淺析全球網絡安全問題的國際博弈

胡二杰

淺析全球網絡安全問題的國際博弈

胡二杰

伴隨全球信息化潮流，網絡空間對當代國家安全與發(fā)展的影響如此之深遠，以至于圍繞全球網絡安全問題的國際博弈愈演愈烈。在這場曠日持久的博弈中，規(guī)則之爭已經成為網絡安全國際博弈的制高點，“自由與監(jiān)管”“霸權與公平”兩大核心矛盾逐步凸顯，立場尖銳對立的兩大陣營初步形成。作為具有全球影響力的新興大國，中國在網絡安全國際博弈中有著自身明確的立場和主張。

網絡安全；國際博弈；中國

誠如美國著名未來學家阿爾文·托夫勒所言：“未來誰掌握了信息，控制了網絡，誰就將擁有整個世界?！保?］在全球信息化潮流浩浩蕩蕩的國際背景下，網絡空間成為當代國際安全中日益重要的影響因素。一方面，網絡時代的到來意味著“制網權”成為與陸?？仗斓炔⒘械挠忠恢卮蟀踩I域，網絡安全上升為非傳統安全領域最突出的問題之一。另一方面，網絡作為一種載體，成為各國維護和拓展國家利益的重要戰(zhàn)略工具，互聯網戰(zhàn)略也因此成為國家總體戰(zhàn)略的重要組成部分。在圍繞全球網絡安全問題的國際博弈中，兩大核心矛盾逐步凸顯，立場尖銳對立的兩大陣營初步形成，其中實際隱含著自主與反自主、霸權與反霸權的政治斗爭。全球網絡安全問題的國際博弈是新形勢下國際關系發(fā)展變化的重要表現。

一、規(guī)則之爭：網絡安全問題國際博弈的制高點

由于網絡空間是方興未艾的新興領域，相關國際法律規(guī)范和行為準則存在較多空白，今后若干年將是網絡空間國際規(guī)則制度的重要形成期。伴隨世界各國對網絡空間重要性的認識不斷深入，國際社會圍繞相關國際規(guī)則制度的制定展開激烈交鋒。2012年2月，美國學者李侃如等發(fā)布“網絡安全與中美關系”報告指出：“這個領域的新興性更是增加了問題的復雜程度，使網絡安全成為全球安全問題中最重要而最少被人掌握的燃點之一。”［2］

目前，國際社會網絡規(guī)則之爭主要呈現兩個特點：一是規(guī)則制定進展緩慢。較之于激烈的網絡安全國際博弈，網絡空間國際合作之路崎嶇難行。2012年12月，在迪拜國際電信聯盟（ITU）大會上，美國與發(fā)展中國家就互聯網問題是否應納入《國際電信規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）爭執(zhí)不下。在迫于無奈的情況下，根據大會主席裁定，互聯網相關內容以決議形式被寫入《規(guī)則》，但要進一步落實則困難重重。2013年6月，由15國組成的聯合國信息安全政府專家組（GGE）經過三輪會議討論，基本達成“開展合作創(chuàng)造和平、安全、有彈性和開放的信息通訊技術環(huán)境”的共識。但在獲得原則性成果之后，如何進一步細化和落實，國際社會仍存在重大分歧，聯合國如何更有力地發(fā)揮主渠道作用，依然面對諸多挑戰(zhàn)。二是美國仍占據主導地位，但新興經濟體國際影響力漸增。目前，發(fā)達國家擁有全球所有13臺互聯網根服務器，其中10臺設在美國，全球90%的核心芯片也產自發(fā)達國家。以美國為首的少數國家依靠顯著的網絡技術優(yōu)勢和綜合能力，力圖在全球網絡發(fā)展中發(fā)揮主導作用，并極力掌控網絡規(guī)則制定話語權。發(fā)展中國家在網絡領域則處于明顯的弱勢地位，面臨著非常嚴峻的網絡安全形勢［3］。作為全球網絡首強，美國政要已屢次明確表達美國在該領域制定游戲規(guī)則的意圖。作為對美國網絡霸權的反制，新興經濟體國家也在努力增強自己的話語權。在近年相繼召開的世界互聯網大會、首爾“網絡空間國際會議”、互聯網治理論壇等會議中，包括中俄等國在內的新興經濟體十分踴躍，經常就網絡問題發(fā)表一致意見或采取聯合行動。

