關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單制度若干問(wèn)題

◎任進(jìn)

關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單制度若干問(wèn)題

◎任進(jìn)

推行政府部門權(quán)責(zé)清單和試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度（以下簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)清單”制度），是黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)部署的改革任務(wù)，也是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》要求建設(shè)的重要制度。目前，省級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單已公布，國(guó)務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單正在試點(diǎn)部門編制，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度也在部分地區(qū)試行。總的來(lái)看，推行“三項(xiàng)清單”制度取得重要進(jìn)展，但對(duì)”三項(xiàng)清單”制度的思想認(rèn)識(shí)、理論準(zhǔn)備和實(shí)施中還存在一些問(wèn)題，需要正確認(rèn)識(shí)推行“三項(xiàng)清單”的意義和作用，研究解決制度推行中的問(wèn)題，完善“三項(xiàng)清單”制度的實(shí)施機(jī)制。

一、正確認(rèn)識(shí)推行“三項(xiàng)清單”制度的意義和作用

所謂政府權(quán)責(zé)清單制度，是指在簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上，政府部門對(duì)其所行使的面向法人、公民和其他組織的職權(quán)和職責(zé)全面梳理，按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致等原則，進(jìn)行清理和規(guī)范、依法審核確認(rèn)，將權(quán)責(zé)事項(xiàng)名稱、類型、設(shè)定依據(jù)、運(yùn)行流程以及追責(zé)情形等內(nèi)容，以清單方式列明并依法公開的一系列制度安排。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，要在全國(guó)推行三張“清單”：以權(quán)力清單明確政府能做什么，“法無(wú)授權(quán)不可為”；以責(zé)任清單明確政府該怎么管市場(chǎng)，“法定職責(zé)必須為”；以負(fù)面清單明確對(duì)企業(yè)的約束有哪些，“法無(wú)禁止即可為”。如何正確認(rèn)識(shí)和處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)起配置資源的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，“三項(xiàng)清單”制度已經(jīng)勾勒出清晰的路徑。

法治政府要求政府職權(quán)法定，而法律規(guī)范往往難以被普通公眾完全掌握。作為加快建設(shè)法治政府的一種重要載體，通過(guò)權(quán)責(zé)清單，將政府部門對(duì)其所行使的面向法人、公民和其他組織的職權(quán)和職責(zé)等列明，并依法公開，有利于方便企業(yè)和公民辦事。

同時(shí)，由于我國(guó)的行政規(guī)范體系極為龐雜，行政管理和執(zhí)法實(shí)踐中，很多享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)際上不甚明確自己的行政職權(quán)。推行地方政府部門權(quán)力清單制度，有利于行政機(jī)關(guān)弄清職權(quán)“家底”，推動(dòng)政府依法全面正確履行政府職能，加強(qiáng)政府自身建設(shè)。

推行權(quán)力和責(zé)任清單制度，給行政權(quán)力和責(zé)任打造一個(gè)透明的制度籠子，有利于明確政府與市場(chǎng)的邊界，防止公權(quán)濫用、亂作為，減少尋租現(xiàn)象，也有利于糾正不作為，克服懶政、怠政、失職、瀆職。

由于權(quán)責(zé)清單是一項(xiàng)新生事物，涉及全面深化改革和法治政府建設(shè)等問(wèn)題，對(duì)政府權(quán)力清單的意義和作用，在有些方面，還不能達(dá)成共識(shí)。如有的對(duì)權(quán)力清單制度的意義和作用認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為權(quán)力和責(zé)任在法律法規(guī)中都有規(guī)定，政府費(fèi)這么大財(cái)力精力制定權(quán)力清單是否必要；有的對(duì)推行權(quán)力清單制度缺乏內(nèi)在動(dòng)力，有畏難情緒；有的認(rèn)為國(guó)外沒(méi)有先例，并對(duì)權(quán)力清單制度的合法性、合理性與實(shí)效性有所存疑；等等。

