發(fā)揮

在現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)下，董事會(huì)是企業(yè)的核心機(jī)構(gòu)，但很多國有企業(yè)董事會(huì)職能并不能很好地發(fā)揮。主要原因，一方面是我國國有企業(yè)當(dāng)前董事會(huì)成員中，內(nèi)部董事占有很大比例，雖然也有職工董事，但由于這類董事因受縛于企業(yè)管理層的慣性思維方式，就企業(yè)發(fā)展難以提出新穎的戰(zhàn)略觀點(diǎn)，難于對(duì)管理層的工作進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不能完全代表股東的利益；另一方面，由于沒有專設(shè)具體辦事機(jī)構(gòu)和人員，董事會(huì)缺乏工作程序，部分國有企業(yè)董事長還兼任總經(jīng)理，致使把握戰(zhàn)略決策的董事長陷入事務(wù)經(jīng)營管理中，造成了決策和經(jīng)營這兩者的職能都不能完全的發(fā)揮。

（三）監(jiān)事會(huì)作用不能充分發(fā)揮

監(jiān)事會(huì)是與董事會(huì)并立的常設(shè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一對(duì)董事會(huì)、經(jīng)營層進(jìn)行監(jiān)督。而在國有企業(yè)中，監(jiān)事會(huì)由于往往缺乏具體的制度約束、定期的檢查機(jī)制以及行使監(jiān)察權(quán)的相應(yīng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，致使監(jiān)督工作程序不能很好地發(fā)揮作用。此外，多數(shù)監(jiān)事仍為公司內(nèi)部成員，由于無法回避企業(yè)員工這一隸屬身份，使得監(jiān)事會(huì)的工作常常處于被動(dòng)狀態(tài)，這也間接影響了監(jiān)事會(huì)職能的真正發(fā)揮。

（四）董事、高管的產(chǎn)生方式不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求

董事會(huì)是企業(yè)經(jīng)營決策機(jī)構(gòu)，董事長是法人代表，對(duì)股東負(fù)責(zé)，董事會(huì)全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理公司的一切經(jīng)營活動(dòng)，經(jīng)營層是公司的授權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，董事會(huì)選聘總經(jīng)理，是一項(xiàng)重要權(quán)利，而現(xiàn)實(shí)中的大部分企業(yè)總經(jīng)理、副總經(jīng)理的產(chǎn)生方式還多為上級(jí)任命，或上級(jí)提命、委派后，由董事會(huì)聘任，老的體制大大弱化了董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的制約，直接影響董事會(huì)與經(jīng)營層之間權(quán)利制衡關(guān)系的形成。

（五）激勵(lì)機(jī)制并未真正確立

目前國有企業(yè)對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理人員的任免和考核標(biāo)準(zhǔn)并未真正與經(jīng)營管理人員的效績掛鉤。雖然目前國有企業(yè)改革已逐漸經(jīng)歷了從精神鼓勵(lì)為主向物質(zhì)刺激為主的轉(zhuǎn)變，但無論是獎(jiǎng)金分紅還是年薪制，基本上都是以完成年度經(jīng)營目標(biāo)為分配標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營管理人員的“行為短視”現(xiàn)象仍然比較突出。同時(shí)國有企業(yè)工資收入相對(duì)較低，獎(jiǎng)金水平也不高，使得相當(dāng)部分的經(jīng)營管理者存在著任期內(nèi)追求個(gè)人利益極大化的傾向，究其原因，主要還是由于人力資本價(jià)值不能得到真正的體現(xiàn)，造成了經(jīng)營管理者工作中出現(xiàn)越軌或越位的現(xiàn)象。

（六）新老“三會(huì)”有待進(jìn)一步磨合

很多國有企業(yè)在改制之前主要以黨委會(huì)、工會(huì)、職代會(huì)即“老三會(huì)”作為企業(yè)決策重大事項(xiàng)的相關(guān)依據(jù)；而現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)則從股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)即“新三會(huì)”的層面重新定義了重大事項(xiàng)的決策程序，正確處理新老“三會(huì)”的關(guān)系是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)中必須面對(duì)的問題，目前新老“三會(huì)”之間仍然存在著許多不協(xié)調(diào)的地方，加上“三重一大”的決策原則賦予了國有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)新的要求，這也更加使得企業(yè)在實(shí)踐過程中還需不斷的探索和總結(jié)。

四、完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的途徑和建議

結(jié)合國有企業(yè)自身特點(diǎn)，針對(duì)上述提到的普遍問題，克服國有企業(yè)改制過程中法人治理結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，本人以實(shí)際工作中的所見所感，提出如下幾方面的完善途徑和建議以供探討。

（一）合理安排董事構(gòu)成比例，建立和強(qiáng)化以董事會(huì)為核心的內(nèi)部控制系統(tǒng)

建立和完善董事會(huì)是改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式，確保出資人職責(zé)到位的客觀要求。以董事會(huì)為核心的內(nèi)控系統(tǒng)，要求董事會(huì)能夠獨(dú)立于股東大會(huì)和經(jīng)營層獨(dú)立自主進(jìn)行管理和決策。結(jié)合實(shí)際工作中遇到的現(xiàn)實(shí)情況，主要體現(xiàn)在提高國有企業(yè)外部董事在董事會(huì)中的人數(shù)比例，外部董事建議逐步占到董事會(huì)成員的50％以上，這一做法既可有效處理董事會(huì)與經(jīng)營層高度重合，這一目前國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中普遍存在的問題，又能充分發(fā)揮董事會(huì)的獨(dú)立決策功能，有效維護(hù)國家作為股東出資人的相關(guān)權(quán)益。

