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    天津保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

    2016-11-26 14:53:32韋平美王小春
    中國(guó)國(guó)情國(guó)力 2016年9期
    關(guān)鍵詞:保障性服務(wù)體系住房

    ◎韋平美 王小春

    天津保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

    ◎韋平美 王小春

    隨著人口老齡化的發(fā)展和保障性住房的大規(guī)模建設(shè),保障性住房社區(qū)中的老年人養(yǎng)老問(wèn)題日漸突出。目前天津市保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和相關(guān)服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、與大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)空間背離、社區(qū)公共空間較小、養(yǎng)老服務(wù)人員和志愿者缺乏,以及宣傳不足等問(wèn)題。建議從明確政府職責(zé),健全養(yǎng)老服務(wù)體系以及保障房進(jìn)行適老化設(shè)計(jì)建設(shè)三大方面,健全保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系,促進(jìn)住房保障和養(yǎng)老保障的有機(jī)融合。

    人口老齡化;保障性住房;養(yǎng)老服務(wù)體系

    天津市是全國(guó)最早進(jìn)入“老齡化”的城市之一,截至2015年底,天津市60歲以上戶(hù)籍人口達(dá)到230.37萬(wàn),占全市戶(hù)籍人口的22.43%,老齡化程度僅在上海、北京之后,位列全國(guó)第三。城鎮(zhèn)化發(fā)展使得我國(guó)傳統(tǒng)家庭保障功能日益弱化,加之目前養(yǎng)老保障體系尚不健全,使得龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到滿(mǎn)足。

    保障性住房是我國(guó)城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種住宅類(lèi)型,它通常是指根據(jù)國(guó)家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定,由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌,提供給特定的人群使用,并且對(duì)該類(lèi)住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷(xiāo)售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定,起社會(huì)保障作用的住房,主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、棚戶(hù)區(qū)改造安置房和兩限商品房等。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定,保障性住房的保障對(duì)象主要是城市中等偏下收入或住房困難的最低收入家庭,以中老年或病殘人群居多。因其經(jīng)濟(jì)收入有限,自我養(yǎng)老能力較弱,相對(duì)于普通社區(qū)而言,對(duì)于政府支持的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求更加迫切和集中。所以,在保障房建設(shè)設(shè)計(jì)、社區(qū)規(guī)劃等供應(yīng)環(huán)節(jié)中,更應(yīng)注重養(yǎng)老服務(wù)功能的構(gòu)建和完善。由于保障性住房建設(shè)及管理存在遠(yuǎn)離市區(qū)、設(shè)計(jì)滯后、質(zhì)量隱患和設(shè)施不完備等系列問(wèn)題,使得保障性住房社區(qū)居民社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題令人堪憂(yōu)。

    存在的突出問(wèn)題

    1.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后,缺乏適老型建設(shè)

    養(yǎng)老服務(wù)方式主要有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種形式。盡管天津市規(guī)定,從2014年起,凡新建城區(qū)和新建居住(?。﹨^(qū),要按照標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè),實(shí)踐上也取得了街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))老年日間照料服務(wù)中心近700處的顯著成績(jī)。但諸多大型保障性住房社區(qū)由于在2014年以前已建成,社區(qū)內(nèi)或社區(qū)周邊不僅缺乏專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),更缺乏社區(qū)日間照料中心和老年人娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。目前的養(yǎng)老服務(wù)主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材,為老為殘服務(wù)專(zhuān)業(yè)設(shè)施少,無(wú)障礙化建設(shè)不足。有的由于位置偏遠(yuǎn),甚至連提供送餐、助潔等零散居家養(yǎng)老服務(wù)的商業(yè)性餐飲和家政服務(wù)公司都很稀缺,所以,保障性住房社區(qū)的老人養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老,社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老較少。天津市亟待加強(qiáng)保障性住房社區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的補(bǔ)充建設(shè),尤其應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重中之重。

    2.醫(yī)療設(shè)施不足,與大型醫(yī)院空間背離

    天津市保障性住房社區(qū)多數(shù)位于北辰區(qū)、東麗區(qū)和津南區(qū)等城市邊緣地區(qū),地理位置較偏僻,交通相對(duì)不便。而綜合性和專(zhuān)業(yè)性醫(yī)院等大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)通常位于城市中心地區(qū),保障房社區(qū)內(nèi)多為小型社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心,甚至沒(méi)有醫(yī)療機(jī)構(gòu),其醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足老年人的看病就醫(yī)需求。這一方面導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)中低收入老人看病難;另一方面,其必須到遠(yuǎn)離居住區(qū)的市中心就醫(yī),無(wú)形中增加了治療成本,降低了生活質(zhì)量。

    3.社區(qū)公共空間不足,缺乏室內(nèi)活動(dòng)空間

    天津市保障性住房社區(qū)內(nèi)除了建筑用房和道路用地,一般只有一小塊露天健身場(chǎng)所或綠地,缺乏為老人設(shè)計(jì)的娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所,而且多數(shù)小區(qū)也沒(méi)有老人室內(nèi)休閑娛樂(lè)中心,休閑娛樂(lè)活動(dòng)很難持續(xù)開(kāi)展。

