公民社會影響政策制定的利弊分析

劉明貴 班 婷

新疆大學政治與公共管理學院

公民社會影響政策制定的利弊分析

劉明貴 班 婷

新疆大學政治與公共管理學院

隨著改革開放的深化以及公民主體性意識的增強，我國公民社會逐步興起，這對我國政策制定產(chǎn)生了深刻的影響，一方面能夠保證政府制定相對公正的政策，從而有效彌補政府失靈，也有利于政府進行利益協(xié)調(diào)和綜合，同時能夠保證決策信息的充分性，實現(xiàn)決策過程的民主化、科學化，但是另外一方面公民社會的興起也給政府政策合意帶來了困難，削弱政府的權(quán)威，增加政策制定的社會成本。

公民社會；影響；政策制定

公民社會又被稱為市民社會和民間社會，是指相對獨立和自治于國家和政府系統(tǒng)以及市場和企業(yè)系統(tǒng)之外，由各類合法的民間組織和團體構(gòu)成的社會力量。具體來說，各種非政府和非企業(yè)的公民和社會組織是公民社會的組成要素，包括公民的各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體等，它們又被稱協(xié)會，是不同于政府和企業(yè)的“第三部門”。公民社會是政治文明的一種表現(xiàn)形式，標志著社會處于民主、商談、參與的狀態(tài)，各種不同的力量處于均衡之中。

一、中國公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著改革開放的逐步深化，公民意識開始逐步覺醒，國家與社會關(guān)系得到不斷的調(diào)整，中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，中國公民社會開始逐步興起。現(xiàn)在社會的民主化程度不斷的提高，公民自我參政意識和主體性意識也得到不斷的增強，越來越多地借助各種非盈利非官方組織參與到公共政策制定過程中來，并成為現(xiàn)代公共政策的基石，影響政府的政策導向。根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，2014年底我國民間組織數(shù)量已達到60萬個，比2013年增長17.4％，在這當中社會團體有30.7萬個，比2013年增長7.3％；民辦非企業(yè)單位28.9萬個，比上年增長15.1％；基金會4044個比上年增長15.7％ 。這些都表明公民深層次的權(quán)利意識開始覺醒，人們希望通過政治參與的行為來維護自身利益的愿望越來越明顯。

公民社會的興起對政策的制定有著利弊兩個方面的巨大影響，利的方面主要表現(xiàn)在公民社會的興起能夠提升公民的參與意識，擴大公民參與的領(lǐng)域，促使多元互動政策主體的出現(xiàn)以及政府政策制定模式的轉(zhuǎn)換。但是公民社會興起也有不利的一面，加劇政策制定過程中的利益博弈，造成政府難以形成政策合意，增加政策制定的成本同時也會造成政策的不公平等問題。

二、公民社會對政策制定的積極影響

（一）可以促使政府制定相對公正的政策

公共政策制定是一個動態(tài)的過程，在這個過程中各民間組織相互斗爭、相互牽制，這種競爭與制衡不僅能夠使民間組織之間保持動態(tài)均衡，同時也會對政府的政策制定有制約作用，迫使政府在制定政策時不能任意妄為或偏袒一方，必須要綜合考慮各方面的利益要求，制定出各利益主體都認可政策，這樣就在一定程度上促使了政府制定相對公正的政策。

（二）有效的彌補政府失靈

政府存在的目的是為了實現(xiàn)公共利益，但是政府在運作過程中也存在著深層次的矛盾，主要體現(xiàn)在兩個方面，首先政府官員維護公共利益與滿足特殊利益集團之間的矛盾，其次是政府官員實現(xiàn)公共利益的角色要求與滿足自我利益的矛盾。公共選擇理論假設(shè)并證實，政府或者公共部門也不是完全的公共利益的代表者，他們都是復雜的經(jīng)濟人，是自身利益最大化的追求者，在政策的制定和實施的過程中也有自利的一面。由于這種矛盾的存在，政府在制定與執(zhí)行公共政策時，不可避免的會借公共利益的名目行使機構(gòu)私利，對社會資源作出利己性或傾向性的分配。這便會導致政府失敗，尋租行為盛行、公共政策失誤、行政效率低下等問題的出現(xiàn)。而公民社會組織作為“第三部門”在公共政策制定過程則充當公民要求的代言人，它能夠?qū)⒏鱾€公民分散的個人意志聚合起來形成合力，向政府部門表達公民綜合性的利益訴求。同時它也對政府制定和實施政策過程進行監(jiān)督和影響，促進政府制定和實施正確而有效的公共政策。

（三）起到“調(diào)節(jié)器”作用緩沖社會矛盾

公共政策的目標是實現(xiàn)社會利益的最大化，增進社會福利，一項公共政策如果不能照顧到各方面的正當利益，就不能夠獲得社會的廣泛支持、認同、配合和順利實施，更加不可能產(chǎn)生良好的政策效果。公共政策制定過程是公共利益和個人利益相互交錯、多元社會主體共同參與的復雜過程，它實際上是把社會各種主體的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，在政府部門對利益進行協(xié)調(diào)與平衡后，制定出相應的政策來實施，因此利益分配協(xié)調(diào)不當，會影響到政策效果和社會穩(wěn)定。公民社會組織作為各種不同的利益表達主體，能夠協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系，通過有計劃地向政府反映公民的要求，監(jiān)督政府行為，有效的推動政府服務公平化，并增進公共利益和社會福利。另外，公民社會作為一種制度性的利益表達渠道，還可以緩解社會利益沖突，防范或減少游行、示威、罷工等行為。因此，公民社會可以吸納和緩沖社會矛盾，起到“調(diào)節(jié)器”作用，促進社會的和諧發(fā)展。