（二）保障公司監(jiān)事會(huì)有效行使監(jiān)督權(quán)

結(jié)合個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)，建議可從如下幾方面完善：一是對(duì)監(jiān)事身份進(jìn)行限定，除職工選舉監(jiān)事外，股東監(jiān)事應(yīng)占一定比例，同時(shí)監(jiān)事會(huì)主席與公司董事長、總經(jīng)理不能來自于同一家股東單位；二是按照上級(jí)監(jiān)管部門的相關(guān)辦法規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的外派。本人作為所在集團(tuán)外派監(jiān)事，認(rèn)為該做法的好處是外部監(jiān)事身份獨(dú)立于所在公司之外，可更加客觀的對(duì)公司董事會(huì)、經(jīng)營層進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，糾偏態(tài)度更加堅(jiān)決，能夠更為客觀的維護(hù)股東利益；三是監(jiān)事會(huì)在其成員中至少選任一名精通業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律的執(zhí)行監(jiān)事，由其履行日常監(jiān)督職能；四是建議將監(jiān)事會(huì)聘請(qǐng)律師、審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助履行監(jiān)督、檢查職能所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，納入外部監(jiān)事所在公司的年度預(yù)算，從而在費(fèi)用支出上保證監(jiān)事會(huì)更好的履職。

（三）做好外部董、監(jiān)事的儲(chǔ)備工作

為確保國家作為出資人的主體身份到位，建議上級(jí)主管部門加強(qiáng)國有企業(yè)外部董、監(jiān)事的儲(chǔ)備工作。外部董、監(jiān)事必須全面了解企業(yè)，并在經(jīng)濟(jì)、法律或管理方面具備一定的專長，必要時(shí)國資主管部門可派駐相關(guān)人員到企業(yè)進(jìn)行掛職鍛煉，進(jìn)一步熟悉企業(yè)情況；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)外部董、監(jiān)事的培訓(xùn)、管理和考核，建立必要的業(yè)績考核和決策失誤追究制度。此外，儲(chǔ)備外部董、監(jiān)事的年齡結(jié)構(gòu)必須合理，避免因年齡結(jié)構(gòu)的斷層，出現(xiàn)外部董、監(jiān)事在一段時(shí)期內(nèi)無人可派的情況。

（四）建立靈活的薪酬激勵(lì)機(jī)制

針對(duì)國有企業(yè)工資實(shí)行總額控制，薪酬體系相對(duì)固化的現(xiàn)實(shí)情況，建議在實(shí)際操作中對(duì)經(jīng)理人進(jìn)行客觀的績效評(píng)價(jià)，董事長及經(jīng)營層的收入水平也應(yīng)與公司的盈利情況，為股東帶來的回報(bào)掛鉤，建議結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況嘗試建立市場化的績效評(píng)價(jià)體系，將績效考核與工資總額掛鉤，加大工資調(diào)控力度，實(shí)行工資總額和工資發(fā)放“雙控”管理，在保證激勵(lì)的同時(shí)，做到工資合理、均衡和適度的增長。

目前北京、上海以及山東等省市的央、地國有企業(yè)已經(jīng)開始了上述嘗試；其中的華能集團(tuán)就是比較成功的案例之一，華能集團(tuán)在系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一制定了工資制度和標(biāo)準(zhǔn)，在理順工資關(guān)系的同時(shí)，做到了收入分配結(jié)構(gòu)的更加合理，同時(shí)該公司堅(jiān)持效率優(yōu)先、更加注重公平的原則，完善了工資總額管理辦法、績效考核與工資總額掛鉤辦法，經(jīng)過多年來的發(fā)展，華能集團(tuán)形成了一套成功的人力資源管理體系，員工對(duì)華能企業(yè)文化認(rèn)同度高、歸屬感強(qiáng)，華能模式值得多數(shù)國有企業(yè)學(xué)習(xí)和參考。

（五）堅(jiān)持發(fā)揮國有企業(yè)黨委的政治核心作用，將黨委會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合

推進(jìn)具有中國特色的國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)改革，不能單純效仿西方的法人治理結(jié)構(gòu)模式，必須堅(jiān)持并明確國有企業(yè)黨組織的政治核心作用。落實(shí)到具體操作上，一是建議結(jié)合《公司法》規(guī)定和“三重一大”的相關(guān)要求，改進(jìn)黨委會(huì)發(fā)揮作用的方式，支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層依法行使職權(quán)，參與企業(yè)重大問題的決策；二是堅(jiān)持黨管干部與市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人相結(jié)合，加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理；三是建議完善和優(yōu)化黨委會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制，通過企業(yè)各級(jí)黨組織深入具體地參與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一線資料，為“新三會(huì)”提供真實(shí)可行的決策依據(jù)，將國有企業(yè)黨委會(huì)決策機(jī)制有效融進(jìn)現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)組織、領(lǐng)導(dǎo)體制、經(jīng)營機(jī)制的要求當(dāng)中。

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