公民社會(huì)影響政策制定的利弊分析

劉明貴 班 婷

新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公民社會(huì)影響政策制定的利弊分析

劉明貴 班 婷

新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

隨著改革開(kāi)放的深化以及公民主體性意識(shí)的增強(qiáng)，我國(guó)公民社會(huì)逐步興起，這對(duì)我國(guó)政策制定產(chǎn)生了深刻的影響，一方面能夠保證政府制定相對(duì)公正的政策，從而有效彌補(bǔ)政府失靈，也有利于政府進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和綜合，同時(shí)能夠保證決策信息的充分性，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化、科學(xué)化，但是另外一方面公民社會(huì)的興起也給政府政策合意帶來(lái)了困難，削弱政府的權(quán)威，增加政策制定的社會(huì)成本。

公民社會(huì)；影響；政策制定

公民社會(huì)又被稱為市民社會(huì)和民間社會(huì)，是指相對(duì)獨(dú)立和自治于國(guó)家和政府系統(tǒng)以及市場(chǎng)和企業(yè)系統(tǒng)之外，由各類合法的民間組織和團(tuán)體構(gòu)成的社會(huì)力量。具體來(lái)說(shuō)，各種非政府和非企業(yè)的公民和社會(huì)組織是公民社會(huì)的組成要素，包括公民的各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體等，它們又被稱協(xié)會(huì)，是不同于政府和企業(yè)的“第三部門(mén)”。公民社會(huì)是政治文明的一種表現(xiàn)形式，標(biāo)志著社會(huì)處于民主、商談、參與的狀態(tài)，各種不同的力量處于均衡之中。

一、中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著改革開(kāi)放的逐步深化，公民意識(shí)開(kāi)始逐步覺(jué)醒，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系得到不斷的調(diào)整，中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，中國(guó)公民社會(huì)開(kāi)始逐步興起?，F(xiàn)在社會(huì)的民主化程度不斷的提高，公民自我參政意識(shí)和主體性意識(shí)也得到不斷的增強(qiáng)，越來(lái)越多地借助各種非盈利非官方組織參與到公共政策制定過(guò)程中來(lái)，并成為現(xiàn)代公共政策的基石，影響政府的政策導(dǎo)向。根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2014年底我國(guó)民間組織數(shù)量已達(dá)到60萬(wàn)個(gè)，比2013年增長(zhǎng)17.4％，在這當(dāng)中社會(huì)團(tuán)體有30.7萬(wàn)個(gè)，比2013年增長(zhǎng)7.3％；民辦非企業(yè)單位28.9萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)15.1％；基金會(huì)4044個(gè)比上年增長(zhǎng)15.7％ 。這些都表明公民深層次的權(quán)利意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，人們希望通過(guò)政治參與的行為來(lái)維護(hù)自身利益的愿望越來(lái)越明顯。

公民社會(huì)的興起對(duì)政策的制定有著利弊兩個(gè)方面的巨大影響，利的方面主要表現(xiàn)在公民社會(huì)的興起能夠提升公民的參與意識(shí)，擴(kuò)大公民參與的領(lǐng)域，促使多元互動(dòng)政策主體的出現(xiàn)以及政府政策制定模式的轉(zhuǎn)換。但是公民社會(huì)興起也有不利的一面，加劇政策制定過(guò)程中的利益博弈，造成政府難以形成政策合意，增加政策制定的成本同時(shí)也會(huì)造成政策的不公平等問(wèn)題。

二、公民社會(huì)對(duì)政策制定的積極影響

（一）可以促使政府制定相對(duì)公正的政策

公共政策制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中各民間組織相互斗爭(zhēng)、相互牽制，這種競(jìng)爭(zhēng)與制衡不僅能夠使民間組織之間保持動(dòng)態(tài)均衡，同時(shí)也會(huì)對(duì)政府的政策制定有制約作用，迫使政府在制定政策時(shí)不能任意妄為或偏袒一方，必須要綜合考慮各方面的利益要求，制定出各利益主體都認(rèn)可政策，這樣就在一定程度上促使了政府制定相對(duì)公正的政策。

