美國軍方對中國在南海島礁建設(shè)的戰(zhàn)略回應(yīng)
——兼談中國應(yīng)有的戰(zhàn)略或者政策選擇

晉　　軍　　李艷平

美國軍方對中國在南海島礁建設(shè)的戰(zhàn)略回應(yīng)
——兼談中國應(yīng)有的戰(zhàn)略或者政策選擇

晉軍李艷平

大致自2015年年中以來，美國軍方開始對中國在南海島礁建設(shè)活動予以戰(zhàn)略回應(yīng)。從邏輯上講，軍方的回應(yīng)至少包含與此有關(guān)的戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略鼓噪和戰(zhàn)略應(yīng)對三個重要環(huán)節(jié)。它首先認(rèn)為，中國在南海島礁建設(shè)進(jìn)度過于迅疾、規(guī)模過于龐大并且具有軍事（戰(zhàn)略）意義?；谏鲜鰬?zhàn)略認(rèn)知，美國軍方頗有針對性地進(jìn)行戰(zhàn)略大鼓噪，并且形成了包含四個方法或者方略的應(yīng)對戰(zhàn)略。為此，中國在戰(zhàn)略軍事方面的實(shí)施推進(jìn)更應(yīng)是屈伸異變的，并且在戰(zhàn)略外交上，努力同美國進(jìn)行戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略層次的談判，甚至完全可以將參與塑造亞太安全架構(gòu)作為未來可供選擇的路徑之一。

南海島礁建設(shè)；亞太再平衡戰(zhàn)略；戰(zhàn)略軍事；戰(zhàn)略外交

大致自2015年年中以來，美國軍方將中國在南海海洋領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)本無可厚非的“島礁建設(shè)”界定為“填海擴(kuò)島”（land reclamation），并且比先前更為密集談?wù)撝袊谀虾５拇祟惢顒?，集中力量有針對性地進(jìn)行戰(zhàn)略鼓噪，藉此為美國亞太再平衡戰(zhàn)略實(shí)施推進(jìn)猛烈造勢。

美國顯然運(yùn)用了巧實(shí)力（smart power）。此項(xiàng)實(shí)力之關(guān)鍵在于“靈巧”：即敏銳地發(fā)現(xiàn)機(jī)會，又不失時機(jī)地積極抓住機(jī)會且充分但又有所節(jié)制地利用機(jī)會?？梢哉J(rèn)為，這是自2010年美國行政當(dāng)局在河內(nèi)趁著越南先與中國纏鬧的局勢由國務(wù)卿希拉里·克林頓猛然拋出一項(xiàng)前所未有的大政策，即針對中國，要求南海爭端當(dāng)事國通過由美國參與的多邊框架處理爭端并且通過多邊談判解決爭端以來，它時隔數(shù)年再度運(yùn)用巧實(shí)力，對中國在南海島礁建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略大鼓噪，為實(shí)施推進(jìn)美國亞太再平衡戰(zhàn)略營造濃厚氛圍。

毋庸諱言，南海周邊國家海權(quán)意識觀念特別敏銳、海權(quán)發(fā)展勢頭特別強(qiáng)勁，中國南海必然充滿動能。各國在某些地理區(qū)域和空間的權(quán)勢競爭和權(quán)勢爭斗本乃國際政治常態(tài)，在南海尤其如此。與此同時，緩解國家間摩擦、沖突和戰(zhàn)爭的一項(xiàng)重要條件在于避免彼此誤判誤解。就本文主題而論，避免誤判誤解的首要前提是了解其他國家，尤其是美國（軍方）對中國在南海島礁建設(shè)的戰(zhàn)略回應(yīng)。從邏輯上講，這回應(yīng)至少包含與此有關(guān)的戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略鼓噪和戰(zhàn)略應(yīng)對三個重要環(huán)節(jié)。

