國際碳交易機(jī)制的演進(jìn)與前景

文/黃以天

國際碳交易機(jī)制的演進(jìn)與前景

文/黃以天

國際社會對在未來全球氣候變化治理體系中使用碳交易機(jī)制已達(dá)成較為一致的看法，并正在采取行動。由于參與方實力與產(chǎn)業(yè)特點上的差異，國際碳交易機(jī)制能對各方收益產(chǎn)生不同的影響。探討碳交易在國際層面的演進(jìn)歷程和當(dāng)前動向，對于理解各方的立場以及國際碳交易未來的發(fā)展趨勢都有積極意義。

爭議與發(fā)展：1992-2006年

根據(jù)參與方是否負(fù)有達(dá)到減排目標(biāo)的強(qiáng)制義務(wù)，碳交易機(jī)制可分為強(qiáng)制和自愿兩種類型。1992至2006年是碳交易在爭議中獲得推廣的時期?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）的簽訂和生效，標(biāo)志著全球氣候變化治理體系開始建立。作為一項框架協(xié)議，《公約》將國際性減排機(jī)制的設(shè)計交由進(jìn)一步談判解決。在美國與歐盟的先后推動下，碳交易逐漸進(jìn)入國際社會的視野。

在1997年之前關(guān)于《京都議定書》的談判中，美國最先提出將國際碳交易作為“靈活機(jī)制”的組成部分，這樣既能發(fā)揮美國在機(jī)制上的優(yōu)勢，也呼應(yīng)了其在全球積極推動的市場化改革。但是，1997年美國參議院通過了“伯德-哈格爾決議”，規(guī)定美國的參與以發(fā)展中國家承諾減排為條件。2001年，美國正式退出《京都議定書》，其對于國際碳交易的支持也隨之停止。在《京都議定書》談判初期，美國的國際碳交易構(gòu)想遭到歐盟的反對。但隨后歐盟轉(zhuǎn)而支持國際碳交易，將其視為維護(hù)自身利益的重要手段。

強(qiáng)制與自愿碳交易機(jī)制在這一時期都得到了初步發(fā)展?！毒┒甲h定書》于2005年生效，規(guī)定了《公約》附件一國家在2008-2012年的強(qiáng)制減排目標(biāo)以及排放權(quán)貿(mào)易、聯(lián)合履約和清潔發(fā)展機(jī)制三種“靈活機(jī)制”。這些規(guī)定構(gòu)成了2012年之前國際強(qiáng)制碳交易的規(guī)則基礎(chǔ)。其中，排放權(quán)貿(mào)易和聯(lián)合履約在發(fā)達(dá)國家之間進(jìn)行：前者允許發(fā)達(dá)國家直接交易碳排放指標(biāo)；后者允許發(fā)達(dá)國家通過減排項目合作獲得碳排放配額。清潔發(fā)展機(jī)制則將發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家聯(lián)系起來——發(fā)達(dá)國家可通過提供資金與技術(shù)與發(fā)展中國家合作開展減排項目，從而獲得減排量用于履行減排義務(wù)。清潔發(fā)展機(jī)制被認(rèn)為運(yùn)用了市場的邏輯，能通過跨國合作優(yōu)化資源配置，降低減排成本。但也有批評的聲音認(rèn)為，這一機(jī)制讓發(fā)達(dá)國家以低廉的價格獲得排放權(quán)，減少了發(fā)展中國家未來以低成本減排的機(jī)會。

國際性的自愿市場也開始發(fā)展。該市場中有“基于項目”和“總量控制與交易”兩種模式。前者是主流，即機(jī)構(gòu)和個人自愿購買由節(jié)能減排項目產(chǎn)生的減排量。2003年開始運(yùn)行的芝加哥氣候交易所則采用了后者，為自愿參與的企業(yè)設(shè)定了排放限額——與歐洲碳交易體系（EU ETS）的規(guī)則類似，超出限額的企業(yè)需購買配額，而配額有富余的企業(yè)可通過賣出配額獲得收益。

