提升基層干部法治能力途徑探究——以海南省為視角

胡燕佼

提升基層干部法治能力途徑探究——以海南省為視角

胡燕佼

法治是人類政治文明的重要成果，是治國理政的根本方式?！皩嵭幸婪ㄖ螄?，建設(shè)社會主義法治國家”是憲法確定的治國方略。基層干部在法治國家建設(shè)中角色地位特殊，帶頭學法守法、嚴格依法辦事是決定基層干部行為的重要因素，也是推進我國依法治國的關(guān)鍵。提升基層干部法治能力對于進一步有效地實施憲法，全面推進依法治國基本方略，形成穩(wěn)定有序的法治文化氛圍具有非常重要的意義。

基層干部；法治能力；提升途徑

在依法治國被確立為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略、法治成為治國理政基本方式的大背景下，基層干部依法決策，依法行政的能力和自覺性得到不斷增強?；鶎痈刹恳话闶侵缚h以下機關(guān)、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)村基層組織等機構(gòu)中，直接與人民群眾接觸聯(lián)系，從事基層基礎(chǔ)工作的黨政干部。在改革攻堅期、發(fā)展機遇期、社會風險期疊加的今天，如何提升基層干部的法治能力是全黨全社會的共同期待。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基本內(nèi)涵

干部法治能力是從事基層基礎(chǔ)工作的黨政干部必備的一種工作能力，干部法治能力是黨政干部運用法治思維和法治方式開展公務(wù)活動的能力。

（一） 法治思維是對領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念和認識層面提出的要求

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維具體包括以下幾個方面：其一，法律意識。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)持有法治理念，行事理政要堅持以合法性為起點，在決策或行動時，應(yīng)從目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序等方面，不斷審視其所思所行是否符合憲法和法律的規(guī)定要求。其二，權(quán)力制約思維。法治即意味著對權(quán)力的制約和監(jiān)督，使權(quán)力行使限定在制度籠子里，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備嚴格規(guī)范權(quán)力行使的思想意識，使接受制約和監(jiān)督成為一種思維方式和行為模式。其三，平等公正意識。領(lǐng)導(dǎo)干部在決策或行動時，要摒棄“人治”的思維慣性，以“公平正義”為核心價值取向，充分反映和體現(xiàn)公眾權(quán)益和各方意見，讓法治效力真正惠及公眾，讓法制成為社會公眾的保護傘。

（二）法治方式是對領(lǐng)導(dǎo)干部在具體行為層面提出的要求

在當代中國，運用法治方式，是對領(lǐng)導(dǎo)干部在具體行為層面提出的要求。“法治方式”的核心內(nèi)涵就是“依憲治國”。這里強調(diào)的是，運用法治方式，領(lǐng)導(dǎo)干部必須通過制定和執(zhí)行法律，并運用法律所創(chuàng)設(shè)的各種制度和程序嚴格執(zhí)法、公正司法，從而解決各種經(jīng)濟社會問題、化解各種社會矛盾。在實踐中，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用“法治思維”和“法治方式”的能力，體現(xiàn)黨更加注重和改進領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，實現(xiàn)國家各項工作法治化；同時要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管理國家和社會事務(wù)、推動工作和事業(yè)發(fā)展時，要通過不斷的學習和實踐，逐漸養(yǎng)成并強化“法治思維”。

二、當前基層干部法治“能力不足”的主要表現(xiàn)剖析

近年來，但由于各種原因，基層干部法治“能力不足”現(xiàn)象大量存在，具體表現(xiàn)在：

第一，有些基層干部“不學法不懂法”。不學法的人肯定不懂法，現(xiàn)實中有一些基層干部，認為國家法律法規(guī)數(shù)量太多，新的法律法規(guī)又不斷出臺，加上機關(guān)工作忙、時間緊，顧不上學，也學不過來，只重“紅頭文件”，不帶頭學法。也有的基層干部學法不夠扎實有效，存在搞形式主義、走過場的現(xiàn)象。如在舉辦基層干部法制講座時，個別干部參加學法活動的積極性、自覺性提不上來，人數(shù)到不齊，即便來到法制講座現(xiàn)場，也是無心聽課，遲到早退。