一、美國的戰(zhàn)略認(rèn)知

對于中國在南海島礁建設(shè)，美國受威脅感明顯增強(qiáng)?！爸袊谀虾５奶詈U(kuò)島影響到美國的安全利益”，“國防部正采取行動保護(hù)美國在南海的利益：和平解決爭端、航行與飛越自由、不受干擾的合法商業(yè)、尊重國際法、維護(hù)和平與穩(wěn)定?！泵绹暮?quán)憂懼可謂盎格魯—撒克遜民族那特有的麥金德式恐懼，即擔(dān)憂海洋強(qiáng)國的重大優(yōu)勢遭到來自陸上強(qiáng)國的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2015年4月15日，美國國防部主管政策的副部長克里斯汀·沃姆斯作為軍方高層在公開場合首次較為嚴(yán)肅地提及中國在南海島礁建設(shè)。她在國會眾議院軍事委員會圍繞“軍事技術(shù)優(yōu)勢丟掉的風(fēng)險(xiǎn)及其對美國在亞太地區(qū)政策、戰(zhàn)略和態(tài)勢之含義”主題如此作證，“中國范圍廣泛的填海擴(kuò)島，特別是島礁哨站軍事化建設(shè)的前景令美國深感擔(dān)憂”。2015年5 月13日和9月17日，美國國防部主管亞太安全事務(wù)的助理部長施大偉在國會參院外交關(guān)系委員會和軍事委員會則分別圍繞“捍衛(wèi)美國在中國東海與南海的利益”和“亞太地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略”主題作證，更為全面和細(xì)致地向國會議員傳遞了美國軍方對中國在南海島礁建設(shè)的基本認(rèn)知：所涉及的基本事實(shí)及其政治影響與軍事含義。

第一、就基本事實(shí)而言，美國軍方承認(rèn)，“2009至2014年，南海島嶼島礁主權(quán)聲索者中，無論翻修翻建哨站，還是填海擴(kuò)島，越南最為積極，填海擴(kuò)島面積約達(dá)60英畝”，“除了中國和文萊以外，其他所有聲索者也在斯普拉特利群島有爭議的島嶼修建大小不等、功能各異的簡易機(jī)場。這些的擴(kuò)建努力產(chǎn)生了各方你爭我奪的比拼動力并且延續(xù)至今。”然而，“中國現(xiàn)今已填海擴(kuò)島超過2900英畝”，而“2014年以來，中國填海擴(kuò)島多達(dá)2000英畝”，“（過去）20個月，中國填海擴(kuò)島面積是所有其他聲索者過去40年擴(kuò)島面積加起來總和的17倍，約占斯普拉特利群島所有填海擴(kuò)島面積95%?！?/p>

第二，就政治影響而言，美國軍方確認(rèn)，中國在南海島礁建設(shè)進(jìn)度過于迅疾、規(guī)模過于龐大，“令其他聲索者相形見絀”，大有攪動南海局勢之動能?！爸袊谀虾Ｌ詈U(kuò)島連同其他行動的規(guī)模和性質(zhì)具有破壞區(qū)域安全的潛在可能”，這會“激起其他聲索者起而加強(qiáng)他們在南海哨站軍事能力，從而必定增加發(fā)生可能升級的意外之事或者誤判的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

第三，就軍事含義而言，美國軍方推斷，中國在南海島礁建設(shè)具有軍事（戰(zhàn)略）意義?！爸袊呀?jīng)明確表示哨站建設(shè)包含軍事設(shè)施增補(bǔ)”，據(jù)此推測，“中國完全可以利用完工島礁部署遠(yuǎn)程雷達(dá)與情報(bào)監(jiān)視偵察飛機(jī)、使用哨站停泊吃水更深的艦船進(jìn)而將執(zhí)法活動和海軍存在往南推進(jìn)至南海深處、利用修繕完成的簡易機(jī)場起降艦載機(jī)從而執(zhí)行更持久空中飛行任務(wù)，由此所建島礁完全可以提高中國攻防能力?！保?］

基于如上戰(zhàn)略認(rèn)知，美國軍方得出一項(xiàng)結(jié)論：中國在南海島礁建設(shè)以間接方式或者以不同于傳統(tǒng)方式威脅到美國的國家利益［2］。

