生態(tài)文明建設(shè)中的政府責(zé)任研究

孫瑋瑋

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南鄭州 450001

生態(tài)文明建設(shè)中的政府責(zé)任研究

孫瑋瑋

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南鄭州 450001

21世紀(jì)以來，人與自然和諧相處成為時(shí)代主題。在生態(tài)文明的背景下，政府作為國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)承擔(dān)起新的責(zé)任即生態(tài)責(zé)任。然而我國(guó)政府在生態(tài)責(zé)任履行方面有所缺失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化。本文主要從樹立政府主體地位，健全生態(tài)問責(zé)制，完善法律法規(guī)，完善生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)公民參與這五個(gè)方面入手，構(gòu)建政府生態(tài)責(zé)任體系。

生態(tài)文明；生態(tài)文明建設(shè)；政府責(zé)任

一、生態(tài)文明：內(nèi)涵與建設(shè)意義

目前，對(duì)生態(tài)文明概念的認(rèn)識(shí)可謂是見仁見智。在西方國(guó)家，出現(xiàn)了生態(tài)后現(xiàn)代主義、后工業(yè)社會(huì)、生態(tài)現(xiàn)代化、后工業(yè)文明等。1995年，一位著名的美國(guó)批評(píng)家羅伊·莫里森，在現(xiàn)代意義上提出了生態(tài)文明的概念，他認(rèn)為，生態(tài)文明是工 業(yè)文明后的一種新型文明。在我國(guó)，1997年著名生態(tài)學(xué)家葉謙吉從生態(tài)學(xué)和生態(tài)哲學(xué)兩個(gè)維度對(duì)生態(tài)文明進(jìn)行了詮釋，他認(rèn)為生態(tài)文明是指獲利于自然又保護(hù)自然、人與自然和諧統(tǒng)一，同時(shí)也標(biāo)志著生態(tài)文明概念在我國(guó)首次提出。著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，生態(tài)文明是為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧關(guān)系所做的全部努力與所取得的全部成果的總和，它是人類改造自然同時(shí)造福自身的過程，生態(tài)文明表征著人與自然相互關(guān)系的進(jìn)步狀態(tài)。

總體說來，生態(tài)文明是指，人類改造自然同時(shí)又保護(hù)自然，以優(yōu)化和改善人與自然關(guān)系為前提，為建立良好生態(tài)環(huán)境而獲取的物質(zhì)、精神與制度成果的總和。生態(tài)文明是社會(huì)的一種文明形態(tài)，是社會(huì)文明生態(tài)化表現(xiàn)，它是社會(huì)的發(fā)展程度高低的標(biāo)志，同時(shí)生態(tài)文明以實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)、人與人的和諧相處，生態(tài)文明發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)意味著在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中既要滿足人類發(fā)展的需要，又要保護(hù)自然環(huán)境，通過人和自然的和諧發(fā)展從而取得人類進(jìn)步的物質(zhì)和精神成果。

目前我國(guó)處在工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化發(fā)展重要時(shí)段。人口在增長(zhǎng)，資源需、環(huán)境惡化的壓力也都在增長(zhǎng)，尤其是傳統(tǒng)工業(yè)化和城市化造成的污染在一些地區(qū)導(dǎo)致的環(huán)境重大破壞案例時(shí)有發(fā)生，保護(hù)環(huán)境和改善生態(tài)問題處于關(guān)鍵時(shí)期。因此，中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)十分迫切和重要。

首先，黨的十八大以來將建設(shè)具有中國(guó)特色的生態(tài)文明社會(huì)推向了一個(gè)新的高度。從實(shí)際情況來看，為了緩解我國(guó)脆弱的生態(tài)環(huán)境，緩和我國(guó)人口的高增長(zhǎng)率，推動(dòng)改革開放事業(yè)的發(fā)展，必須建設(shè)生態(tài)文明。其次，生態(tài)文明建設(shè)指引了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展方向。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，政府應(yīng)摒棄過去那種以環(huán)境污染為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)短暫繁榮的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境各個(gè)要素相協(xié)調(diào)，在全社會(huì)倡導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。最后，生態(tài)文明作為社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，建設(shè)意義重大。構(gòu)建和諧社會(huì)需要人、社會(huì)與自然三者利益共同體相互配合，生態(tài)文明的缺失，會(huì)導(dǎo)致人們連綿不斷的遭受自然災(zāi)害和瘟疫疾病的襲擊，身體健康和生命安全得不到應(yīng)有的保障，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和發(fā)展無(wú)法順利進(jìn)行，不可避免地導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題，社會(huì)和諧將無(wú)從談起。新時(shí)期，為了保證我國(guó)現(xiàn)代文明建設(shè)能持久穩(wěn)定發(fā)展，必須把生態(tài)環(huán)境保護(hù)提到文明建設(shè)的高度。