碳交易也在這一時期逐漸進(jìn)入中國的視野。在全球氣候談判中，中國對碳交易機(jī)制的使用最初持懷疑態(tài)度，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家可藉由“靈活機(jī)制”將排放轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，是不公平的制度安排。但從談判全局出發(fā)，中國后來支持市場化的“靈活機(jī)制”，并積極參與清潔發(fā)展機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行。盡管如此，中國還是表達(dá)了對于公平性的擔(dān)憂。自愿碳交易在這一時期也開始在中國出現(xiàn)。

早在《京都議定書》談判期間，國際社會就已開始商討如何推進(jìn)國際海運(yùn)和民航業(yè)減排。根據(jù)《京都議定書》第2條第2款的規(guī)定，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)限制或減少來自海運(yùn)和民航業(yè)溫室氣體的排放。作為政府間國際組織，國際海事組織和國際民航組織開始考慮建立減排機(jī)制，但未采取實質(zhì)性的行動。

共識與行動：2007年至今

國際碳交易的發(fā)展在2007年進(jìn)入新的階段。“巴厘行動計劃”以及哥本哈根、坎昆和德班等氣候大會達(dá)成的協(xié)議被認(rèn)為反映了關(guān)于碳交易的“一般性共識”——即國際社會有興趣發(fā)展國際碳市場，但具體制度安排和責(zé)任分配有待于進(jìn)一步談判。在這一背景下，世界銀行等國際組織通過提供援助推動發(fā)展中國家建立碳交易機(jī)制。2010年，世界銀行主導(dǎo)的“市場準(zhǔn)備伙伴”計劃在坎昆氣候大會上正式成立，是為發(fā)展中國家碳市場建設(shè)提供支持的專項基金。聯(lián)合國開發(fā)計劃署和亞洲開發(fā)銀行也是推動碳交易的代表性機(jī)構(gòu)。

歐盟和美國對于國際碳交易采取了不同立場，但同之前相比其立場具有延續(xù)性。退出《京都議定書》后，美國未在國際層面大力推廣碳交易，但其國內(nèi)碳市場建設(shè)以加利福尼亞的“總量控制與交易”和東北部地區(qū)的“區(qū)域溫室氣體行動計劃”為代表，已取得一些實質(zhì)性進(jìn)展。對來自歐盟的競爭以及對中國等發(fā)展中大國是否參與感到疑慮是美國在制定碳交易戰(zhàn)略時的重要考量。盡管美國尚未在聯(lián)邦層面建立碳交易機(jī)制，但由于其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、金融實力以及碳交易實踐經(jīng)驗，美國仍是不可忽視的重要力量。

與美國相比，歐盟更為積極地推動國際碳交易機(jī)制的發(fā)展，希望確立在這一領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。2009年哥本哈根氣候大會前，歐盟提出市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為2012年之后全球氣候變化治理體系的一部分。歐盟還試圖通過單方面行動擴(kuò)展其碳交易體系的邊界。2011年，歐盟宣布了一項將飛經(jīng)歐盟的國際航班納入EU ETS的計劃。盡管這一計劃在中國、美國、印度等國的堅決反對下被擱置，但歐盟仍堅持聲稱是否重啟取決于國際民航業(yè)所采取的減排措施是否符合其預(yù)期。其他一些國家和地區(qū)如日本東京、新西蘭、瑞士等也開始試點碳交易機(jī)制。

除在國內(nèi)發(fā)展碳交易之外，多個國家在探索建立碳市場連接。中國與澳大利亞已決定討論連接雙方碳市場的可能性。美國加利福尼亞州同加拿大魁北克省碳交易體系在2014年1月正式連通。歐盟與瑞士也在進(jìn)行商議。

中國采取了謹(jǐn)慎試點的態(tài)度，并積極與發(fā)達(dá)國家及國際機(jī)構(gòu)展開合作。2007年6月，國務(wù)院頒布《應(yīng)對氣候變化國家方案》。2010年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，要求探索碳交易機(jī)制。2011年3月，全國人大通過“十二五”規(guī)劃，提出將逐步發(fā)展國內(nèi)碳市場。2011年10月，國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)7個地區(qū)自2013年起開展“總量控制與交易”試點，并計劃在2016年之后建立全國性的碳市場。國家發(fā)改委還于2012年6月公布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。相應(yīng)地，碳交易機(jī)制也逐步得以建立。2015年9月，中國宣布將在2017年啟動全國性的碳市場。