第二，有些基層干部“不把法律當回事”， 有法不依，輕視法律。如果說“不學法不懂法”只是表面現(xiàn)象的話，那么“不把法律當回事”才是他們心靈深處最真實的想法。“不學法不懂法”的根子，在于他們“不敬法”。有的干部把解放思想與依法辦事對立起來，認為法律不是一成不變的，要根據(jù)需要靈活掌握，為特權(quán)開綠燈。這樣，就極大地損害了法律的權(quán)威，削弱了法律的作用，在一定程度上影響了群眾對法律的崇尚和遵從，產(chǎn)生了一定的負面效應(yīng)。

第三，濫用職權(quán)，執(zhí)法亂作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。當前，客觀地講，絕大部分的基層干部已經(jīng)認識到了法治的作用，但仍有個別沒有理解“法治”的真正內(nèi)涵，在面對是人民群眾關(guān)注的社會熱點難點問題，如土地征用、房屋拆遷、國企改制、社會保障等方面，法律的強制性反而成為了他們?yōu)E用公共權(quán)力的保障和借口。他們習慣于拍腦袋決策，而不愿依法辦事，想干什么就干什么，不管法律規(guī)定，想咋干就咋干，而不顧法定程序。一些基層干部仍習慣于“以言代法、以權(quán)壓法”?；鶎痈刹繛E用職權(quán)不僅造成了國家財產(chǎn)流失，還嚴重損害了黨政機關(guān)的形象，在社會上造成了不良影響。濫用職權(quán)既是對法律尊嚴的無視，也是對公民權(quán)益的侵犯，公民成為官員濫用職權(quán)的“替罪羊”。

第四，知法犯法，卻以“法律”正義的名義。有的基層干部還沒有完全樹立依法辦法的觀念，一些基層干部常暗箱執(zhí)法，暴力執(zhí)法和以罰代管，以法律之名行違法之實，借法律的威嚴來打壓群眾的合法訴求。近年來少數(shù)基層干部得了社會維穩(wěn)過敏反應(yīng)癥，總以為基層社會矛盾很多、很嚴重，基層社會穩(wěn)定岌岌可危，不能以平常心看待群眾上訪，對群眾上訪采取的“非常措施”，以“寧緊勿松”的思維，將穩(wěn)定問題泛化和擴大化。這種“飲鴆止渴”的行政行為，往往扼殺了正常的民意表達，不但會毀掉法律的尊嚴，還會毀掉人們對法律的信仰。

三、推進基層干部法治能力提升的途徑

基層干部法治能力提升既是一個復(fù)雜的過程，也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。提升基層干部法治能力，除要求基層干部必須樹立依法行政觀念、加強法律法規(guī)學習外，最重要的是不斷拓寬提高法治能力渠道，從體制上強化提高基層干部法治能力。

第一，加強教育培訓(xùn)，提高基層干部依法行政能力。

打鐵還需自身硬，學法、懂法，才能守法、用法。提高基層干部法治能力，要繼續(xù)堅持和完善黨委（組）中心組集體學法制度、基層干部法制講座制度、法律知識考試考核制度。逐步建立基層干部任職前實行法律知識考試的制度。建立和健全基層干部學法用法的長效機制。對從事執(zhí)法的基層干部，要實行上崗前法律知識培訓(xùn)和考試制度，未經(jīng)培訓(xùn)并考試合格的，不得從事執(zhí)法活動。同時要完善人事考核制度。人事考核制度是提高基層干部能力素質(zhì)，保證基層干部正確行使權(quán)力的重要保障。建立和完善人事考核制度應(yīng)把基層干部依法行政能力作為考評重點，考核其對行政法基本知識及本部門法律知識的把握情況，將法律知識運用于實踐的能力，并作為平時考核的關(guān)鍵要素，分級建立基層干部學習培訓(xùn)檔案。根據(jù)不同培訓(xùn)形式，建立培訓(xùn)考試考核制度。把基層干部的培訓(xùn)經(jīng)歷、學習表現(xiàn)和培訓(xùn)考試考核結(jié)果作為基層干部考核、任職、定級、晉升職務(wù)的重要依據(jù)。通過學習培訓(xùn)、考核，不斷增強基層干部的法律知識水平、法治觀念和建設(shè)法治政府的使命感、責任感，提高依法行政能力。