在網絡安全國際博弈中，“棱鏡門”事件為國際規(guī)則弱勢群體占據道義制高點提供了契機，一直標榜民主自由和人權理念的美國則顏面盡失。2013年，前美國中情局雇員愛德華·斯諾登連拋“猛料”，披露美國情報部門長期進行“棱鏡”計劃等大規(guī)模電子監(jiān)聽監(jiān)視行動。從傳統盟友到敵對國家，從國家元首通話到平民上網記錄，無一不被美國納入監(jiān)聽監(jiān)視范疇。此舉觸動了相關國家的敏感神經，如何遏制美國網絡霸權，如何維護網絡空間的國家主權，如何規(guī)范網絡空間的國家行為，一時間成為國際社會討論的核心議題。應該說，要把美國肆無忌憚的網絡權力“關進籠子”，除增強其他國家的網絡防范能力外，最有效的途徑之一就是建立健全相關國際規(guī)則，對利用網絡能力侵害他國主權的行為嚴加約束。

二、網絡安全國際博弈中的兩大核心矛盾

在國際社會圍繞網絡安全多個議題的激烈爭論和交鋒中，“自由與監(jiān)管”“霸權與平等”逐漸凸顯為當今全球網絡安全問題的兩大核心矛盾［4］。

（一）“自由與監(jiān)管”

“自由與監(jiān)管”矛盾的實質是網絡空間國家主權之爭。網絡空間的主權“具體體現為國家對本國所屬的基礎設施、數據和信息以及公民網上行為的司法管轄權和保護權，對國際重要信息資源的分配權，對國際規(guī)則制定的參與權和話語權”［5］。美國和一些西方國家強調網絡空間是“國際公域”，鼓吹“自由、開放、共享”是網絡空間“普世價值觀”，屢屢抨擊其他國家的網絡監(jiān)管措施。美國奧巴馬政府外交戰(zhàn)略的核心之一就是充分發(fā)揮互聯網強大的傳播作用，并融入美國的民主自由理念，以實踐“巧實力”戰(zhàn)略。美國國務卿希拉里曾兩度發(fā)表“互聯網自由”演說，表示美國將“確立發(fā)揮互聯網技術威力的長期努力，利用這些技術推進我們的外交目標”［6］。奧巴馬政府2009-2011年拿出超過2000萬美元的“競爭性贈款”，在2011年又追加2500萬美元，“以支持正在利用尖端手段對抗互聯網壓制行為的新涌現的技術人員和活動人士群體”。美國的“互聯網自由”攻勢頗為見效。在2010-2011年的中東北非“茉莉花革命”中，網上顛覆與反顛覆、滲透與反滲透的斗爭空前激烈。臉書網、推特網等與美國政府關系密切的新型社交網絡在信息傳播、宣傳動員、組織集會等方面發(fā)揮了關鍵作用，成為中東北非亂局的重要推手。

在美國和西方大肆鼓吹網絡自由的同時，越來越多的發(fā)展中國家認識到，美國和西方力推所謂網絡“普世價值觀”，意在通過網絡打破他國關防，用精心設計的信息攻勢擾亂他國政治經濟和社會進程，甚至顛覆他國政府。在中東北非亂局中，埃及穆巴拉克政權和突尼斯阿里政權未能頂住奧巴馬政府的威逼利誘，沒有對美國社交網絡在該國年輕人中不斷增長的影響進行積極應對和有效抵制，以致最終被趕下臺來。相比之下，在2009年伊朗大選中，伊朗政府通過網絡管制，抵制美國政府利用社交網絡影響伊朗大選，雖然遭到西方媒體鋪天蓋地的批評，但伊朗最終維護了政權的基本穩(wěn)定。

事實上，美國政府雖然總是呼吁世界其他國家保證“互聯網自由”，本國卻從未對互聯網疏于防范和管控，在該領域奉行典型的“雙重標準”。早在“9.11”事件發(fā)生后，美國就藉反恐之名出臺《愛國者法案》，對通信和網絡進行嚴格限制。2009年9月，奧巴馬政府設立了負責互聯網安全的專門監(jiān)管機構。2013年“棱鏡門”事件持續(xù)發(fā)酵，徹底揭露了美國表面鼓吹“互聯網自由”、背后為所欲為的偽善本質。國際社會對美國“棱鏡”計劃的最多批評就是認為這種毫無底線的監(jiān)控行為是對其他國家主權的肆意踐踏。面對國際的批評聲浪，2015年6月，美國國會通過《美國自由法案》并獲總統簽署，對美國國安局大規(guī)模監(jiān)聽民眾通話記錄予以限制。然而令人失望的是，該法案界定的美國情報部門行為準則僅適用于國內，而對其在全球范圍內肆無忌憚的監(jiān)聽監(jiān)視行徑并未進行約束。

（二）“霸權與平等”

“霸權與平等”之爭是國際網絡安全問題的另一核心矛盾。作為網絡領域的先鋒，美國已形成對全球重要網絡資源分配與管理的絕對壟斷地位，打破美國一家獨大的國際網絡權力結構成為爭取全球網絡公平的關鍵所在。面對其他國家要求實現網絡平等的呼吁，美國倚仗現有網絡主導地位和技術優(yōu)勢，強勢頂住改革壓力，以維護互聯網自由和穩(wěn)定為名，反對另創(chuàng)網絡治理體系，反對各國政府主導互聯網事務，大力兜售和推廣美式互聯網治理模式。