在國際層面，世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、亞洲開發(fā)銀行等多個國際組織以及一些發(fā)達(dá)國家積極參與了中國的碳市場建設(shè)。與此同時，中國繼續(xù)關(guān)注國際碳市場的發(fā)展是否公平。針對發(fā)達(dá)國家片面倚重碳交易而忽視公平的立場，中國與77國集團(tuán)在2008年的曼谷氣候會議上共同進(jìn)行了抵制。同時，中國強(qiáng)調(diào)國內(nèi)碳市場的建設(shè)是自主行為，與中國的國際責(zé)任無關(guān)——即開展碳交易試點并不意味著中國改變發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先減排的主張。

雖有《京都議定書》的規(guī)定，但發(fā)達(dá)國家對在國際海運(yùn)和民航業(yè)率先減排比較消極，而是在這兩個行業(yè)推動建立覆蓋發(fā)展中國家的減排機(jī)制。2011年7月，國際海事組織下屬的海洋和環(huán)境保護(hù)委員會在第62屆會議上決定對400噸以上新建船舶強(qiáng)制實施能效標(biāo)準(zhǔn)，對所有400噸以上船舶強(qiáng)制實施“船舶能效管理計劃”。該決定強(qiáng)調(diào)能效標(biāo)準(zhǔn)的“非歧視性”，給予發(fā)展中國家的緩沖期僅到2019年，因而遭到中國等發(fā)展中國家的反對。在此基礎(chǔ)上，該委員會也在考慮引入市場機(jī)制，但由于復(fù)雜的利益牽涉而仍在商討之中。在2015年2月為巴黎氣候大會舉行的磋商中，歐盟國家支持對于國際海運(yùn)業(yè)采取減排措施。

2013年9月，國際民航組織第38屆成員國大會要求建立以市場為基礎(chǔ)的減排機(jī)制，并在2020年以前每年將能效提升2%，在2020年之后實現(xiàn)碳排放的零增長。中國等發(fā)展中國家認(rèn)為此決定沒有考慮到發(fā)展中國家民航業(yè)在迅速發(fā)展的事實，因而有失公平。2015年4月，國際民航組織舉行關(guān)于市場機(jī)制的第一次“全球民航對話”，并計劃在2016年第39屆成員國大會上啟動“全球市場機(jī)制”。

兩種路徑

國際碳交易機(jī)制的發(fā)展已經(jīng)展現(xiàn)出兩種路徑。一種是在各國碳市場之間建立連接，從而發(fā)展出綜合性的跨行業(yè)機(jī)制。另一種則是為特定行業(yè)建立國際性的碳市場機(jī)制，這是目前國際海事組織和國際民航組織所選用的路徑。

根據(jù)《京都議定書》所建立的“靈活機(jī)制”不要求參與企業(yè)來自相同行業(yè)。例如，清潔發(fā)展機(jī)制允許發(fā)展中國家的小水電、造林等項目產(chǎn)生減排量；而購買者通常來自發(fā)達(dá)國家的其他行業(yè)。同樣，各國綜合性的碳交易機(jī)制可建立連接，并在一定條件下允許跨國交易。以歐盟主要國家為代表的發(fā)達(dá)國家陣營是主要推動力量。通過這一方式發(fā)展國際碳市場在國內(nèi)政策層面將具有較強(qiáng)的靈活性?！豆s》框架下的氣候大會是具有廣泛代表性的談判平臺，通過雙邊談判建立連接并逐漸擴(kuò)展也具有可操作性。

