協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐
——杭州市政協(xié)關(guān)于全會(huì)建議案的做法與成效

◎杭州市政協(xié)研究室

協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐
——杭州市政協(xié)關(guān)于全會(huì)建議案的做法與成效

◎杭州市政協(xié)研究室

全會(huì)建議案是人民政協(xié)履行職能的重要形式，也是杭州市政協(xié)踐行協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐。它是根據(jù)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大集體提案線索，經(jīng)杭州市政協(xié)全體會(huì)議審議通過(guò)，轉(zhuǎn)化為以政協(xié)委員會(huì)的名義向中共杭州市委、市政府提出的建議案。2013年以來(lái)，杭州市政協(xié)根據(jù)政協(xié)章程和政協(xié)全體會(huì)議工作規(guī)則，以全會(huì)建議案的形式，廣泛凝聚全體委員的智慧和共識(shí)，充分發(fā)揮政協(xié)的職能作用，為助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展竭智盡力。

一、背景和起因

長(zhǎng)期以來(lái)，政協(xié)在全會(huì)上一般以提案的形式，向中共黨委、政府提出意見(jiàn)建議。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)的日趨復(fù)雜，以往的提案工作與新的形勢(shì)和任務(wù)相比，與委員和人民群眾的期盼相比，存在著新的情況和問(wèn)題。一是提案的主體力量比較分散，大多數(shù)提案是以個(gè)人名義提出的，未能充分發(fā)揮集體的智慧，集體提案的比例不高。二是在提案的質(zhì)量與數(shù)量關(guān)系上，隨著提案數(shù)量的不斷增加，質(zhì)量問(wèn)題日益顯現(xiàn)出來(lái)。提案內(nèi)容有的比較零散，有的比較空泛，針對(duì)性不強(qiáng)，還有很多重復(fù)和類似的提案。從提案辦理來(lái)看，領(lǐng)辦的提案數(shù)量過(guò)多，特別是重復(fù)性提案多，個(gè)別提案承辦單位達(dá)到100多件，給辦理工作確實(shí)帶來(lái)了很大的壓力。三是由于黨政部門職能分工日趨細(xì)化，對(duì)綜合性、系統(tǒng)性的問(wèn)題，單一部門往往無(wú)法解決。如近年委員們普遍關(guān)注的“大氣污染防治”、“水環(huán)境治理”、“食品安全監(jiān)管”、“養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展”、“交通兩難治理”等方面的提案，雖然反映的是一個(gè)側(cè)面的問(wèn)題，但要解決這些問(wèn)題，卻是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工程，如果仍然按照以前的提案辦理模式，僅靠某一部門牽頭辦理是很難落實(shí)的。如何改變這種局面，特別是提案如何充分體現(xiàn)社會(huì)各界群眾的整體利益、體現(xiàn)全體委員和各參加單位共同呼聲的意見(jiàn)建議，如何以更好的建議形式提出來(lái)，節(jié)省行政資源和時(shí)間成本，推動(dòng)黨委、政府更加重視問(wèn)題的研究解決，一直是各地政協(xié)思考和研究的問(wèn)題。

我們?cè)趯?shí)踐中感到，提案與建議案都是政協(xié)的重要履職方式，相較而言，提案作為政協(xié)特有的履職手段，一般通過(guò)政協(xié)全會(huì)提出，黨委政府對(duì)提案辦理的自覺(jué)性普遍較高，而且其交辦、辦理、督辦、考核等方面都有明確的規(guī)章制度，對(duì)具體的辦理機(jī)構(gòu)、責(zé)任人、答復(fù)和落實(shí)時(shí)限都有具體要求，操作性、程序性、有效性強(qiáng)，如果把建議案與提案工作充分對(duì)接起來(lái)，使提案的一些做法充分運(yùn)用到建議案中，將有力促進(jìn)政協(xié)建議案的有效采納落實(shí)。有鑒于此，我們提出了設(shè)立全會(huì)建議案的構(gòu)想，把建議案與提案工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，探索從界別和專委會(huì)集體提案中遴選產(chǎn)生全會(huì)建議案，這樣更集中直接地反映各界群眾的意見(jiàn)、愿望和訴求，更鄭重嚴(yán)肅地發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用。全會(huì)建議案由政協(xié)集體提案發(fā)展而來(lái)，與提案相比又具有不同的價(jià)值和地位，主要體現(xiàn)在：聽(tīng)取意見(jiàn)范圍更廣，建議案來(lái)自各界別和專委會(huì)的集體提案，最后提交全會(huì)表決的是綜合了多件提案意見(jiàn)的結(jié)晶，在最大程度上反映了多數(shù)委員和參加單位的意志；意見(jiàn)建議質(zhì)量更高，建議案嚴(yán)格按程序篩選把關(guān)，每個(gè)過(guò)程都使建議案內(nèi)容不斷豐富完善，更具備全局性、前瞻性、可行性；社會(huì)影響更大，建議案經(jīng)政協(xié)全體會(huì)議莊重表決，又由黨委、政府研究辦理，這對(duì)推動(dòng)所反映問(wèn)題的解決更有力度。