    4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足,社會(huì)資本未充分利用

    社會(huì)資本存在于人際交往之中,一個(gè)社區(qū)其社會(huì)資本豐富則代表居民之間交流互動(dòng)較多。作為一種無(wú)形資產(chǎn),社區(qū)社會(huì)資本能夠在一定程度上緩解家庭成員的養(yǎng)老壓力,減少空巢老人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),有利于提升老人的生活滿(mǎn)意度。目前,天津市保障性住房社區(qū)中社會(huì)資本并不豐富,大多數(shù)老人在生活中與鄰居接觸較少,社區(qū)缺乏互幫互助的文化氛圍。此外,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在保障性住房社區(qū)內(nèi)的宣傳力度不夠,有不少老人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老缺乏了解,這不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展完善。

    5.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏,志愿者隊(duì)伍不足

    天津市保障性住房社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重不足,幫助社區(qū)困難老人的工作主要由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé),缺乏專(zhuān)業(yè)人員。此外,保障房社區(qū)為老人服務(wù)的志愿者較少,有的社區(qū)僅有老年人自發(fā)組織形成的志愿者隊(duì)伍,缺乏大學(xué)生志愿者或其他社會(huì)志愿者隊(duì)伍。

    對(duì)策與建議

    1.健全組成要素,完善養(yǎng)老服務(wù)體系

    (1)健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),建立養(yǎng)老依托性平臺(tái)。一是以“物業(yè)管理”為依托,創(chuàng)建日間照料服務(wù)中心。積極促進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)融合,在加強(qiáng)物業(yè)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)的同時(shí),鼓勵(lì)物業(yè)公司和專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合作,建立老年日間照料中心。二是以“居民自治”為依托,推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。社區(qū)可組織相關(guān)活動(dòng),加強(qiáng)社區(qū)居民之間的交流,凝聚社區(qū)居民的力量,為社區(qū)老人服務(wù),同時(shí)可設(shè)立“民意交流中心”,便于社區(qū)老人表達(dá)其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)和建議,以促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的完善[1]。三是以“志愿服務(wù)”為依托,撬動(dòng)愛(ài)老敬老的社區(qū)氛圍。保障性住房社區(qū)有關(guān)部門(mén)在調(diào)動(dòng)大學(xué)生志愿者和社會(huì)志愿者積極性的同時(shí),還要調(diào)動(dòng)低齡老年志愿者的積極性,為自理能力較差的高齡老人服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)老有所為,促進(jìn)保障性住房社區(qū)的“積極老齡化”。對(duì)于經(jīng)常參加志愿服務(wù)的老人,社區(qū)可為其建立“時(shí)間銀行”,當(dāng)老人有需要時(shí),他們可以用之前無(wú)償服務(wù)的“時(shí)間貨幣”購(gòu)買(mǎi)所需的各種服務(wù)[2]。

    (2)發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),重視其輔助養(yǎng)老作用。一是提高公立機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的供給,解決“一床難求”問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于社區(qū),走分散化、小型化道路。利用社區(qū)內(nèi)一切可以利用的零散空間建立一定數(shù)量的小型化公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu),解決社區(qū)老人“住不進(jìn)”公立養(yǎng)老院的問(wèn)題。二是積極落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策,大力扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。政府在稅收減免、優(yōu)先劃撥土地等方面,扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展,使其能夠在保障性住房社區(qū)生根發(fā)芽,逐步解決社區(qū)老人“住不起”私立養(yǎng)老院的問(wèn)題。三是整合社會(huì)資源,興建“虛擬養(yǎng)老院”。虛擬養(yǎng)老院實(shí)質(zhì)是一個(gè)信息交流中心,起到媒介的作用,它將保障性住房社區(qū)老人的各種養(yǎng)老需求和提供社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織、企業(yè)等對(duì)接起來(lái),整合社區(qū)資源,為老年人提供能夠滿(mǎn)足真實(shí)需要的公共服務(wù),促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需平衡。

    (3)健全養(yǎng)老服務(wù)體系組成要素,促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展。一是健全醫(yī)療服務(wù)設(shè)施,加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳。加強(qiáng)保障性住房社區(qū)醫(yī)院的建設(shè),使得社區(qū)醫(yī)院在服務(wù)人員和醫(yī)藥儲(chǔ)備方面基本能滿(mǎn)足社區(qū)居民常見(jiàn)病的診治需求。此外,應(yīng)鼓勵(lì)大型醫(yī)院建設(shè)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程診治系統(tǒng),在醫(yī)藥購(gòu)買(mǎi)上積極走“互聯(lián)網(wǎng)+”道路,使社區(qū)老人足不出戶(hù)就能方便快捷地實(shí)現(xiàn)看病買(mǎi)藥。保障性住房社區(qū)居委會(huì)應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式,擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的知曉度。二是整合人力資源,加快養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。政府應(yīng)重視保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng),支持相關(guān)高校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè),鼓勵(lì)引導(dǎo)該專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作,同時(shí)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn),使其持證上崗,并在證書(shū)考試、后續(xù)教育等方面持續(xù)跟進(jìn)。