“霸權與平等”之爭在2012年的國際電信聯盟（ITU）大會上有著顯著的體現。會前，以美國為首的諸多西方國家就明確反對ITU涉足互聯網管理，谷歌等互聯網企業(yè)反對態(tài)度尤為激烈。在會上，美國、英國、瑞典等西方國家相繼發(fā)表聲明，表示不能接受、不同意《規(guī)則》中涉及互聯網。中俄兩國則多次發(fā)言強調了在《規(guī)則》中提及互聯網問題的必要性；俄羅斯提議，《規(guī)則》應規(guī)定各國在互聯網管理和資源分配等方面擁有平等權利；南非、沙特、阿聯酋等阿拉伯國家和非洲國家也多次發(fā)言，強調在《規(guī)則》中提及互聯網問題的必要［7］。雖然發(fā)展中國家在網絡監(jiān)管問題上向美國作了最大程度的讓步，但美國仍拒絕簽署《規(guī)則》修訂草案。在美國百般阻撓ITU參與互聯網管理的背后，正是其霸權心態(tài)在作祟，不愿由此開啟讓國際社會通過多邊協商制定國際網絡規(guī)則的先例。

三、圍繞網絡安全戰(zhàn)略選擇，國際*會初步形成兩大陣營

就網絡安全戰(zhàn)略而言，當今國際社會存在兩種明顯不同的主張和選擇：其一為“以實力保安全”；其二為“以治理謀安全”。美國是前者的典型，仰仗自身強大的網絡實力，妄圖將一己之安全標準擴展為全球共識。中國、俄羅斯等國則積極主張“以治理謀安全”，它們提出要尊重各國網絡主權，加強國家間平等協商，并堅持聯合國在全球網絡治理中的核心作用［8］。

由于在網絡安全戰(zhàn)略上的不同主張和選擇，國際社會初步形成了兩大陣營。一個陣營以美國為核心，成員主要有歐盟、日本、加拿大和澳大利亞等西方國家，也包括美國的一些發(fā)展中國家盟友和伙伴。另一個陣營主要以中俄兩國為核心，成員既有新興發(fā)展中國家，也有一些信息化建設相對滯后的國家。

首先，兩大陣營在網絡安全的概念界定上就存在明顯分歧。中俄等國認為網絡安全應同時涵蓋網絡基礎設施和網絡信息內容，不受管控的網絡信息內容同樣會損害國家安全；而美國等國則認為網絡安全僅限于網絡基礎設施，否則將妨礙所謂的“互聯網自由”［9］。

其次，由于安全理念不同，兩大陣營所倡導的安全行為準則迥然不同。第一陣營致力于在網絡空間維護美國和西方的優(yōu)勢地位，并以反對限制“網絡自由”為名，妄圖剝奪發(fā)展中國家的網絡監(jiān)管權。2011 年6月，美歐日共同提出《政府網絡安全推薦準則》，反映了第一陣營的聯合行動。第二陣營認為，在國際網絡事務中，應遵循《聯合國憲章》和公認的國際關系基本準則。其主張集中體現在中俄哈吉等國于2011年9月向聯大一委提出《信息安全行為準則》中，包括和平利用網絡空間、尊重各國在網絡空間的平等權利、幫助發(fā)展中國家提升網絡安全和信息化水平等。在2011年布達佩斯網絡空間國際會議和2012年迪拜國際電聯大會上，第二陣營的力量得到初步顯現；在2013年首爾“網絡空間國際會議”和2015年世界互聯網大會上，它們的主張得到了更為廣泛的傳播。

其三，兩大陣營在網絡空間軍事化問題上存在著根本分歧。第一陣營試圖將現行武裝沖突法簡單套用到網絡空間，以求獲得就網絡安全爭端使用武力的合法性。2011年美國《網絡空間國家戰(zhàn)略》指出，“在網絡空間建立國家行為規(guī)范并不需要重新制定國際法律習俗，也不需要廢除現有的國際規(guī)范”［10］。2013年，美國主導北約發(fā)布《塔林手冊：適用于網絡戰(zhàn)爭的國際法》等綱領文件，為其制定具有普適性的網絡戰(zhàn)國際規(guī)則造勢鋪路。而中俄等國則繼續(xù)推動將國際法一般原則與網絡空間特殊性相結合，有針對性地制定網絡空間行為準則，反對將網絡空間變成戰(zhàn)場。