二、美國的戰(zhàn)略鼓噪

針對中國在南海島礁建設(shè)，美國軍方力圖利用涉及南海方面的輿論和話語權(quán)幾乎掌握在美國手中重大優(yōu)勢，順勢而為，集中力量進(jìn)行戰(zhàn)略大鼓噪，急劇凸顯中國所謂“填海擴(kuò)島”問題，可被認(rèn)作為美國對中國在戰(zhàn)略、外交和經(jīng)濟(jì)三方面的戰(zhàn)略再平衡造勢。

第一、美國軍方利用戰(zhàn)略規(guī)劃和報(bào)告設(shè)置議題。美國國防部2015年5月8日公布的本年度《中國軍事與安全發(fā)展態(tài)勢報(bào)告》其中一個專設(shè)議題便是“中國在南?！詈U(kuò)島’”。美軍參聯(lián)會7月1日公布的《美國國家軍事戰(zhàn)略》對中國在南海島礁建設(shè)耿耿于懷，據(jù)此它首提中國威脅，突顯了軍方加強(qiáng)了的中國威脅意象。美國國防部8月21日公布的《亞太海洋戰(zhàn)略》指向明確，集中聚焦中國在南海島礁建設(shè)［3］。

第二、美國軍方利用多種多樣場合談?wù)撟h題。除了在國會提供證詞以外，美國軍方還在其他重要場合發(fā)表講演，頻繁探討中國在南海島礁建設(shè)，表達(dá)了與此有關(guān)的極大憂慮。例如，卡特5月30日在香格里拉安全對話會提出，“中國在南海填海擴(kuò)島比其他聲索者勢頭來得更為迅猛”，“那是這片海域成為亞太區(qū)域緊張之源和世界頭版新聞的原因。”［4］又例如，美軍一線聯(lián)合作戰(zhàn)司令部、太平洋司令部司令哈里·哈里斯7月24日在阿斯彭安全論壇小組討論時則提出，“中國在南海的積極進(jìn)取是美國公眾必須知道而且美國必須提出的一個問題”，“中國在南海填海擴(kuò)島對于美國的安全和經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！保?］

第三、美國軍方利用實(shí)際軍事行動驗(yàn)證議題。此乃美國軍事力量政治使用，或曰“政治用兵”。美軍至少兩次對中國南海進(jìn)行政治含義非同尋常的空中偵察。第一次是在2015年5月20日，美軍最先進(jìn)的一架P-8A“海神”反潛巡邏機(jī)猛然飛越中國南海島礁，而美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）記者小組則隨機(jī)現(xiàn)場報(bào)道。“這是五角大樓首次不加保密地報(bào)道中國島礁建設(shè)的視頻文件和美國飛機(jī)遭受中國挑戰(zhàn)的音頻文件?！保?］第二次是在7月18日，美軍同一機(jī)型一架反潛巡邏機(jī)在中國南海進(jìn)行了長達(dá)7小時飛行偵察，而美軍太平洋艦隊(duì)司令斯科特·斯威夫特搭乘其中。3日后，斯威夫特在韓國首爾美軍基地舉行的一次記者圓桌會議上對此確認(rèn)不諱［7］。美國兩次將本應(yīng)秘而不宣的軍事偵察活動公諸于眾、大加報(bào)道，以配合前述美國軍方戰(zhàn)略規(guī)劃和報(bào)告以及高層公開表態(tài)，其基本目的在于塑造國際和美國國內(nèi)公眾輿論。

總的來看，美國軍方挑選適當(dāng)時機(jī)，精心設(shè)置議題，高調(diào)談?wù)撟h題，實(shí)踐檢驗(yàn)議題，以積極主動姿態(tài)塑造輿論，發(fā)力啟撬南海周邊國家國內(nèi)激情動能，可被看作為美國對亞太在戰(zhàn)略、外交和經(jīng)濟(jì)三方面的戰(zhàn)略再平衡進(jìn)行鼓噪造勢。美國的戰(zhàn)略鼓噪確實(shí)產(chǎn)生了重大效果：美國多半獲得了美國國內(nèi)和國際響應(yīng)。特別就后一方面而言，一個突出的例子是2015 年8月東盟外長會議公開表達(dá)了對國家所謂“填海擴(kuò)島”的擔(dān)憂。