二、生態(tài)文明建設(shè)：政府責(zé)任缺失

當(dāng)下，生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化得以持續(xù)繁榮發(fā)展的必經(jīng)之路。但令人遺憾的是，目前我國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)中還存在許多亟需發(fā)展和完善的地方。

（一）政府主體地位的缺失

近些年，我國(guó)出現(xiàn)了多例特大生態(tài)環(huán)境破壞事件，例如河北白洋淀死魚事件、四川沱江特大水污染案、貴州高速公路液態(tài)氨泄漏事件等，在這些事件中毫無(wú)疑問企業(yè)被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境破壞的罪魁禍?zhǔn)住Ｅc此同時(shí)，我國(guó)政府一直秉承“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，誰(shuí)開發(fā)，誰(shuí)保護(hù)”的基本原則。因此，當(dāng)涉及生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，更多的責(zé)任集體指向了企業(yè)和社會(huì)，政府往往被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境問題中的監(jiān)管方，其主要工作是被動(dòng)地采取一些懲治措施與監(jiān)管措施。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)每當(dāng)出現(xiàn)了環(huán)境問題，政府通常做法是只是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定追究當(dāng)事人的責(zé)任，而其自身并不對(duì)該環(huán)境問題負(fù)責(zé)。事實(shí)上，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，生態(tài)治理的第一責(zé)任主體應(yīng)該是政府，某些時(shí)候他或許可以逃避一家企業(yè)污染問題的生態(tài)責(zé)任，但對(duì)一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的生態(tài)惡化現(xiàn)象政府擔(dān)當(dāng)者不可推卸責(zé)任。所以，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)的主體，理所應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起相應(yīng)的生態(tài)職責(zé)，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。

（二）官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡薄

在我國(guó)，許多地區(qū)往往基于經(jīng)濟(jì)成果來評(píng)價(jià)政府政績(jī)水平，甚至作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)要求政府當(dāng)局對(duì)環(huán)境足夠重視，這種唯GDP論更加弱化了政府官員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。加上我國(guó)地域發(fā)展水平不均衡，在對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境關(guān)系的主次上，顧此失彼、違背自然規(guī)律現(xiàn)象在很多地區(qū)頻繁出現(xiàn)，比如：有的地區(qū)過度追求GDP，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的承受能力；有的地區(qū)忽視環(huán)境污染防治法律規(guī)章，逃避環(huán)境監(jiān)督違規(guī)生產(chǎn)；有的地區(qū)政府官員甚至存在權(quán)錢交易，為自身私利為不合規(guī)企業(yè)開“通行證”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，“我國(guó)能源利用率為38%，工業(yè)用水重復(fù)利用率為58%，礦產(chǎn)資源回收率為33%，分別比發(fā)達(dá)國(guó)家低15個(gè)百分點(diǎn)，25個(gè)百分點(diǎn)和20個(gè)百分點(diǎn)”。由此可見，我國(guó)的生態(tài)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，政府片面的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視了自身的應(yīng)負(fù)擔(dān)的生態(tài)責(zé)任，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的發(fā)生沖突時(shí)，政府往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，因此，增強(qiáng)各級(jí)官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)迫在眉睫。

（三）生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不完善

生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督機(jī)制不完善。首先，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度不完善，使環(huán)境行政執(zhí)法很難做出及時(shí)的、必要的回應(yīng)。許多相關(guān)信息不公開，老百姓不知道，媒體也不知情，一旦發(fā)生了惡性事件，企業(yè)捂著，政府也幫忙不對(duì)外披露信息，公民的知情權(quán)沒有得到保障，監(jiān)督也就無(wú)從談起。其次，因?yàn)檎畔⒐_不透明，公民無(wú)法對(duì)生態(tài)破壞現(xiàn)象事前防御，造成事后懲治監(jiān)督行為成為常態(tài)?！跋任廴荆笾卫怼?、“先開發(fā)，后保護(hù)”使生態(tài)問題愈發(fā)嚴(yán)重，當(dāng)環(huán)境破壞成為既定事實(shí)，無(wú)論政府官員下臺(tái)還是承擔(dān)巨額賠償，都無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)破壞產(chǎn)生的損失。最后，我國(guó)社會(huì)缺乏自主、獨(dú)立的非政府組織，社會(huì)自治、監(jiān)督能力非常薄弱。政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往選擇與企業(yè)站在一起，從而使得有效的監(jiān)督機(jī)制愈發(fā)難以建立，監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督成本過高都成為制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。