二、具體做法

設(shè)立全會(huì)建議案是一項(xiàng)全新的工作。近年來(lái)杭州市政協(xié)不斷建章立制，完善工作機(jī)制，積極探索實(shí)踐。

1.制定全會(huì)建議案規(guī)則。

根據(jù)政協(xié)章程和全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議工作規(guī)則、提案工作條例有關(guān)規(guī)定，政協(xié)全體會(huì)議可就涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，向中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院提出建議案。據(jù)此精神，杭州市政協(xié)出臺(tái)了《市政協(xié)全體會(huì)議建議案的暫行辦法》，明確全會(huì)建議案的立案標(biāo)準(zhǔn)、遵循原則、提出主體、審議程序以及報(bào)送形式和反饋要求等，從制度上對(duì)建議案的產(chǎn)生進(jìn)行規(guī)范。《暫行辦法》把全會(huì)建議案定性為政協(xié)履行職能的重要方式，規(guī)定建議案必須圍繞事關(guān)改革發(fā)生和重要民生問(wèn)題提出，具有全局性，有一定的前瞻性、可操作性，通過(guò)努力能夠?qū)崿F(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，市政協(xié)又進(jìn)一步制定了《市政協(xié)全體會(huì)議建議案實(shí)施方案》，對(duì)《暫行辦法》有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確了全會(huì)建議案要符合政協(xié)提案的一般要求，屬于各黨派團(tuán)體和各界別小組、專委會(huì)提出的集體提案，并細(xì)化了推薦申報(bào)、收集整理、會(huì)審商辦、提案委初選、有關(guān)會(huì)議審議等各環(huán)節(jié)的操作流程，使建議案的運(yùn)作有章可循、規(guī)范有序。

2.明確全會(huì)建議案的產(chǎn)生程序。

選題征集。每年第四季度，市政協(xié)向各民主黨派、人民團(tuán)體、界別、專委會(huì)和委員布置建議案申報(bào)工作，要求各參加單位和專委會(huì)至少提交1件集體提案，把其作為全會(huì)建議案的線索來(lái)源。隨后市政協(xié)分別召開(kāi)界別小組召集人、專委會(huì)主任、各界委員座談會(huì)等，全面發(fā)動(dòng)和部署建議案的征集工作，要求各單位切實(shí)做好協(xié)商論證工作。同時(shí)，市政協(xié)通過(guò)網(wǎng)上公共征集線索，走訪各民主黨派、人民團(tuán)體、有關(guān)界別和委員，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，收集素材形成參考題目并引導(dǎo)各界別組、專委會(huì)圍繞參考題目，深入開(kāi)展調(diào)研，申報(bào)建議案選題。

遴選協(xié)商。市政協(xié)對(duì)以重點(diǎn)提案形式提交的建議案選題，認(rèn)真研究梳理，一方面送市委、市政府辦公廳及有關(guān)專家評(píng)審，另一方面對(duì)選題線索中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，深化調(diào)研，重點(diǎn)引導(dǎo)各民主黨派、工商聯(lián)和各專委會(huì)集體會(huì)商，從中確定幾個(gè)重點(diǎn)議題。在對(duì)提案進(jìn)行全面審查的基礎(chǔ)上，從中審查遴選出一定數(shù)量具有全局性、前瞻性、可行性的提案意見(jiàn)作為全會(huì)建議案的初選建議。然后召開(kāi)提案委主任（擴(kuò)大）會(huì)議，以無(wú)記名投票推薦方式產(chǎn)生若干件候選建議案（留有三分之一的差額）。在這一環(huán)節(jié)，市政協(xié)非常注重將來(lái)自基層、來(lái)自委員的意見(jiàn)建議與市委、市政府相關(guān)部門溝通，使建議案既集中全體委員的智慧，又吸收與市委、市政府充分溝通協(xié)商的成果。