三、美國的戰(zhàn)略應(yīng)對

基于前述基本認(rèn)知，歷經(jīng)多輪戰(zhàn)略鼓噪，施大偉首次公布了美國業(yè)已形成并且付諸實(shí)施的應(yīng)對戰(zhàn)略。這項(xiàng)戰(zhàn)略大致包含四個方法或曰方略，而2015 年8月美國《亞太海洋安全戰(zhàn)略》則從“印亞太”（Indo-Asia-Pacific）而非僅僅南海一隅的地緣政治與戰(zhàn)略宏大視角極為細(xì)致地予以了必要補(bǔ)充。

第一、更新翻新美國的亞太傳統(tǒng)聯(lián)盟關(guān)系并且構(gòu)建盟友伙伴網(wǎng)絡(luò)。1.締結(jié)新的安全協(xié)議，確立新的安全框架，為美日、美澳、美菲傳統(tǒng)聯(lián)盟關(guān)系注入新的活力；2.對美國傳統(tǒng)聯(lián)盟關(guān)系進(jìn)行可謂“現(xiàn)代化”改造，使之升級成為地區(qū)乃至國際合作平臺，例如推動較強(qiáng)盟國日澳同東南亞較弱伙伴的安全合作；3.構(gòu)筑盟國三邊網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，例如美日澳、美日韓和美日印三個不同的盟國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

第二、保持美國在亞太前沿軍事力量持續(xù)存在并且調(diào)整優(yōu)化前沿美軍分布態(tài)勢。1.創(chuàng)新美軍前沿存在方式。針對澳大利亞和新加坡，推行那大有別于以往大軍駐屯（例如美軍駐日韓模式）的輪換派遣模式，從而以別樣方式維持前沿美軍常新常在。2.散化美軍在東亞、西太平洋，特別是其西部的權(quán)勢分布，即從過去集中于日本沖繩一隅轉(zhuǎn)為分散于澳大利亞、夏威夷、關(guān)島和日本本島多地。通過如此創(chuàng)新和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“在兵力部署方面更加符合地理狀況、在作戰(zhàn)方面更加靈活多變、在政治方面更加可持續(xù)的美國亞太防務(wù)布局?！?/p>

第三、賦能盟國伙伴。美國軍方致力于建立盟友伙伴海洋安全實(shí)力，亦即幫助南海周邊國家提高海洋安全能力和加大對地區(qū)的態(tài)勢感知。美國軍方首要優(yōu)先任務(wù)是同盟友伙伴合作，助其發(fā)展最具實(shí)效的復(fù)合型能力，使之能夠提供可信的海洋防務(wù)和巡邏能力，進(jìn)而更及時有效地應(yīng)對區(qū)域海洋安全挑戰(zhàn)：1.幫助伙伴增大區(qū)域海洋態(tài)勢感知能力并且繪制海洋行動導(dǎo)圖；2.向伙伴提供且助其發(fā)展必要的基礎(chǔ)設(shè)施、后勤支援和行動步驟流程；3.進(jìn)一步增強(qiáng)伙伴作戰(zhàn)能力和遭受損毀后的復(fù)原能力；4.幫助伙伴加強(qiáng)涉海機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)建設(shè)、海洋治理和人員訓(xùn)練；5.辨識形成至關(guān)緊要的海洋安全能力所必需的現(xiàn)代化或者新型系統(tǒng)建設(shè)。