實(shí)際上，政府部門權(quán)力清單，類似于一種業(yè)務(wù)手冊(cè)或辦事指南，不屬于法律法規(guī)文件，更多是作為一種工作載體存在，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的方法，而非目的。通過(guò)權(quán)責(zé)清單對(duì)權(quán)力和責(zé)任的清理、調(diào)整、審核確認(rèn)、規(guī)范和公布，并建立相關(guān)制度，有利于助推依法行政和法治政府建設(shè)。但權(quán)責(zé)清單制度沒(méi)有也不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單取代依法行政和法治政府建設(shè)。依法行政包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本要求，而法治政府要求職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信，若將依法行政形式化為依清單行政，則消減了依法行政的基本要求和法治政府的豐富內(nèi)涵。

權(quán)責(zé)清單作為方便社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)查閱而匯總在一起并公示的權(quán)責(zé)信息文檔，增強(qiáng)了權(quán)責(zé)的簡(jiǎn)明性，便于查找和識(shí)別，也便于相對(duì)人接受服務(wù)和參與管理。為發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的便民作用，防止權(quán)責(zé)清單形式化地遮蔽了法律規(guī)范的豐富涵義，機(jī)械照搬法律條文部分語(yǔ)詞，造成斷章取義，表意含混，還需要在通過(guò)權(quán)責(zé)清單查到某種權(quán)力或職責(zé)事項(xiàng)后，查詢相關(guān)法律依據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確理解和正確適用。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，自2015年12月1日起至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行，并自2018年起正式在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。

試點(diǎn)和實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，意味著在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體不分國(guó)有與非國(guó)有、內(nèi)資和外資，皆可依法平等進(jìn)入。它有利于落實(shí)市場(chǎng)主體自主權(quán)和激發(fā)市場(chǎng)活力，形成各類市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；有利于不斷提高行政管理的效率和效能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；有利于與國(guó)際通行規(guī)則接軌，營(yíng)造法治化的營(yíng)商環(huán)境，提升我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

但制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，要按照法治、安全、漸進(jìn)、必要和公開原則進(jìn)行。為維護(hù)法治統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布；地方政府需進(jìn)行調(diào)整的，由省級(jí)政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。

二、深入研究“三項(xiàng)清單”制度有關(guān)問(wèn)題

地方各級(jí)政府推行權(quán)力清單制度，對(duì)于法治政府建設(shè)和監(jiān)督政府權(quán)力行使，起到了一定的作用。但現(xiàn)有的政府部門權(quán)力清單，還缺乏理論支撐，目前的研究主要關(guān)注政府和市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)行政權(quán)運(yùn)行環(huán)節(jié)的配置、責(zé)任劃分等重視不夠。隨著權(quán)力清單制度的推進(jìn)，下列問(wèn)題需要進(jìn)一步深入探討。

一，什么是行政權(quán)？主要有兩種理解，一是從行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)的角度，將行政權(quán)理解為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)；二是從行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的一部分，認(rèn)為行政權(quán)是政府的管理權(quán)。實(shí)際上，行政權(quán)涉及上述兩個(gè)方面，具有雙重性，一方面，它在維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益、保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益方面，具有積極能動(dòng)的作用，這為制定權(quán)力清單提供了依據(jù)；另一方面，它是對(duì)社會(huì)和相對(duì)人的一種支配力量，如果不對(duì)其作必要的規(guī)范和制約，則可能會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生消極影響，這為建立責(zé)任清單奠定了理論基礎(chǔ)。