層層審議。一是主席會(huì)議初審。市政協(xié)主席會(huì)議在聽(tīng)取建議案建議線索單位對(duì)候選建議的背景和內(nèi)容的介紹后，主席會(huì)議成員以無(wú)記名投票的方式，按得票多少排序，推薦產(chǎn)生幾件候選建議案（根據(jù)實(shí)際情況確定數(shù)量），會(huì)后把候選建議案印送市政協(xié)各位常委審議，同時(shí)送市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面征求意見(jiàn)，加強(qiáng)溝通聯(lián)系、爭(zhēng)取支持。二是常委會(huì)議再審。會(huì)前根據(jù)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)，綜合相關(guān)委員和專家的意見(jiàn)建議，對(duì)候選建議案進(jìn)行修改完善。常委會(huì)組成人員以無(wú)記名投票方式推薦產(chǎn)生1-3件候選建議案（草案），提交政協(xié)全會(huì)審議。選出來(lái)的建議案一般都與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，也是市委、市政府高度關(guān)注并希望政協(xié)積極推動(dòng)的重要事情。三是全體會(huì)議定審。全會(huì)期間先以界別小組為單位組織委員認(rèn)真討論大會(huì)提交的建議案，政協(xié)提案工作部門根據(jù)委員們提出的意見(jiàn)建議，進(jìn)一步修改完善建議案。在全會(huì)閉幕會(huì)上，全體委員采用舉手表決的形式，審議通過(guò)建議案（半數(shù)以上委員同意即為通過(guò)）。會(huì)后以政協(xié)杭州市委員會(huì)的名義，將全會(huì)建議案報(bào)送市委、市政府辦理。

3.推進(jìn)全會(huì)建議案的辦理落實(shí)。

設(shè)立全會(huì)建議案的最終目的是引起中共黨委、政府的高度重視，使提出的意見(jiàn)建議得到有效辦理和落實(shí)。對(duì)政協(xié)報(bào)送的全會(huì)建議案，市委、市政府高度重視，有以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)：一是專門成立全會(huì)建議案辦理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨委和政府“主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、專題會(huì)議研究、分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、主辦單位負(fù)責(zé)辦理、其他部門參與配合”的辦理新格局，辦理層次和規(guī)范化程度進(jìn)一步提高。全會(huì)建議案由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，明確有關(guān)部門具體負(fù)責(zé)辦理，確定主承辦單位，其他承辦部門共同參與，明確分工，形成合力。二是辦理要求更加務(wù)實(shí)。市委、市政府專題會(huì)議研究，明確提出建議案的辦理思路和舉措，要求辦理工作講求質(zhì)量、注重實(shí)效，對(duì)建議案的答復(fù)做到擺實(shí)情、出實(shí)招、求實(shí)效，做到回答問(wèn)題不回避、落實(shí)建議不跑題。三是辦理反饋明確。建議案各承辦單位分別提出辦理工作方案報(bào)市政協(xié)，辦理完畢后要向市政協(xié)回復(fù)辦理情況。而且明確由市政府領(lǐng)導(dǎo)向市政協(xié)常委會(huì)通報(bào)全會(huì)建議案的辦理完成情況。四是注重協(xié)商督辦。市政協(xié)把主席會(huì)議協(xié)商督辦全會(huì)建議案作為政協(xié)一項(xiàng)年度重點(diǎn)工作，以高規(guī)格的會(huì)議形式對(duì)建議案辦理進(jìn)行協(xié)商督促，促使黨委、政府及有關(guān)部門進(jìn)一步深化建議案辦理工作，最大限度地解決建議案所關(guān)注的問(wèn)題。

三、成效

設(shè)立政協(xié)全會(huì)建議案，從建議的征集、篩選、審議、交辦到辦理反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)都賦予了新的內(nèi)容和要求，無(wú)論是對(duì)政協(xié)工作的提升，還是對(duì)建議案具體問(wèn)題的解決和落實(shí)，都取得了明顯的成效，產(chǎn)生了良好效果。