（四）缺乏相應(yīng)的法律制度

自改革開放以來，我國(guó)先后頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《可再生能源法》等20多部關(guān)于環(huán)境的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)多是一些政策性規(guī)章，往往著眼于全局性、普遍性的問題，不可能顧及到各地具體的生態(tài)問題，且現(xiàn)有立法也較為零散、不全面、適用性不強(qiáng)，不能針對(duì)性滿足生態(tài)文明建設(shè)各種實(shí)際需求。

（五）忽視對(duì)企業(yè)和公民的生態(tài)宣傳與教育

公民生態(tài)文明意識(shí)薄弱是我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)未能從根本遏制的深層次原因。大多數(shù)企業(yè)都急于求成，其所獲取的經(jīng)濟(jì)利益往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，同時(shí)許多公民對(duì)生態(tài)環(huán)保知識(shí)不了解，也無(wú)法有效參與到生態(tài)文明的建設(shè)中。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，很大程度由于制度的缺乏，由于缺少對(duì)全體公民自上而下的生態(tài)教育機(jī)制，導(dǎo)致公民和企業(yè)較少能接觸到生態(tài)的教育及生態(tài)知識(shí)。事實(shí)上，生態(tài)文明建設(shè)需要公民的廣泛參與，每個(gè)公民心中都應(yīng)樹立一種環(huán)境保護(hù)意識(shí)，并自覺把這種意識(shí)轉(zhuǎn)化成自己的行為，生態(tài)文明建設(shè)才能真正的落到實(shí)處。建設(shè)美麗中國(guó)，需要千百萬(wàn)公民的共同努力。

三、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)中政府責(zé)任的對(duì)策分析

鑒于在生態(tài)文明建設(shè)過程中存在一系列問題，政府應(yīng)該進(jìn)一步改進(jìn)在生態(tài)文明建設(shè)過程中的方針政策及治理途徑，充分發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，積極引導(dǎo)參與整個(gè)社會(huì)的生態(tài)建設(shè)。

（一）樹立主體地位，提高政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)

改革開放以來，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程使生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻的危機(jī)。政府應(yīng)該明確自己作為生態(tài)責(zé)任的第一責(zé)任主體，首要任務(wù)便是是提高政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。

一方面，在行政文化中樹立生態(tài)價(jià)值的理念。在構(gòu)建生態(tài)責(zé)任體系過程中，制度往往只能作為的一種剛性的引導(dǎo)，假如缺乏生態(tài)文明價(jià)值理念這種“軟”約束支撐，生態(tài)責(zé)任就難以落實(shí)。因此，它需要政府把生態(tài)文明理念納入政策，建立科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，遵守生態(tài)優(yōu)先的根本價(jià)值取向，并轉(zhuǎn)變職能。另一方面，官員績(jī)效考核體系需以綠色GDP為核心。我國(guó)應(yīng)建立起以綠色GDP為核心的官員環(huán)?？己梭w系，摒棄過去那種過度依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官員考評(píng)思想，樹立以資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)為前提的政績(jī)發(fā)展觀，并以此作為公務(wù)員錄用、晉升、獎(jiǎng)懲、辭退的重要依據(jù)。以綠色GDP為核心的官員績(jī)效考核體系的建立，可以有效監(jiān)督政府在生態(tài)管理方面的行為，從而提高生態(tài)文明建設(shè)的效率。

（二）建立健全生態(tài)問責(zé)制，強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任

在我國(guó)，問責(zé)制是政府治理的重要內(nèi)容，同時(shí)能夠有效監(jiān)督政府的行為。因此，生態(tài)問責(zé)制構(gòu)建毋庸置疑成為政府生態(tài)治理中最為重要的環(huán)節(jié)，需做到以下幾點(diǎn)：