二，政府部門權(quán)力清單的范圍如何確定？我國(guó)行政權(quán)的來(lái)源，主要是憲法和組織法、其他法律、法規(guī)以及“三定”規(guī)定等，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)權(quán)，作出減損相對(duì)人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。政府部門權(quán)力清單中權(quán)力的確認(rèn)，要以法律法規(guī)為依據(jù)。但政府部門權(quán)力清單，不完全等同于自2005年起建立行政執(zhí)法責(zé)任制過(guò)程中要求公布的行政執(zhí)法“職權(quán)目錄”；權(quán)力清單包括但不限于行政執(zhí)法行為，行政職權(quán)也并不都表現(xiàn)為行政行為。但目前多數(shù)地方政府將行政職權(quán)理解為行政行為，有的行政機(jī)關(guān)擔(dān)心“清單之外無(wú)權(quán)力”或?yàn)闈M足行政管理的需要，盡量將認(rèn)定不清的行政行為或無(wú)法分清的行政職權(quán)和職責(zé)，都?xì)w入現(xiàn)有行政職權(quán)的分類中。

按照《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的要求，要對(duì)政府部門行使的直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)，分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。各省級(jí)政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式（以下簡(jiǎn)稱“9＋X分類方式”），結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)一些不直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)如政策、規(guī)劃等制定和內(nèi)部權(quán)力可暫不列入清單。但究竟行政職權(quán)與行政行為之間是什么樣的關(guān)系，是否存在一定的對(duì)應(yīng)，依據(jù)現(xiàn)有行政行為理論，難以作出令人信服的回答，需要從行政職權(quán)配置上進(jìn)一步深入分析。

三，政府權(quán)力清單制度致力于通過(guò)對(duì)行政職權(quán)的清理，厘清政府權(quán)力的邊界，但需進(jìn)一步明確政府部門行使的權(quán)責(zé)以及涉及部門工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向本級(jí)政府請(qǐng)示或報(bào)告、由政府決定的事項(xiàng)。同時(shí)，梳理法律規(guī)定的政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的各級(jí)政府及其環(huán)保主管部門、政府其他有關(guān)部門在環(huán)保工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級(jí)以上環(huán)保主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)等。

四，要研究不同層級(jí)政府及部門權(quán)責(zé)關(guān)系。對(duì)國(guó)務(wù)院部門審批事項(xiàng)，法律法規(guī)未明確需由地方初審或?qū)徍说?，?yīng)逐步由國(guó)務(wù)院部門直接受理。要研究中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)以及市縣政府執(zhí)行職責(zé)在清單中的法律表現(xiàn)方式；要研究清單中，地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院和上級(jí)地方政府下放的權(quán)力的承接關(guān)系；厘清省級(jí)部門對(duì)涉及本地區(qū)重大規(guī)劃布局、重要資源開發(fā)配置的項(xiàng)目，在政策把握、技術(shù)力量等方面的職責(zé)，市縣政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，以及省級(jí)政府對(duì)維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)下級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

五，行政職權(quán)除由行政機(jī)關(guān)行使外，還包括被授權(quán)組織（法律法規(guī)直接授權(quán)與行政機(jī)關(guān)授權(quán)）行使和行政機(jī)關(guān)合法委托的組織行使的情況，但職權(quán)主體主要是行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。根據(jù)授權(quán)理論，地方政府按照《行政許可法》的規(guī)定，對(duì)確需下放的審批事項(xiàng)，可依法授權(quán)下級(jí)政府或其部門行使，但行政機(jī)關(guān)授權(quán)，不完全等同于“法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)”，是行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)給其他行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，后者以自己的名義行使行政機(jī)關(guān)的部分權(quán)限，該行為的效果歸于行政機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)關(guān)或組織。對(duì)暫不能下放的職權(quán)，相關(guān)部門可以委托下級(jí)政府部門行使，以委托部門的名義行使職權(quán)，該行為的效果歸于委托的政府部門。不同于授權(quán)，被委托的職權(quán)應(yīng)體現(xiàn)在本級(jí)政府部門而非下級(jí)政府部門清單中。

