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    我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失與完善

    2016-11-27 20:40:09靜西北師范大學(xué)甘肅蘭州730070
    決策與信息 2016年14期
    關(guān)鍵詞:政府責(zé)任完善對(duì)策

    何 靜西北師范大學(xué) 甘肅蘭州 730070

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    我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失與完善

    何靜
    西北師范大學(xué)甘肅蘭州730070

    【摘要】農(nóng)村低保制度建設(shè)是政府的一項(xiàng)法定責(zé)任,是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。當(dāng)前,農(nóng)村低保制度已在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立,但仍存在法制建設(shè)滯后、政府間分擔(dān)機(jī)制未理順、社會(huì)參與渠道不暢通和配套措施不完善等問(wèn)題,需要政府切實(shí)承擔(dān)起主體責(zé)任,采取有效措施逐步完善。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保制度;政府責(zé)任;完善對(duì)策

    新中國(guó)的農(nóng)村低保制度是在貧困群眾臨時(shí)救助的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,是指政府為生活在法定最低收入水平之下的社會(huì)成員提供一定的現(xiàn)金資助,以保證其基本生活所需的社會(huì)救助制度。盡管社會(huì)保險(xiǎn)為社會(huì)安全設(shè)置了一道防線,但仍有一部分社會(huì)成員因保障不足而生活困難,尤其是在我國(guó)廣大農(nóng)村缺乏社會(huì)保險(xiǎn)的情況下,若無(wú)低保及其他社會(huì)救助,便會(huì)有相當(dāng)一部分人的生活處于貧困境地。因此,低保制度也就成了社會(huì)保障極其重要的或者說(shuō)是最后一道安全防線。不僅對(duì)于解決貧困人口的基本生活至關(guān)重要,而且對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)意義重大。

    一、農(nóng)村低保制度建設(shè)是政府的一項(xiàng)法定責(zé)任

    在我國(guó),被社會(huì)俗稱的“低?!?,是在我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的背景下,隨著農(nóng)村和城鄉(xiāng)貧困人口的增加,對(duì)社會(huì)救濟(jì)制度進(jìn)行改革的產(chǎn)物。它是國(guó)家和社會(huì)為那些生活在最低生活保障線下的社會(huì)成員所提供的、僅限于滿足最低生活需要的一種社會(huì)救助制度。毫無(wú)疑問(wèn),低保是我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系的組成部分,是當(dāng)今社會(huì)救助的基礎(chǔ)。建立和完善農(nóng)村低保制度,不僅是解決“三農(nóng)問(wèn)題”和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要,而且是維護(hù)農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的需要,更是健全我國(guó)社會(huì)保障體系的需要。更進(jìn)一步講,農(nóng)村低保制度的建設(shè)和完善是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

    縱觀世界各國(guó)社會(huì)保障立法,無(wú)不將社會(huì)保障視為國(guó)家的責(zé)任,政府是構(gòu)建社會(huì)保障制度的主體。我國(guó)憲法規(guī)定:中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利,包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此,從法律出發(fā),我國(guó)政府對(duì)保障公民的最低生存權(quán)具有法定責(zé)任。作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制,低保制度的建設(shè)主體也應(yīng)是政府,這也是為實(shí)行這項(xiàng)制度的大多數(shù)國(guó)家所確認(rèn)無(wú)疑的。低保制度作為社會(huì)保障制度基石、處于社會(huì)保障系統(tǒng)的最底層的社會(huì)救助制度,面對(duì)的是瀕臨生存邊緣、陷入生存危機(jī)的社會(huì)弱勢(shì)群體,為了維護(hù)社會(huì)公平,政府在社會(huì)救助的履行中理應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。

    二、農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

    (一)農(nóng)村低保法制化建設(shè)滯后

    社會(huì)保障制度作為一種公共產(chǎn)品,其建立和完善必須依靠國(guó)家法律法規(guī)的支持。目前,農(nóng)村低保制度還缺乏與城市低保制度同等級(jí)別的法律規(guī)范。關(guān)于農(nóng)村低保仍然沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的立法,沒(méi)有一部完整的規(guī)范救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容的法律,各地政府表現(xiàn)出“各自為政”的做法,各地分散的規(guī)定不利于農(nóng)村低保制度在全國(guó)統(tǒng)一建立。法律規(guī)范的缺乏已不能適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村低保制度建設(shè)的需要,造成救助對(duì)象確定不合理、標(biāo)準(zhǔn)高低不一、經(jīng)費(fèi)分配不公等問(wèn)題,個(gè)別地方甚至產(chǎn)生資金挪用和流失等嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象,嚴(yán)重阻礙農(nóng)村低保制度的順利實(shí)施。