1.激發(fā)了政協(xié)各參加單位、專委會(huì)和廣大委員履職積極性和主動(dòng)性，形成了良好的導(dǎo)向作用。

全會(huì)建議案標(biāo)準(zhǔn)明確、導(dǎo)向明確，由集體提案篩選產(chǎn)生，最終入選要過(guò)五關(guān)、斬六將。由于建議案必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩選程序，具有辦理規(guī)格高、群眾關(guān)注度高等特點(diǎn)，廣大委員和各參加單位都十分珍惜這一機(jī)遇，爭(zhēng)取榜上有名。各界別小組和專委會(huì)根據(jù)建議案標(biāo)準(zhǔn)，積極組織本界別、專委會(huì)委員的力量，緊緊圍繞黨委、政府和人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，深入基層、深入群眾，精心選擇課題調(diào)研，有的將調(diào)研內(nèi)容細(xì)化后分工實(shí)施，有的反復(fù)核實(shí)數(shù)據(jù)和情況，有的主動(dòng)與政府相關(guān)部門溝通商討，有的還赴兄弟省市學(xué)習(xí)考察，力求提出有針對(duì)性、全局性和獨(dú)到性的意見(jiàn)建議。這樣在政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)無(wú)形中形成一種激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)了廣大政協(xié)委員履職的熱情，提高了政協(xié)工作的參與度。同時(shí)，對(duì)市政協(xié)參加單位和廣大委員履職盡責(zé)發(fā)揮了良好的導(dǎo)向作用，各界別小組和委員按照要求準(zhǔn)備提案，更加關(guān)注民生民情，更加關(guān)注全局性大事，更加注重建議質(zhì)量。

2.創(chuàng)新了政協(xié)履職的載體和方式，增強(qiáng)了政協(xié)協(xié)商民主實(shí)效。

把審議全會(huì)建議案作為政協(xié)全會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入政協(xié)全會(huì)議程和日程，期間組織委員進(jìn)行討論，既拓寬了政協(xié)全會(huì)的履職平臺(tái)、豐富了互動(dòng)討論的內(nèi)容，又?jǐn)U大了政協(xié)履職平臺(tái)和影響，尤其是黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人參加政協(xié)界別小組的討論和閉幕會(huì)活動(dòng)，目睹委員們舉手通過(guò)政協(xié)建議案，這是政協(xié)履職的一大創(chuàng)新，增強(qiáng)了政協(xié)工作的活力和影響力。而且全會(huì)建議案的提出、設(shè)立、辦理和落實(shí)的過(guò)程，就是政協(xié)內(nèi)部反復(fù)溝通協(xié)商的過(guò)程，是政協(xié)與黨委、政府進(jìn)行辦理協(xié)商的過(guò)程，是政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的過(guò)程，有利于增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的針對(duì)性和實(shí)效性，擴(kuò)大政協(xié)工作的影響。

3.推進(jìn)了黨委、政府重要決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)了改革發(fā)展。

四年來(lái)，市政協(xié)向市委、市政府先后提出了推進(jìn)“美麗杭州”建設(shè)、打造“西湖藍(lán)”、建設(shè)最文明杭州等8件全會(huì)建議案。在領(lǐng)導(dǎo)重視和各方共同努力下，建議案的意見(jiàn)建議有的上升為市委、市政府重要決策部署，有的推動(dòng)了相關(guān)民生工作的落實(shí)，有的促進(jìn)了關(guān)切問(wèn)題的解決，發(fā)揮了不可替代的決策參考和工作推動(dòng)作用。比如，針對(duì)《關(guān)于建設(shè)“美麗杭州”的建議》，市委充分吸納政協(xié)的意見(jiàn)建議，專題研究部署“美麗杭州”建設(shè)工作，明確提出要將杭州打造為美麗中國(guó)樣本，政協(xié)建議案提出的意見(jiàn)建議大部分被吸納到市委十一屆五次全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于建設(shè)“美麗杭州”的決議》和《“美麗杭州”建設(shè)實(shí)施綱要（2013-2020年）》，以及《“美麗杭州”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》等文件之中。又如，針對(duì)《關(guān)于實(shí)施日常出行公交分擔(dān)率倍增計(jì)劃的建議》，市委、市政府以國(guó)家“公交都市”示范城市創(chuàng)建為契機(jī)，制定了“公交分擔(dān)率倍增計(jì)劃”，即2013年公交分擔(dān)率提升3個(gè)百分點(diǎn)，2015年中心城區(qū)公交分擔(dān)率達(dá)到35%以上，2017年達(dá)到40%以上，2021年達(dá)到50%以上，十年全面實(shí)現(xiàn)公交分擔(dān)率倍增的計(jì)劃，等等。實(shí)踐證明，政協(xié)全會(huì)建議案是一種非常有效的履職方式，有利于廣泛凝聚社會(huì)各界的智慧、力量和共識(shí)，有利于促進(jìn)黨委、政府科學(xué)民主決策，有利于助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善。

（責(zé)編/劉玉霞）