第四、通過健康而審慎的美中兩軍交流來減輕誤判甚至沖突風(fēng)險(xiǎn)。1.注重美中雙邊關(guān)系。美國軍方追求一個以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為宗旨的兩軍關(guān)系，以尋求兩國在共同利益領(lǐng)域深化合作并且管控美中安全競爭與安全摩擦。此類兩軍關(guān)系基于三根支柱：（1）通過政策界和最高領(lǐng)導(dǎo)人接觸，兩國持續(xù)開展有實(shí)質(zhì)內(nèi)容對話，形成關(guān)于國際安全環(huán)境及其相關(guān)挑戰(zhàn)的共同觀點(diǎn)；（2）嘗試開拓具體且可產(chǎn)生實(shí)效的“試驗(yàn)田”，以此發(fā)展兩國在共同利益領(lǐng)域展開合作的能力；（3）在那些尋求操作安全和開辟溝通渠道且使之規(guī)制化的活動上加大投入，旨在減少導(dǎo)致美中雙邊關(guān)系全面脫軌的事故或者誤算發(fā)生之可能；2.加強(qiáng)區(qū)域范圍風(fēng)險(xiǎn)緩解措施。僅有美中雙邊安全機(jī)制顯然不足，美國軍方還將努力聚焦于鼓勵培育亞太區(qū)域海洋風(fēng)險(xiǎn)緩解和信任建立的多邊主義安全機(jī)制。此類機(jī)制有助于防范海洋險(xiǎn)情事故的發(fā)生并且在其萬一發(fā)生之時更優(yōu)化地管控之［8］。

四、中國應(yīng)有的戰(zhàn)略或者政策選擇

人們必須牢牢記住以下根本事實(shí)：中國是高速增強(qiáng)（特別是經(jīng)濟(jì)方面）著的最大發(fā)展中國家，而美國則是實(shí)力最強(qiáng)和權(quán)勢最廣的發(fā)達(dá)國家。不僅如此，在程度空前的全球化和經(jīng)久不息的地緣政治復(fù)雜交織的當(dāng)今世界，兩國間的當(dāng)代關(guān)系實(shí)屬多維、復(fù)雜、能動和意義非凡。事實(shí)上，美中兩國既非單純的對手，亦非單純的伙伴，雙邊關(guān)系中基本的競爭、對立、協(xié)調(diào)和合作成分既有相對的穩(wěn)定性質(zhì)，又有不息的變動特征。美國作為世界上唯一超級大國占據(jù)近乎霸權(quán)性權(quán)利，自然拒不給予中國應(yīng)有但未有的合理的“戰(zhàn)略權(quán)利空間”，由此它在南海周邊設(shè)局布局中必不可免地顯露出武力強(qiáng)硬方面，威懾意味甚濃。然而美國也強(qiáng)調(diào)美中防務(wù)外交，以減少美中軍事誤判，進(jìn)而規(guī)避美中軍事摩擦，并且試圖更多利用區(qū)域安全體制的多邊主義力量包容和約束中國。由此項(xiàng)基本判定出發(fā)，可以思考和探索中國可有的戰(zhàn)略和政策選擇。