第一，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任制。首先確定在一段時(shí)間內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，并把這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為考核政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人的要件，量化生態(tài)文明建設(shè)成果。第二，建立自上而下的生態(tài)問責(zé)制度。以政府體系的層級(jí)制為基礎(chǔ)，實(shí)施生態(tài)責(zé)任制，將生態(tài)責(zé)任理念貫穿于整個(gè)社會(huì)。第三，在干部離任時(shí)，實(shí)行生態(tài)審計(jì)制度。將生態(tài)指標(biāo)納入離任審計(jì)中，逐步實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)與資源增減情況、環(huán)境質(zhì)量情況和生態(tài)的破壞程度等指標(biāo)相掛鉤，并以此標(biāo)準(zhǔn)來確定退休工資與福利。

（三）完善生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高生態(tài)文明水平。

政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的完善必須從健全環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建設(shè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)人才監(jiān)管隊(duì)伍三方面做起。

第一，建立和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。政府部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)控環(huán)境污染情況，針對(duì)污染物排放、空氣質(zhì)量等方面監(jiān)測(cè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)超標(biāo)排污、違法排污等環(huán)境違法行為的監(jiān)管處罰力度，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。第二，注重生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立和完善。政府環(huán)境監(jiān)督部門要利用各種手段，加大環(huán)境監(jiān)管力度，糾正由于過度開發(fā)自然資源導(dǎo)致環(huán)境污染行為，使能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)步入標(biāo)準(zhǔn)化化軌道。第三，注重人才隊(duì)伍培養(yǎng)，建立一支環(huán)保觀念強(qiáng)、能力水平高的環(huán)境監(jiān)管人才隊(duì)伍。人才隊(duì)伍建設(shè)是提升環(huán)境監(jiān)管能力的重要職責(zé)。目前，我國(guó)政府部門環(huán)境監(jiān)管人員不履行職責(zé)或不能完全履行職責(zé)造成頻繁的環(huán)境污染事故，必須在環(huán)境監(jiān)管人員中開展職業(yè)道德教育，提高他們的業(yè)務(wù)水平。

（四）法規(guī)完善，發(fā)揮法律保障責(zé)任

新時(shí)期，生態(tài)文明作為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)積極建立和完善各項(xiàng)法律體系，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法制保障。補(bǔ)充和完善現(xiàn)有的生態(tài)文明法律體系。根據(jù)具體情況，將生態(tài)文明建設(shè)納入法制化軌道，不斷完善生態(tài)文明現(xiàn)有的法律制度規(guī)定，真正做到有法可依，構(gòu)建系統(tǒng)、全面、科學(xué)、合理的生態(tài)文明法制體系。各級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定環(huán)保規(guī)章制度。逐步完善環(huán)境保護(hù)制度體系。

（五）文化理念培育，發(fā)揮引導(dǎo)全社會(huì)參與責(zé)任

為建立生態(tài)文明文化新形態(tài)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)在化建設(shè)事業(yè)全面發(fā)展，需要政府部門廣泛開展環(huán)境宣傳教育，需要全社會(huì)公民廣泛參與，從而營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注、政府支持、全體公民參與環(huán)境保護(hù)的文化氛圍。

第一，培養(yǎng)和提高全社會(huì)的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。政府應(yīng)運(yùn)用多種教育手段和大眾傳媒工具，普及宣傳環(huán)保知識(shí)，及時(shí)公開與群眾生活緊密相關(guān)的環(huán)保工作信息，使人們認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量提高的基礎(chǔ)良好的生態(tài)環(huán)境。因此，政府應(yīng)該積極開展多種綠色宣傳活動(dòng)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)群眾崇尚綠色消費(fèi)，動(dòng)員全社會(huì)自覺參與到生態(tài)保護(hù)的工作中來。第二，在全社會(huì)宣傳科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明理念。政府應(yīng)設(shè)立教育宣傳基地，向公眾傳播有關(guān)生態(tài)環(huán)保的知識(shí)，在公民心中中自覺形成"節(jié)約環(huán)保光榮、浪費(fèi)污染可恥”的環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)廣大群眾參與到生態(tài)文明建設(shè)工作中來。第三，開展環(huán)保政策宣傳教育。一方面，政府應(yīng)利用多種形式在全社會(huì)宣傳環(huán)境保護(hù)科普知識(shí)，特別要注重化青少年環(huán)境保護(hù)宣傳教育，使生態(tài)文明觀念深入人心。另一方面，大力扶持各種環(huán)保組織建設(shè)。環(huán)保組織作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要組織形式，隨著他不斷發(fā)展壯大已逐步成為公民參與建設(shè)生態(tài)文明的有效機(jī)制。

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孫瑋瑋（1989－），女，河南鶴壁人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士。