    (二)政府間分擔(dān)機(jī)制未理順

    社會(huì)救助是政府的根本職責(zé),低保更是政府的直接責(zé)任,資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政預(yù)算。在實(shí)踐中,由于我國(guó)缺乏規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算,中央政府和地方政府的分擔(dān)機(jī)制未理順,社會(huì)救助資金使用缺乏信息披露和社會(huì)監(jiān)督制度;此外,對(duì)貧困地區(qū)缺乏一致的評(píng)估手段,由此導(dǎo)致了地區(qū)間救助預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù),甚至出現(xiàn)貧富倒掛現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較少,保障面較寬,保障水平也比較高;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較多,保障范圍反而偏窄,保障水平低,影響了低?!岸档住北U瞎δ艿某浞职l(fā)揮。

    (三)社會(huì)參與渠道不暢通

    目前農(nóng)村低保只有政府特別是民政部門在孤軍奮戰(zhàn),雖然村委會(huì)或農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)了其中的部分工作,但并沒(méi)有改變這一局面。社會(huì)參與渠道不暢通主要體現(xiàn)在以下幾方面:一是各類救助資源沒(méi)有得到有效的整合利用。二是容易產(chǎn)生社會(huì)排斥。困難人群?jiǎn)适⑴c經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì),長(zhǎng)期與社會(huì)主流割裂或脫離,造成困難群體社會(huì)價(jià)值與責(zé)任感的下降,甚至可能造成貧困問(wèn)題惡化、生存條件受到威脅、心理失衡導(dǎo)致做出反社會(huì)行為、危及社會(huì)穩(wěn)定等非常嚴(yán)重的后果。三是低保對(duì)象的服務(wù)訴求反饋慢,導(dǎo)致困難群體滋生社會(huì)不滿情緒。

    (四)與低保相關(guān)的配套措施不完善

    實(shí)踐證明:要保證低保制度的實(shí)施,必須有切實(shí)可行的相關(guān)配套措施與之銜接,只有這樣才能保障低保家庭、低保人員看到脫貧的希望,找到脫貧的路徑,促使享受低保待遇的人員和家庭盡快擺脫貧困,實(shí)現(xiàn)這一制度的最高目標(biāo)。目前,我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)缺乏低保以外的教育、醫(yī)療、就業(yè)等救助,缺乏這些方而的制度和優(yōu)惠鼓勵(lì)政策的銜接,農(nóng)村居民因病返貧、因教育返貧、因失業(yè)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。如果長(zhǎng)時(shí)期缺少相關(guān)配套制度和措施,低保制度只能解決貧困農(nóng)民維持最基本生活的一時(shí)之需,農(nóng)村社會(huì)救助體系殘缺不全,會(huì)拖累農(nóng)村低保制度以及整個(gè)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

    三、完善農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的對(duì)策

    社會(huì)保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府履行已有的承諾,而是一項(xiàng)確保每個(gè)國(guó)民均能夠免除生存危機(jī)的舉措,政府有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)國(guó)家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來(lái)推進(jìn)包括農(nóng)村社會(huì)在內(nèi)的社會(huì)保障制度建設(shè),而絕不能將應(yīng)盡的責(zé)任視為可推卸的“包袱”,因?yàn)楸U厦裆钦膽?yīng)然責(zé)任,也是政府賴于生存的基礎(chǔ)。

    (一)加強(qiáng)法制建設(shè),完善農(nóng)村社會(huì)保障制度框架

    加強(qiáng)最低生活保障制度的法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化管理,是保證農(nóng)村低保工作順利開(kāi)展的首要條件。目前,應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),從根本上保證農(nóng)村低保制度的權(quán)威性和連續(xù)性,使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道。具體來(lái)說(shuō),中央政府要加快立法步伐,盡快頒布《全國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障條例》,明確建立農(nóng)村低保制度的基本原則,規(guī)范國(guó)家的責(zé)任和義務(wù),規(guī)定農(nóng)村低保工作的組織機(jī)構(gòu)與人員編制、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)與審核程序、資金籌措與管理等相關(guān)內(nèi)容,保證農(nóng)村低保工作有序開(kāi)展。從長(zhǎng)期看,應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)立法明確貧困公民獲得救助的基本權(quán)利,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保工作的法制化。