增進(jìn)中國在亞洲和西太平洋的權(quán)勢影響甚或主導(dǎo)作用——這就是愈益清楚的中國對外政策的一大目標(biāo)，就短期、中期和長期來說都是如此。戰(zhàn)略軍事和戰(zhàn)略外交都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于這一目標(biāo)的主要政策工具。第一、戰(zhàn)略軍事尤其必要。它至關(guān)重要地推進(jìn)了中國的“硬權(quán)勢”（hard power），包括戰(zhàn)略軍力的繼續(xù)急劇增強(qiáng)、戰(zhàn)略軍事活動范圍的顯著擴(kuò)展和海洋領(lǐng)土主權(quán)/海洋權(quán)益之聲索的堅(jiān)定伸張。有如國家大戰(zhàn)略理論揭示，戰(zhàn)略的付諸實(shí)施講求屈伸異變，由此戰(zhàn)略軍事的向前推進(jìn)應(yīng)當(dāng)是“緩急相兼”和“靈活求變”的。有些時候，堅(jiān)決有力尤其必要，而另一些時候，不失審慎實(shí)屬優(yōu)先。更何況，南海爭端問題遠(yuǎn)非一朝一夕可以解決，其最終解決有賴于國家間經(jīng)久較量。較量什么？較量實(shí)力；較量戰(zhàn)略和外交素質(zhì)；較量意志力（忍耐、堅(jiān)韌和耐心等等）——戰(zhàn)略努力必須有基于深思熟慮的堅(jiān)韌，而戰(zhàn)略耐久性往往有決定意義。第二、戰(zhàn)略外交尤其必要。中國的具體政策首先在于同美國進(jìn)行戰(zhàn)術(shù)層次的談判，例如盡快制訂完成雙方軍機(jī)空中相遇規(guī)則，盡最大可能規(guī)避海空沖撞沖突風(fēng)險(xiǎn)。然而僅有戰(zhàn)術(shù)層次的談判遠(yuǎn)非足夠，中美之間還需有戰(zhàn)略層次的談判，體制性規(guī)范中國與美國在東亞西太平洋軍事存在的關(guān)系，使之不那么威逼脅迫；與此同時體制性規(guī)范中國與美國的亞太盟友伙伴關(guān)系，使之不那么軍事化?；蛟S更為重要的是，完全可以將參與塑造亞太安全架構(gòu)作為未來可供選擇的路徑之一，以求不僅不被排除在外以致非同小可地?fù)p失安全利益和大國威望，還要爭取通過中國的大國特殊權(quán)利帶來的必定可觀的發(fā)言權(quán)和規(guī)范制定參與權(quán)去局部“改造”這類安全架構(gòu)，使之不那么以防范和約束中國為其基本目標(biāo)?？傊兴婪逗陀兴Ａ舻剡m應(yīng)包括美國在內(nèi)為大多數(shù)國家所認(rèn)可的自由國際主義規(guī)范和所涉政策安排并非全然不利［9］。

［1］David Shear，Statement of David Shear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate CommitteeonForeignRelations，May132015. http：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/ 051315_Shear_Testimony.pdf；ASD Shear Statement for the Record SASC Hearing on DoD Asia-PacificMaritimeSecurityStrategy，p.2，September 17 2015，http：//www.armed-services. senate.gov/imo/media/doc/Shear_09-17-15.pdf.

［2］U.S.Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www.jcs.mil/portals/36/ documents/publications/2015_national_military_strategy.pdf.

［3］U.S.Department of Defense，Annual Report to Congress：Military and Security Development Involving the People’s Republic of China 2015，p.72.http：//www.defense.gov/Portals/1/ Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf；Asia-PacificMaritimeSecurity Strategy，pp.14_17.http：//www.defense.gov/ Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF；The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www. jcs.mil/portals/36/documents/publications/ 2015_national_military_strategy.pdf.

［4］IISS Shangri-La Dialogue：“A Regional Security Architecture Where Every Rises”，May 302015.http：//www.defense.gov/Speeches/Speech. aspx？SpeechID=1945.

［5］U.S.DepartmentofDefense，Pacom Chief：China’s Land Reclamation Has Broad Consequences，July242015.http：//www.defense. gov/news/newsarticle.aspx？id=129348.

［6］China warns U.S.surveillance plane，http：//www.cnn.com/2015/05/20/politics/southchina-sea-navy-flight/.

［7］U.S.Admiral says his South China Sea surveillanceflight‘routine’，http：//www. reuters.com/article/2015/07/20/us-southchinasea-usa-idUSKCN0PU08720150720.

［8］StatementofDavidShear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate Committee on ForeignRelations， May132015.http：//www. foreign.senate.gov/imo/media/doc/051315_Shear_ Testimony.pdf；Asia-PacificMaritime Security Strategy，pp.19_23，25_26，28_32.http：// www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA% 20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.

［9］時殷弘，中國對外戰(zhàn)略的最新變遷：從“戰(zhàn)略軍事”為主到“戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)”為主［J］.現(xiàn)代國際關(guān)系，2015（1）：22.

（晉軍系南京政治學(xué)院博士后研究人員；李艷平系南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）

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