六，區(qū)別于行政執(zhí)法、行政審批等傳統(tǒng)類型的行政權(quán)，政府部門還承擔(dān)了越來(lái)越多的為履行政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)職能而必需的職責(zé)，如授益性、給付性的服務(wù)、指導(dǎo)及監(jiān)管等職責(zé)，政府部門的行政職權(quán)很多情況下也表現(xiàn)為行政職責(zé)。這要求在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)。已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單，尚未建立權(quán)力清單的，要與建立責(zé)任清單一并推進(jìn)。但建立責(zé)任清單，要明確責(zé)任主體和責(zé)任范圍（如部門主要職責(zé)、不依法行使權(quán)力和不依法履行職責(zé)的責(zé)任），厘清職責(zé)邊界，健全問(wèn)責(zé)和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，還要研究責(zé)任清單與權(quán)力清單的關(guān)系，是“兩單一表”還是“兩單兩表”。

實(shí)踐中，權(quán)力清單在各地存在形式不一、數(shù)字比拼等問(wèn)題。由于各地對(duì)同一法律、法規(guī)的條文理解不一，往往在權(quán)力分類和項(xiàng)目數(shù)量上產(chǎn)生偏差。對(duì)于取消和下放行政審批事項(xiàng)，有些地方政府習(xí)慣于攀比數(shù)量，甚至將其作為政績(jī)考核內(nèi)容，沒(méi)有充分顧及審批權(quán)下放的實(shí)際效果。這些需要在完善權(quán)力清單制度時(shí)，統(tǒng)籌研究解決。

七，中央提出，按照先行先試、逐步推開的原則，在部分地區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制。目前，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正在實(shí)施外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）。國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門匯總、審查形成的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，已以通知形式印發(fā)，并在天津、上海、福建、廣東四個(gè)省、直轄市試行?！恫莅浮犯鶕?jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》列明了在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)。但實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是新生事物，國(guó)內(nèi)缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，國(guó)外也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，需要有序推進(jìn)，實(shí)踐中還會(huì)不斷出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題，這也都需要著力加強(qiáng)研究。

三、完善“三項(xiàng)清單”制度的實(shí)施機(jī)制

地方各級(jí)政府制定和公開權(quán)力清單，對(duì)于方便公眾辦事、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，起到了應(yīng)有的作用，但實(shí)施效果還有待觀察。為此，在制定和公布政府權(quán)責(zé)清單和試行負(fù)面清單后，還要加大推進(jìn)力度，堅(jiān)持攻堅(jiān)克難，完善政府權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單制度的實(shí)施機(jī)制。另外，還要抓好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的試點(diǎn)工作。

各級(jí)黨委要高度重視，切實(shí)履行對(duì)推行權(quán)力清單制度工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將其納入重要議事日程；各省級(jí)政府要制定本地區(qū)推行權(quán)力清單制度工作方案，明確工作步驟，細(xì)化政策措施，認(rèn)真研究部署和組織實(shí)施。上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的指導(dǎo)和督促檢查；國(guó)務(wù)院各部門要支持地方推行權(quán)力清單制度工作，實(shí)行垂直管理的部門要指導(dǎo)督促本系統(tǒng)設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)落實(shí)；把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門作為重點(diǎn)，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。

建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)立改廢情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單，并向社會(huì)公布。對(duì)權(quán)力清單未明確但應(yīng)由政府管理的事項(xiàng)，政府部門也要切實(shí)負(fù)起責(zé)任；需列入權(quán)力清單的，按程序辦理。終結(jié)非行政許可審批事項(xiàng)，除了取消的外，有的可依法轉(zhuǎn)為行政許可，有的可轉(zhuǎn)為政府職責(zé)或告知性備案事項(xiàng)，對(duì)其他不直接涉及公眾或具有行政確認(rèn)、獎(jiǎng)勵(lì)等性質(zhì)的事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批或通過(guò)權(quán)力清單逐一規(guī)范。

強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。權(quán)力清單公布后，地方各級(jí)政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位等，都要嚴(yán)格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實(shí)維護(hù)權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，防止清單“虛置”。要大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，加大公開透明力度，建立有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制；對(duì)不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任；上級(jí)人民政府和本級(jí)人大常委會(huì)要依法開展對(duì)政府推行權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)督。