（二）有效的彌補(bǔ)政府失靈

政府存在的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，但是政府在運(yùn)作過(guò)程中也存在著深層次的矛盾，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先政府官員維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾，其次是政府官員實(shí)現(xiàn)公共利益的角色要求與滿足自我利益的矛盾。公共選擇理論假設(shè)并證實(shí)，政府或者公共部門(mén)也不是完全的公共利益的代表者，他們都是復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)人，是自身利益最大化的追求者，在政策的制定和實(shí)施的過(guò)程中也有自利的一面。由于這種矛盾的存在，政府在制定與執(zhí)行公共政策時(shí)，不可避免的會(huì)借公共利益的名目行使機(jī)構(gòu)私利，對(duì)社會(huì)資源作出利己性或傾向性的分配。這便會(huì)導(dǎo)致政府失敗，尋租行為盛行、公共政策失誤、行政效率低下等問(wèn)題的出現(xiàn)。而公民社會(huì)組織作為“第三部門(mén)”在公共政策制定過(guò)程則充當(dāng)公民要求的代言人，它能夠?qū)⒏鱾€(gè)公民分散的個(gè)人意志聚合起來(lái)形成合力，向政府部門(mén)表達(dá)公民綜合性的利益訴求。同時(shí)它也對(duì)政府制定和實(shí)施政策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和影響，促進(jìn)政府制定和實(shí)施正確而有效的公共政策。

（三）起到“調(diào)節(jié)器”作用緩沖社會(huì)矛盾

公共政策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，增進(jìn)社會(huì)福利，一項(xiàng)公共政策如果不能照顧到各方面的正當(dāng)利益，就不能夠獲得社會(huì)的廣泛支持、認(rèn)同、配合和順利實(shí)施，更加不可能產(chǎn)生良好的政策效果。公共政策制定過(guò)程是公共利益和個(gè)人利益相互交錯(cuò)、多元社會(huì)主體共同參與的復(fù)雜過(guò)程，它實(shí)際上是把社會(huì)各種主體的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，在政府部門(mén)對(duì)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡后，制定出相應(yīng)的政策來(lái)實(shí)施，因此利益分配協(xié)調(diào)不當(dāng)，會(huì)影響到政策效果和社會(huì)穩(wěn)定。公民社會(huì)組織作為各種不同的利益表達(dá)主體，能夠協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益關(guān)系，通過(guò)有計(jì)劃地向政府反映公民的要求，監(jiān)督政府行為，有效的推動(dòng)政府服務(wù)公平化，并增進(jìn)公共利益和社會(huì)福利。另外，公民社會(huì)作為一種制度性的利益表達(dá)渠道，還可以緩解社會(huì)利益沖突，防范或減少游行、示威、罷工等行為。因此，公民社會(huì)可以吸納和緩沖社會(huì)矛盾，起到“調(diào)節(jié)器”作用，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（四）便于政府進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和綜合

政府的政策過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)行利益選擇、綜合、協(xié)調(diào)和落實(shí)的過(guò)程。在政策制定的過(guò)程中，各民間組織作為本組織利益代表者，為了獲取更多的資源實(shí)現(xiàn)其成員利益的最大化，不可避免的會(huì)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在政策制定中各個(gè)主體之間展開(kāi)的利益博弈和斗爭(zhēng)，也在客觀上給民間組織提供了充足的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，同時(shí)政府也可以通過(guò)這些競(jìng)爭(zhēng)和利益表達(dá)來(lái)充分了解各個(gè)民間組織的訴求，各團(tuán)體的政治態(tài)度與價(jià)值取向，從而在協(xié)調(diào)綜合利益關(guān)系、解決利益矛盾的基礎(chǔ)上出臺(tái)合理的政策。

（五）保證決策信息的充分性，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化、科學(xué)化

現(xiàn)今社會(huì)，公民的利益要求和意愿表達(dá)是公共政策制定的重要依據(jù)，而公民在面對(duì)行政性機(jī)構(gòu)時(shí)往往有所顧忌，不會(huì)輕易地毫無(wú)保留的表達(dá)自己的意向，因此政府在制定公共政策時(shí)面臨的最大難點(diǎn)是如何獲取有效的信息，而公民社會(huì)組織的介入，可以在很大程度上減輕政府決策部門(mén)收集信息的負(fù)擔(dān)，同時(shí)公民社會(huì)組織有一定的社會(huì)性，在獲取真實(shí)信息方面有較多的優(yōu)勢(shì)和有利條件，可以克服行政機(jī)構(gòu)在搜集真實(shí)政策信息上的局限性，提高政府部門(mén)的決策效率，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化和科學(xué)化。公民通過(guò)社會(huì)組織參與政策制定是實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共政策制定影響的重要方式，這種方式能夠比較好地實(shí)現(xiàn)雙向溝通，迅速解決政策制定過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題，最大可能地防止決策失誤。即使出現(xiàn)決策失誤，公民社會(huì)也能通過(guò)參與新一輪的政策制定及時(shí)糾正失誤，從而起到監(jiān)督政府行為的作用，實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化。