    2.明確政府職責(zé),規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)

    (1)完善法律法規(guī),制訂養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。盡快完善相關(guān)法律法規(guī),制定相關(guān)的政策文件,為社區(qū)老人享受養(yǎng)老服務(wù)提供法律保障和政策支持,同時(shí)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè),約束老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)自我監(jiān)督。

    (2)健全政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制,逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于保障性住房社區(qū)居住的大多是中低收入群體,政府應(yīng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的方式,加大對(duì)該類(lèi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的支持力度。2008年,天津市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》,提出在市和區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政設(shè)立“居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼”專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),按1∶1配比出資,為本市戶(hù)籍的困難老年人購(gòu)買(mǎi)服務(wù),并隨著市和區(qū)縣財(cái)力的不斷增加,逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前在補(bǔ)貼形式上,針對(duì)保障性住房社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目不多的現(xiàn)實(shí),建議直接發(fā)放現(xiàn)金。

    (3)引入第三方監(jiān)督機(jī)制。第三方監(jiān)督機(jī)制是指在基層政府與保障性住房社區(qū)老年人的二維互動(dòng)模式中引入無(wú)利益關(guān)聯(lián)的第三方,監(jiān)督評(píng)估保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。作為獨(dú)立于政府之外的“局外人”,第三方應(yīng)主要由專(zhuān)家學(xué)者組成,采用動(dòng)態(tài)調(diào)整方式選擇監(jiān)督人員,從而保證監(jiān)督的公正公平。

    3.保障性住房適老化設(shè)計(jì),創(chuàng)造便利硬件設(shè)施

    目前天津市保障性住房對(duì)于老年人居住存在著交通空間狹窄、衛(wèi)生間普遍狹小、室內(nèi)外有高差等內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題以及缺少群體空間規(guī)劃、配套設(shè)施不足和缺乏樹(shù)木遮陽(yáng)等外部環(huán)境問(wèn)題,應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適老化和無(wú)障礙化建設(shè),滿(mǎn)足老年人養(yǎng)老需求。

    (1)合理規(guī)劃設(shè)計(jì),為今后發(fā)展留有余地。一是在住宅內(nèi)部空間方面進(jìn)行適老化潛伏設(shè)計(jì)。所謂潛伏設(shè)計(jì)是指在保障性住房規(guī)劃建設(shè)時(shí)將老年人對(duì)于住宅的使用需求加以人性化考慮,在套型之間、室內(nèi)空間以及設(shè)備設(shè)施等方面進(jìn)行特別建造,將輪椅使用、監(jiān)護(hù)系統(tǒng)等考慮進(jìn)來(lái),滿(mǎn)足老年人安全便利無(wú)障礙、日照隔聲等多方面需求[3]。二是在社區(qū)公共空間方面,一方面,根據(jù)現(xiàn)有老年人數(shù)量和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)確定養(yǎng)老戶(hù)型的比例及配建形式。另一方面,合理預(yù)留和布局社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)老年活動(dòng)中心和社區(qū)公共運(yùn)動(dòng)設(shè)施場(chǎng)所等適老化配套設(shè)施。在整體環(huán)境設(shè)計(jì)方面,在強(qiáng)調(diào)無(wú)障礙化基礎(chǔ)上,注意人工與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系,為老年人提供優(yōu)美的戶(hù)外環(huán)境。

    (2)積極改進(jìn)完善,力促現(xiàn)有社區(qū)適老化。一是對(duì)原有保障性住房進(jìn)行適老化改造,包括修建盲道、坡道、安裝著力座椅、樓道扶手以及緊急呼叫系統(tǒng)等諸多措施。二是在大型保障性住房社區(qū)中,可將一部分公租房改造為老年公寓以及養(yǎng)老服務(wù)中心,以滿(mǎn)足社區(qū)老人的集中養(yǎng)老需求以及將來(lái)周邊地區(qū)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

    [1]楊翠迎,鄭春榮. 國(guó)際社會(huì)保障動(dòng)態(tài)-社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè). 上海:上海人民出版社,2014:317.

    [2]張文宏. 養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織與管理-上海經(jīng)驗(yàn). 桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2014:193.

    [3]王超. 保障性住房中的適老型住宅研究.天津:天津大學(xué),2012:80.

    ★本文系河北省博士后科研項(xiàng)目擇優(yōu)資助項(xiàng)目《保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)完善研究——以京津冀為例》 (編號(hào):B2015001016)的階段性成果。

    (作者單位:韋平美,南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院;王小春,河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院)

    C913

    A

    10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.013 ■ 編輯:馬振東

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