減排責(zé)任分配將是需要解決的難題。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則被認(rèn)為是聯(lián)合國氣候大會的基石之一。然而，一個國家總體上的減排目標(biāo)牽涉到歷史累積排放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國際競爭力等多方面因素，發(fā)達(dá)國家與中國、印度等發(fā)展中大國對于如何劃分減排責(zé)任有著不同認(rèn)知和立場。中國等發(fā)展中國家認(rèn)為發(fā)達(dá)國家歷史累積排放高，應(yīng)當(dāng)率先減排；發(fā)達(dá)國家則強(qiáng)調(diào)發(fā)展中大國迅速增長的排放總量的未來影響。例如，一些發(fā)達(dá)國家提出其國內(nèi)減排措施會導(dǎo)致“碳泄漏”——即產(chǎn)業(yè)由于成本上升進(jìn)行跨國轉(zhuǎn)移。由于“總量控制與交易”的基礎(chǔ)是確定溫室氣體排放總量的上限，建立此類連接必然會面臨減排責(zé)任分配帶來的挑戰(zhàn)。

通過國際海事組織和國際民航組織進(jìn)行平行多邊談判的模式獲得了各國認(rèn)可——國際民航組織第38屆成員國大會所通過的決議A38-18即聲明該決議不影響《公約》框架下的全球氣候談判。然而與其他談判類似，減排責(zé)任分配將導(dǎo)致直接的利益沖撞。首先，由于靈活性的缺乏和國際產(chǎn)業(yè)競爭，各方難以在多個行業(yè)之間進(jìn)行騰挪和交換，在目標(biāo)設(shè)定上易于陷入此消彼長的對立關(guān)系，難以在機(jī)制設(shè)計的重要參數(shù)形成妥協(xié)。由于發(fā)達(dá)國家的堅持，國際海事組織的能效標(biāo)準(zhǔn)未遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；發(fā)達(dá)國家也反對該原則在國際民航業(yè)的適用。行業(yè)利益的牽涉更是限制了各國的回旋余地。例如，上述國際民航組織決議提出，國際民航業(yè)不應(yīng)成為其他行業(yè)減排資金的來源。其次，發(fā)動機(jī)技術(shù)水平在海運(yùn)和民航業(yè)減排中扮演重要角色。碳交易將激勵企業(yè)使用能效更高、排放更低的發(fā)動機(jī)。中國在海運(yùn)和民航業(yè)有重要利益，也在大力發(fā)展高端船舶和大飛機(jī)制造業(yè)，但同發(fā)達(dá)國家在動力技術(shù)水平上仍有不小差距。從國際社會整體利益的角度來看，這一激勵有助于減少排放，但在經(jīng)濟(jì)利益的分配上卻易導(dǎo)致不公。

結(jié)論

市場機(jī)制通過促進(jìn)競爭提高資源配置的總體效率。但如果缺乏平衡機(jī)制，在“競爭導(dǎo)向”的市場中容易出現(xiàn)不平等加劇、“贏者通吃”等局面。碳交易遵循市場邏輯為溫室氣體設(shè)立價格，激勵企業(yè)為降低成本、贏得競爭而提高能效。因此，可以認(rèn)為國際碳交易內(nèi)嵌有“競爭導(dǎo)向”的理念。從整體效率的角度來看，國際碳交易是適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。然而溫室氣體減排不僅關(guān)乎效率，公平同樣是其核心議題。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中產(chǎn)生了大量排放，同時積累了在技術(shù)、管理、全球產(chǎn)業(yè)分工等方面的優(yōu)勢；而發(fā)展中國家正處在工業(yè)化工程中，其企業(yè)參與國際競爭的能力整體上明顯弱于發(fā)達(dá)國家。

從交易被引入國際氣候談判開始，其“競爭導(dǎo)向”的理念一直在影響相關(guān)發(fā)達(dá)國家和行業(yè)的策略。歐盟轉(zhuǎn)向支持國際碳交易有爭奪規(guī)則制訂權(quán)的考慮。在EU ETS具體規(guī)則的制訂中，歐盟也極為注意其企業(yè)的國際競爭力受到的影響——對于參與國際競爭的企業(yè)，歐盟在配額發(fā)放數(shù)量等方面會給予優(yōu)惠等傾斜保護(hù)，并已制訂 “碳泄漏”清單。美國加利福尼亞州在制度設(shè)計上也考慮到了“碳泄漏”的影響。這些措施實質(zhì)上是在為企業(yè)提供補(bǔ)貼，并對碳市場機(jī)制的作用造成扭曲。