三、公民社會(huì)對(duì)政策制定的消極影響

（一）導(dǎo)致政策合意的困難

政策制定是進(jìn)行社會(huì)公共利益分配的重要步驟，因此其必然成為各民間組織相互競(jìng)爭(zhēng)的重要部分。隨著我國(guó)公民社會(huì)的興起和發(fā)展，利益訴求不同的民間組織增多，進(jìn)而政策制定中的利益博弈現(xiàn)象就愈演愈烈。政策制定中各民間組織出于自身利益考慮就會(huì)各執(zhí)己見(jiàn)，互不相讓，這種利益博弈與互不妥協(xié)合作的狀況也給政府政策制定帶來(lái)了不利影響，導(dǎo)致政策合意的困難。同時(shí)如果出現(xiàn)彼此之間利益沖突大，利益整合就很困難，政策設(shè)想也存在在利益博弈中流產(chǎn)的可能。因此，公民社會(huì)的興起、參與意識(shí)的增強(qiáng)有時(shí)候會(huì)成為政府制定政策的資源，有助于政府制定各方都贊成、支持的政策，但有時(shí)候也會(huì)造成政策沖突，導(dǎo)致政策合意困難。

（二）可能導(dǎo)致政策制定的不平等

公共政策的制定過(guò)程是政府、公民社會(huì)組織與社會(huì)公眾等各種不同的利益主體之間相互博弈、相互協(xié)商、相互合作、相互妥協(xié)的過(guò)程。在這個(gè)博弈的過(guò)程中，最終制定出來(lái)的政策必然受各個(gè)利益主體間實(shí)力大小的影響。實(shí)力強(qiáng)大的利益主體可以利用自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)政策制定者施加壓力，從而促使政府出臺(tái)和實(shí)施對(duì)自己有利的政策，而實(shí)力弱小者則難以有效的表達(dá)自己的利益訴求，出臺(tái)和實(shí)施的政策也難以維護(hù)實(shí)力弱小團(tuán)體的利益，從而導(dǎo)致政策的不平等。

（三）增加政策制定的社會(huì)成本

公民社會(huì)組織代表一定群體的利益，其最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)該群體的利益，不同群體的利益訴求不同，要求政府制定政策的傾向性也不同，利益的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，不可避免地會(huì)引起民間社會(huì)組織間的摩擦與沖突。那么，社會(huì)就會(huì)為此而付出無(wú)謂的代價(jià)，增加額外成本，同時(shí)不同利益群體之間的博弈和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致政策合意的困難，使得一項(xiàng)政策出現(xiàn)議而不決的現(xiàn)象，最終也增加了政策制定的成本。

（四）消弱政府的權(quán)威

權(quán)威是政策制定的基礎(chǔ)，也是政府本身施政的基石，各項(xiàng)政策要想順利的執(zhí)行和實(shí)施，前提條件即為政府必須要具有充足的權(quán)威，否則難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。公民社會(huì)的興起，一方面使得各種維權(quán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織和社區(qū)組織參與政策的制定和實(shí)施，另一方面各利益主體也會(huì)利用各種手段對(duì)政府施加壓力，不可避免的也會(huì)約束和限制政府的行為，相應(yīng)的也就削弱了政府的權(quán)威。

綜上所述，公民社會(huì)的興起對(duì)政策制定既有積極的作用，也有消極的方面，我們應(yīng)該辯證的看待它。目前我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展還不太成熟，很多方面還有待規(guī)范和完善，以民間組織為主體的公民社會(huì)也正處在生長(zhǎng)發(fā)育階段，遠(yuǎn)未定型和成熟。因此我們要正確對(duì)待公民社會(huì)的興起，正視公民社會(huì)，采取有效的措施發(fā)揮其在政策制定中的積極作用，抑制消極影響，引導(dǎo)公民社會(huì)良性發(fā)展。

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［4］林志剛.公共政策制定過(guò)程中政府對(duì)公民參與的回應(yīng)［J］.人民論壇，2013

班婷（（1990—），女，漢族，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，行政理論與實(shí)踐。

劉明貴（1991—），女，漢族，河南，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，政府治理與社會(huì)建設(shè)。