（四）便于政府進行利益協(xié)調(diào)和綜合

政府的政策過程實質(zhì)上就是進行利益選擇、綜合、協(xié)調(diào)和落實的過程。在政策制定的過程中，各民間組織作為本組織利益代表者，為了獲取更多的資源實現(xiàn)其成員利益的最大化，不可避免的會展開激烈的競爭。在政策制定中各個主體之間展開的利益博弈和斗爭，也在客觀上給民間組織提供了充足的利益表達機會，同時政府也可以通過這些競爭和利益表達來充分了解各個民間組織的訴求，各團體的政治態(tài)度與價值取向，從而在協(xié)調(diào)綜合利益關(guān)系、解決利益矛盾的基礎(chǔ)上出臺合理的政策。

（五）保證決策信息的充分性，實現(xiàn)決策過程的民主化、科學化

現(xiàn)今社會，公民的利益要求和意愿表達是公共政策制定的重要依據(jù)，而公民在面對行政性機構(gòu)時往往有所顧忌，不會輕易地毫無保留的表達自己的意向，因此政府在制定公共政策時面臨的最大難點是如何獲取有效的信息，而公民社會組織的介入，可以在很大程度上減輕政府決策部門收集信息的負擔，同時公民社會組織有一定的社會性，在獲取真實信息方面有較多的優(yōu)勢和有利條件，可以克服行政機構(gòu)在搜集真實政策信息上的局限性，提高政府部門的決策效率，實現(xiàn)決策過程的民主化和科學化。公民通過社會組織參與政策制定是實現(xiàn)公民對公共政策制定影響的重要方式，這種方式能夠比較好地實現(xiàn)雙向溝通，迅速解決政策制定過程中的矛盾和問題，最大可能地防止決策失誤。即使出現(xiàn)決策失誤，公民社會也能通過參與新一輪的政策制定及時糾正失誤，從而起到監(jiān)督政府行為的作用，實現(xiàn)決策的民主化、科學化。

三、公民社會對政策制定的消極影響

（一）導致政策合意的困難

政策制定是進行社會公共利益分配的重要步驟，因此其必然成為各民間組織相互競爭的重要部分。隨著我國公民社會的興起和發(fā)展，利益訴求不同的民間組織增多，進而政策制定中的利益博弈現(xiàn)象就愈演愈烈。政策制定中各民間組織出于自身利益考慮就會各執(zhí)己見，互不相讓，這種利益博弈與互不妥協(xié)合作的狀況也給政府政策制定帶來了不利影響，導致政策合意的困難。同時如果出現(xiàn)彼此之間利益沖突大，利益整合就很困難，政策設(shè)想也存在在利益博弈中流產(chǎn)的可能。因此，公民社會的興起、參與意識的增強有時候會成為政府制定政策的資源，有助于政府制定各方都贊成、支持的政策，但有時候也會造成政策沖突，導致政策合意困難。

（二）可能導致政策制定的不平等

公共政策的制定過程是政府、公民社會組織與社會公眾等各種不同的利益主體之間相互博弈、相互協(xié)商、相互合作、相互妥協(xié)的過程。在這個博弈的過程中，最終制定出來的政策必然受各個利益主體間實力大小的影響。實力強大的利益主體可以利用自身的優(yōu)勢對政策制定者施加壓力，從而促使政府出臺和實施對自己有利的政策，而實力弱小者則難以有效的表達自己的利益訴求，出臺和實施的政策也難以維護實力弱小團體的利益，從而導致政策的不平等。

（三）增加政策制定的社會成本

公民社會組織代表一定群體的利益，其最終的目標是實現(xiàn)該群體的利益，不同群體的利益訴求不同，要求政府制定政策的傾向性也不同，利益的競爭性和排他性，不可避免地會引起民間社會組織間的摩擦與沖突。那么，社會就會為此而付出無謂的代價，增加額外成本，同時不同利益群體之間的博弈和競爭導致政策合意的困難，使得一項政策出現(xiàn)議而不決的現(xiàn)象，最終也增加了政策制定的成本。

（四）消弱政府的權(quán)威

權(quán)威是政策制定的基礎(chǔ)，也是政府本身施政的基石，各項政策要想順利的執(zhí)行和實施，前提條件即為政府必須要具有充足的權(quán)威，否則難以實現(xiàn)對社會的良好治理。公民社會的興起，一方面使得各種維權(quán)組織、行業(yè)協(xié)會、民間組織和社區(qū)組織參與政策的制定和實施，另一方面各利益主體也會利用各種手段對政府施加壓力，不可避免的也會約束和限制政府的行為，相應的也就削弱了政府的權(quán)威。

綜上所述，公民社會的興起對政策制定既有積極的作用，也有消極的方面，我們應該辯證的看待它。目前我國公民社會的發(fā)展還不太成熟，很多方面還有待規(guī)范和完善，以民間組織為主體的公民社會也正處在生長發(fā)育階段，遠未定型和成熟。因此我們要正確對待公民社會的興起，正視公民社會，采取有效的措施發(fā)揮其在政策制定中的積極作用，抑制消極影響，引導公民社會良性發(fā)展。

［1］高丙中，袁瑞軍.中國公民社會發(fā)展藍皮書［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［2］盧榮榮.我國公民社會的興起對政策過程的影響［J］.天水行政學院學報，2013.

［3］俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［4］林志剛.公共政策制定過程中政府對公民參與的回應［J］.人民論壇，2013

班婷（（1990—），女，漢族，研究生，新疆大學政治與公共管理學院，行政管理專業(yè)，行政理論與實踐。

劉明貴（1991—），女，漢族，河南，研究生，新疆大學政治與公共管理學院，行政管理專業(yè)，政府治理與社會建設(shè)。