    (二)界定各級(jí)政府責(zé)任,確保低保制度有效運(yùn)行

    農(nóng)村低保制度采取的是分割式管理,即由中央制定政策,地方政府負(fù)責(zé)資源投入和具體實(shí)施,中央對(duì)財(cái)政困難地方給予適當(dāng)補(bǔ)助,導(dǎo)致中央監(jiān)管難度很大,地方各級(jí)政府存在著對(duì)中央政策選擇性執(zhí)行、在資源投入方面搭便車等機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。因此,要按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則,科學(xué)劃分和合理界定中央與地方政府在農(nóng)村低保中的責(zé)任范圍,實(shí)現(xiàn)兩者的合理分工和有效銜接。首先,明確各級(jí)政府設(shè)計(jì)國(guó)家低保政策執(zhí)行方案的責(zé)任;其次,合理劃分各級(jí)政府的低保預(yù)算責(zé)任;最后,明確劃定各級(jí)政府在組織實(shí)施和監(jiān)督管理責(zé)任。

    (三)積極培育社會(huì)組織,拓寬社會(huì)參與渠道

    社會(huì)組織具有較強(qiáng)的公眾參與性,同時(shí),大量社會(huì)組織以困難群體或邊緣群體為服務(wù)對(duì)象,能夠很好地彌補(bǔ)政府缺位,增加社會(huì)福利服務(wù)供給,促進(jìn)社會(huì)公平和諧。在農(nóng)村,農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì),對(duì)促進(jìn)和提高困難居民的自我發(fā)展能力具有獨(dú)特的功能和作用。該組織能夠動(dòng)員和聚集隱含在農(nóng)村中的人力資本和經(jīng)濟(jì)資本,通過(guò)內(nèi)部分工實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營(yíng)和管理,根據(jù)不同村民的具體情況進(jìn)行合理分工,激發(fā)困難群眾參加生產(chǎn)、擺脫貧困的積極性、能動(dòng)性,逐步形成農(nóng)民互助、互救、共同致富的網(wǎng)絡(luò),完善農(nóng)村社會(huì)救助平臺(tái)。政府需要對(duì)吸納困難群眾就業(yè)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等合作組織,給予政策扶持和信息支持,幫助其發(fā)展壯大,增加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

    (四)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,加強(qiáng)各項(xiàng)措施的配套銜接

    農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分,是農(nóng)村社會(huì)保障的最后一道防線。因此,建立和完善農(nóng)村低保制度應(yīng)置于農(nóng)村社會(huì)保障這個(gè)大的制度背景下,將制度體系內(nèi)的各項(xiàng)措施統(tǒng)籌考慮,加強(qiáng)體系內(nèi)部的銜接。對(duì)于農(nóng)村低保制度建設(shè),目前,應(yīng)著重加強(qiáng)其與教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助及其他社會(huì)救助的配套銜接。如對(duì)已享受“低保”但生活仍較困難的村民,可對(duì)其子女教育、醫(yī)療等費(fèi)用實(shí)行減免,解決他們的住房問(wèn)題;在低保制度實(shí)施過(guò)程中將“保生活”與“促就業(yè)”相結(jié)合,為農(nóng)村困難群眾免費(fèi)提供技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo),提高其就業(yè)能力,增加其收入來(lái)源;進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè),不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,提高農(nóng)村居民的生活水平,減少貧困人口,降低農(nóng)村低保制度的運(yùn)行成本,促進(jìn)農(nóng)村乃至整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    參考文獻(xiàn)

    [1]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005.

    [2]趙福昌.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組.農(nóng)村“低?!敝贫妊芯浚跩].經(jīng)濟(jì)研究參考,2007(15).

    [3]陳少暉.農(nóng)村社會(huì)保障:制度缺陷與政府責(zé)任[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào),2004(4).

    [4]柏龍彪.農(nóng)村居民最低生活保障制度探析——基于一個(gè)實(shí)證分析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2006(10).

    作者簡(jiǎn)介

    何靜(1992—),女,漢族,甘肅文縣人,西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院碩士研究生,研究方向:地方政府治理。

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