歐盟和美國片面強(qiáng)調(diào)“碳泄漏”的不公平，但忽視其競爭力優(yōu)勢是在長期高排放過程中得到確立的事實。以民航業(yè)為例，歐盟對于國際民航業(yè)減排機(jī)制的影響進(jìn)行了評估，認(rèn)為由于歐盟經(jīng)濟(jì)的重要地位，其民航業(yè)不會受到顯著影響。由于發(fā)展中國家企業(yè)處在相對弱勢地位，即便減排責(zé)任初始分配公平，國際碳交易機(jī)制在運(yùn)行過程中也可能導(dǎo)致其利益受損。同時，新興的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間存在產(chǎn)業(yè)競爭，國際碳交易對企業(yè)成本的抬升可能在發(fā)展中國家之間導(dǎo)致矛盾，并從負(fù)面影響發(fā)展中國家的參與程度。

從采取謹(jǐn)慎反對的態(tài)度到逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極建設(shè)國內(nèi)碳市場并參與國際碳市場的發(fā)展，中國的立場有清晰的脈絡(luò)可尋——即堅決維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時也對國際社會承擔(dān)一個負(fù)責(zé)任大國應(yīng)有的責(zé)任。進(jìn)行減排符合中國進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的規(guī)劃，也符合國際社會對中國的期待。由于碳交易在這一時期逐漸成為主要的國際減排政策工具之一，中國作為負(fù)責(zé)任的大國必然會采取積極立場。“競爭導(dǎo)向”的國際碳交易能夠從兩方面對中國的利益產(chǎn)生影響：來自其他國家企業(yè)的競爭作為“外力”可激勵中國企業(yè)節(jié)能減排；但如果減排責(zé)任的分配、特別是“碳泄漏”問題不能得到公平解決，國際碳交易將損害中國企業(yè)的競爭力。

在談判路徑的設(shè)定上，中國應(yīng)考慮兩種路徑連通的可能性。美國等發(fā)達(dá)國家在國際海運(yùn)和民航業(yè)的談判中否定“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的做法表現(xiàn)了撇開《公約》的傾向。但中國等發(fā)展中國家并不需要按照這一路徑劃分行事?！豆s》作為全球氣候變化治理體系的基礎(chǔ)性條約，其原則對于具體行業(yè)的減排同樣具有指導(dǎo)意義。在實踐層面，連通兩種路徑也具有可行性?！毒┒甲h定書》規(guī)定了發(fā)達(dá)國家在國際海運(yùn)和民航業(yè)率先減排的責(zé)任，為巴黎氣候大會進(jìn)行的磋商也已涵蓋兩個行業(yè)的減排議題。

在規(guī)則設(shè)計上，中國應(yīng)當(dāng)同其他發(fā)展中國家積極協(xié)作，增強(qiáng)在平臺建設(shè)和運(yùn)行中的話語權(quán)。例如，針對歐盟將其碳交易體系發(fā)展成為國際碳市場主要平臺的計劃，中國國內(nèi)碳市場的制度建設(shè)應(yīng)將國際化作為一項重要目標(biāo)，打造能夠提供國際碳交易服務(wù)的體系。由于國際碳交易機(jī)制的“競爭導(dǎo)向”，中國還應(yīng)提出要充分降低其對發(fā)展中國家企業(yè)競爭力的影響，并推動建立常設(shè)性的監(jiān)測機(jī)制對其影響加以評估和控制。同時，考慮到機(jī)構(gòu)人員組成直接影響各國話語權(quán)，而《公約》某些機(jī)構(gòu)存在發(fā)展中國家被邊緣化的問題，中國應(yīng)主張國際碳交易機(jī)構(gòu)在人員設(shè)置上必須保證發(fā)展中國家得到充分代表。

【作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院；摘自《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第1期】