建立權(quán)力清單制度，不僅僅是對(duì)行政權(quán)的梳理、清理、調(diào)整、確認(rèn)和公布，還在于通過(guò)對(duì)權(quán)力邊界的界定，解決好權(quán)力配置問(wèn)題。要以推行權(quán)力清單制度為契機(jī)，并與簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變，如進(jìn)一步削減部門行政審批事項(xiàng)和中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，削減職業(yè)資格，削減生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證和資質(zhì)認(rèn)定以及核準(zhǔn)企業(yè)投資項(xiàng)目等結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)，還要體現(xiàn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求。

已經(jīng)推行權(quán)力清單制度的地方，要不斷深化和完善。地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和政府法制部門要在同級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，會(huì)同有關(guān)部門積極做好推行權(quán)力清單制度工作；對(duì)推行權(quán)力清單制度情況，相關(guān)部門要適時(shí)組織督查和第三方評(píng)估；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要查找政府權(quán)力清單中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控；政府法制部門要加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單的合法性審查，做好權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整涉及法律法規(guī)規(guī)章修改相關(guān)工作。

權(quán)責(zé)清單制度致力于通過(guò)對(duì)行政職權(quán)和職責(zé)的清理，厘清政府權(quán)力、職責(zé)邊界，但權(quán)力清單中權(quán)力和職責(zé)邊界有時(shí)不明確甚至是模糊的，這根源于有些法律的原則規(guī)定和概括授權(quán)；特別是，很多地方政府部門權(quán)力清單實(shí)質(zhì)上并非行政職權(quán)的清單，而是作為行政職權(quán)表現(xiàn)形式的行政行為的清單。多頭執(zhí)法、職責(zé)不清等問(wèn)題在權(quán)力清單中難以完全厘清，還需要在編制權(quán)力清單制度時(shí)，注意明確職責(zé)邊界，并且需要通過(guò)清單的識(shí)別，具體實(shí)施法律規(guī)定的權(quán)責(zé)事項(xiàng)。

編制和制定政府部門權(quán)責(zé)清單，要把約束和規(guī)范權(quán)力作為出發(fā)點(diǎn)，著力解決權(quán)力運(yùn)行中的突出問(wèn)題。根據(jù)研究審核情況，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈、能夠很快顯現(xiàn)效果的重點(diǎn)領(lǐng)域或事項(xiàng)，可優(yōu)先編制和制定專項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，如建立行政事業(yè)性收費(fèi)清單和政府性基金清單等。

目前，地方政府主要是推行部門權(quán)力清單，也有少數(shù)地方已推行政府權(quán)力清單制度。國(guó)務(wù)院確定在國(guó)家發(fā)改委、民政部、司法部、文化部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)開展試點(diǎn)。要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加緊制定國(guó)務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單制度。由于國(guó)務(wù)院部門具有宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，其職權(quán)范圍與省級(jí)政府行政職權(quán)的分類方式，略有不同。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可將權(quán)力和職責(zé)事項(xiàng)結(jié)合起來(lái)，除參照前述“9＋X分類方式”、逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)外，還可根據(jù)實(shí)際履職情況，將規(guī)劃制定等宏觀管理職責(zé)及標(biāo)準(zhǔn)擬訂等權(quán)責(zé)事項(xiàng)一并進(jìn)行梳理分類匯總。

最后，抓好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的試點(diǎn)工作。一是，要求全面梳理禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的事項(xiàng)由市場(chǎng)主體依法自主決定；市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布。未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減、變更市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。二是，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。三是，對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對(duì)限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，或由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定；或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，政府不再審批。四是，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與政府權(quán)力清單中審批事項(xiàng)，與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，與《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，以及與依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理事項(xiàng)的銜接。

（任進(jìn)，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博導(dǎo)/責(zé)編劉玉霞）