第二，加強思想引領(lǐng)，幫助基層干部樹立正確的政績觀、權(quán)力觀。樹立正確的政績觀、權(quán)力觀，是基層干部的必備素質(zhì)。各級政府及其部門要把維護人民群眾的根本利益作為依法行政的根本出發(fā)點和落腳點，切實加強對基層干部的思想道德和法律知識教育，幫助他們進一步轉(zhuǎn)變觀念，解決好為誰掌權(quán)，為誰執(zhí)法，為誰服務(wù)的問題。

第三，建立健全行政執(zhí)法制度，嚴格規(guī)范基層干部行政執(zhí)法行為。對基層干部而言，依法行政并不是簡單地要求在工作生活中遵紀守法，更重要的是要求在行使權(quán)力的過程中依法辦事。嚴格依照法律辦事。在宏觀決策上，要增強法律意識，從法律的角度去分析、思考、解決問題，從而強化法紀觀念。

第四，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，推動依法行政水平不斷提高?；鶎痈刹恳獢[正自己的位置，掌權(quán)思源，用權(quán)為民，置自己的一言一行、一舉一動于廣大群眾的監(jiān)督之下，要自覺接受全方位、全天候、全過程的監(jiān)督。應(yīng)從以下方面推動行政執(zhí)法監(jiān)督機制的完善，嚴格實行規(guī)范性文件備案審查制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。要廣泛開展“開門評議”活動，通過設(shè)置舉報電話、意見箱、發(fā)放征求意見稿，開展問卷調(diào)查等方式，聽取人民群眾的意見。評議結(jié)果要向社會公開，并作為考核基層干部的重要條件。

第五，完善行政責任追究制度，加大錯案責任追究的力度。建立和完善基層干部不履行法定職責或者違法行使職權(quán)行為的行政責任追究制度，界定過錯責任追究范圍，規(guī)范過錯責任追究程序。對確認為錯案的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定追究錯案責任人的行政責任。并合理確定追償條件和追償標準。只要是行政執(zhí)法中出現(xiàn)的錯案，不管涉及到哪一級，哪個人，都要依法追究、嚴肅查辦，從而起到“懲處一個人，教育一大片”的警示作用。對因行政機關(guān)的違法行為給公民、法人和其他組織造成損失的，必須依法給予行政賠償。

第六，建立健全行政執(zhí)法證件管理制度，嚴格行政執(zhí)法證件的審辦程序。只有參加過專業(yè)法律知識培訓(xùn)，經(jīng)考試及格的人員，才能領(lǐng)取行政執(zhí)法證件。離開執(zhí)法崗位的人員，必須將執(zhí)法證件交回本級政府法制機構(gòu)注銷。

基層干部法治能力提升是一個長期而艱巨的任務(wù)，在這個過程中，我們都需要經(jīng)過認真的工作實踐，在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將成型的內(nèi)容和規(guī)則逐步深化，最后形成制度，并不斷走向更加合理和完善，為全面深化改革、提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、全面建成小康社會、實現(xiàn)中國民族的偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。

［1］蘇力.法治及其本土資源［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.

［2］（愛爾蘭）凱利.西方法律思想簡史［M］.王笑紅，譯.北京：法律出版社，2010.

［3］湛中樂.法治國家與行政法治［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.

［4］毛澤東文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999.

［5］馬克思恩格斯選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［6］朱維究.與領(lǐng)導(dǎo)干部談行政法治［M］.北京：中共中央黨校出版社，2003.

（作者單位：海南省政法職業(yè)學院）

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