雖然第二陣營國家數量較多，但就網絡實力而言，第一陣營仍然占據著主導地位。不過上述兩大陣營劃分并非涇渭分明，也不意味著國際社會因網絡安全分歧已重新陷入針鋒相對的冷戰(zhàn)局面。特別是2013年“棱鏡門”事件轟動一時且余波未了，對美國與西歐國家、俄羅斯及拉美關系均造成不同程度的沖擊。此后，兩大陣營國家在某些網絡安全主張上也出現了新的分化組合，網絡安全國際博弈呈現出更為錯綜復雜的局面。在未來可以預見的較長時間內，兩大陣營及其背后的兩種不同網絡安全戰(zhàn)略選擇仍將競爭性共存，全球網絡治理在兩者的持續(xù)角力中艱難前行。

四、中國在網絡安全國際博弈中的立場和主張

中國國家決策層高度重視互聯網對國家安全的影響。2014年初，中共中央成立了以習總書記任組長的中央網絡安全和信息化領導小組。習總書記強調沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化。要從國際、國內的大勢出發(fā)，總體布局，統籌各方，創(chuàng)新發(fā)展，努力把我國建設成為網絡強國［11］。中國一直積極參與國際網絡安全對話與合作，近年來先后舉辦世界互聯網大會、新興國家互聯網圓桌會議、中美互聯網論壇等，并積極參加倫敦全球網絡安全峰會、布達佩斯網絡空間國際會議和迪拜國際電聯大會等。

作為具有全球影響力的新興大國，中國努力抓住當前網絡空間國際規(guī)則尚未最終成型的良好時機，進一步加強與廣大發(fā)展中國家，特別是“金磚國家”等新興大國在全球網絡治理中的協調與合作，繼續(xù)支持俄羅斯等國倡導的網絡安全相關協議，利用多邊進程牽制美國和西方的某些對華不利之舉。就網絡安全議題而言，中國與以美為首的西方大國存在較多的理念分歧和現實矛盾，但雙方在維護全球網絡安全方面仍然存在利益匯合點。中國在與其展開競爭、嚴加防范的同時，也本著求同存異的原則，繼續(xù)通過現有機制與之開展網絡安全對話，增信釋疑，力求建立互信和開展合作。

在全球網絡治理問題上，中國高舉“和平”旗幟，堅持聯合國的核心作用，大力推動在聯合國框架下制定全球打擊網絡犯罪的相關法律法規(guī)；同時，以適當方式積極參與其他多邊國際機制，努力爭取話語權，推動建立一個能夠適應網絡時代發(fā)展需求且兼顧各方利益的全球網絡治理體系。在網絡主權議題上，中國明確主張，網絡主權是國家主權在網絡空間的體現和延伸，網絡主權原則是中國維護國家安全和利益、參與國際網絡治理與合作所堅持的重要原則。2015年12月，習主席在第二屆世界互聯網大會上發(fā)表主旨演講，強調要尊重網絡主權，尊重各國自主選擇網絡發(fā)展道路、網絡管理模式、互聯網公共政策和平等參與網絡空間治理的權力；各國應加強溝通，擴大共識，深化合作，共同構建網絡空間命運共同體［12］。

［1］阿爾文·托夫勒.第三次浪潮 ［M］.北京：新華出版社，1996.

［2］Kenneth Lieberthal and Peter W. Singer.CybersecurityandUS-China Relations［R］.21stCenturyDefense Initiative at Brookings，2012-02-12.

［3］馬曉天.關注網絡空間安全，構建和諧網絡世界［N］.學習時報，2012-08-29.

［4］國防大學戰(zhàn)略研究所.國際戰(zhàn)略形勢與中國國家安全 ［M］.北京：軍事科學出版社，2013：330-334.

［5］中國現代國際關系研究院.國際戰(zhàn)略與安全形勢評估［M］.北京：時事出版社，2014：118.

［6］美國國務卿關于互聯網自由的講話［EB/OL］. （2010-01-21）.http：//chinese.usembassychina.org.cn/012110ir.html.

［7］張曉雷.一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭：2012年國際電信世界大會側記［EB/OL］.（2013-01-09）. http：//www.cnii.com.cn/wlkb/rmydb/ content/2013-01/09/content_1039388. htm.

［8］沈逸.以實力保安全，還是以治理謀安全？——兩種網絡安全戰(zhàn)略與中國的戰(zhàn)略選擇［J］.外交評論，2013（3）：140-148.

［9］劉建偉.恐懼、權力與全球網絡安全議題的興起 ［J］.世界經濟與政治，2013（12）：57-58.

［10］潘蔚娟.2011年世界重要安全文件匯編［M］.北京：時事出版社，2012：53.

［11］習近平.沒有網絡安全就沒有國家安全［EB/OL］.（2014-02-28）.http：//cpc.people. com.cn/n/2014/0228/c87228-24487625.html.

［12］習近平就共同構建網絡空間命運共同體提出5點主張［EB/OL］.（2015-12-16）.http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-12/16/ c_134922919.htm.

（作者單位：解放軍國際關系學院）

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