貴州構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的現(xiàn)狀及對策

◎　陳玲玲

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貴州構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的現(xiàn)狀及對策

◎陳玲玲

摘要：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制實現(xiàn)了社會治理的關(guān)口前移和重心下移，有利于推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和法制化。由于構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，該項機(jī)制受到了從中央到地方層面的高度重視。本文對貴州穩(wěn)評實踐進(jìn)行了歸納總結(jié)，并對其在推行過程中面臨的困境和問題進(jìn)行了分析，最后提出了完善該項機(jī)制的若干對策建議。

關(guān)鍵詞：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估 ；經(jīng)驗；問題；對策

當(dāng)前，貴州正處于風(fēng)險社會與轉(zhuǎn)型社會疊加的現(xiàn)實背景下，又處于推動跨越、后發(fā)趕超和同步小康的關(guān)鍵時期。傳統(tǒng)的自然災(zāi)害風(fēng)險、現(xiàn)代化過程中衍生的社會風(fēng)險和現(xiàn)代性產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險，使當(dāng)下貴州社會呈現(xiàn)“風(fēng)險共生”的態(tài)勢。發(fā)軔于實踐，由地方政府率先試點的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制（簡稱“穩(wěn)評”）作為社會治理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，突破了以靜態(tài)維穩(wěn)、政府全能、事后處置和粗放式治理為主要特征的傳統(tǒng)維穩(wěn)模式，獲得了貴州各級地方黨委政府的高度重視。

主要經(jīng)驗

1.黨政齊抓共管、各部門協(xié)同配合，形成合力

當(dāng)前，貴州基本形成了“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主管部門組織推進(jìn)，責(zé)任主體具體實施，維穩(wěn)部門指導(dǎo)督促”的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作格局。建立了黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)、橫向分工協(xié)作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，各部門既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互支持、密切配合。

2.注重評估過程中的矛盾調(diào)解工作

銅仁等地在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，運用“七步工作法”，充分預(yù)測潛在風(fēng)險，扎實細(xì)致地進(jìn)行矛盾排查，堅持調(diào)解優(yōu)先，讓調(diào)解成為風(fēng)險“穩(wěn)壓器”，防范風(fēng)險演變，為貿(mào)然決策帶上“緊箍咒”，實現(xiàn)了社會發(fā)展和穩(wěn)定統(tǒng)籌推進(jìn)。

3.重視發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和專家的作用，引進(jìn)第三方參與機(jī)制

遵義探索建立了“第三方介入評估”機(jī)制，在穩(wěn)評工作中邀請律師、公證員和新聞記者等第三方人員參與走訪調(diào)查及分析論證等重要環(huán)節(jié)。目前全市已有近10家中介機(jī)構(gòu)為委托方開展穩(wěn)評提供咨詢、報告編制等服務(wù)工作，充分發(fā)揮了第三方中立高效的優(yōu)勢，確保評估結(jié)果的客觀公正性。

主要問題

1.發(fā)展的不平衡問題

（1）地區(qū)之間發(fā)展不平衡。雖然全省88個縣均建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作機(jī)制，但穩(wěn)評工作在全省范圍運行還很不平衡，推進(jìn)典型多聚集在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別幾乎為空白。即使建立了穩(wěn)評的相關(guān)制度條例的地區(qū)，也僅限于公文宣傳層面，實質(zhì)性和有針對性的評估操作尚待完善。

（2）部門之間發(fā)展不平衡。由于部門行政目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略重點、組織文化驅(qū)動、行政執(zhí)行方向以及面對的公眾群體迥異，導(dǎo)致具體實施過程中差別較大，發(fā)改、移民等部門由于審核的重大工程、重大事項多或?qū)嵤┑捻椖恳滓l(fā)矛盾糾紛，風(fēng)險評估工作開展較好，而其他部門相對滯后。

2.穩(wěn)評的形式主義問題

（1）由于“穩(wěn)評”工作是在重大決策步驟前增加一道程序，意味著隨之而來的較大人力、物力和財力投入，甚至需要其他一些隱性成本支出才可能完成相關(guān)評估環(huán)節(jié)，無形中將會增加額外工作負(fù)擔(dān)與協(xié)調(diào)難度。同時受制于現(xiàn)行行政管理“條條框框”與“屬地管理”的權(quán)限，某些重大決策風(fēng)險的引發(fā)主體與化解主體之間客觀上存在“縱向錯位”問題，使得一線部門對穩(wěn)評的現(xiàn)實抱怨聲大于贊許聲，形式化傾向大于實質(zhì)性踐行。

（2）由于穩(wěn)評采用“屬地管理”以及“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，評估的決策者與實施者一定程度上存在合二為一的現(xiàn)象，評估主體的獨立性不夠，影響評估結(jié)論的客觀性，也容易導(dǎo)致評估流于形式。

3.問責(zé)的落地性問題

穩(wěn)評機(jī)制的自身特殊性不僅決定了其問責(zé)功能具有制度執(zhí)行上的特殊地位，同時也有隨之而來的復(fù)雜性結(jié)構(gòu)問題，既有重大決策落地后的多主體責(zé)任響應(yīng)，也有執(zhí)行前的預(yù)防督查行為，既包括機(jī)構(gòu)部門主要負(fù)責(zé)人的拍板事實，亦涵蓋形式上的“集體決策”痕跡，故穩(wěn)評的系統(tǒng)性、專業(yè)性和多主體特征使得責(zé)任歸屬交叉模糊，盡管相關(guān)的政策調(diào)控對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究逐漸規(guī)范化，并陸續(xù)出臺了若干官員問責(zé)條例，但多停留于原則性規(guī)范層面，缺乏可操作性的細(xì)則和程序保障。同時行政過錯責(zé)任調(diào)查和追究聯(lián)動機(jī)制，使得工作機(jī)構(gòu)由本級部門組成，容易產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的問責(zé)處置不到位。

對策建議

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計

立足于維護(hù)社會穩(wěn)定的實際需要，對穩(wěn)評、治理、內(nèi)控和外防進(jìn)行整體統(tǒng)籌，開發(fā)和構(gòu)建既可以讓民眾合理表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的制度化管道，又能夠使政府有效履行維護(hù)公共秩序職能、實現(xiàn)長效治理的政治機(jī)制，在地方政府、企業(yè)和民眾之間以及民眾內(nèi)部之間，從制度層面建構(gòu)機(jī)制，穩(wěn)定大局。

（1）利益機(jī)制：在階層分化與利益固化日益加劇的今天，探究各類群體性事件爆發(fā)的深層次原因，無不與利益糾紛相關(guān)。要改變目前社會中利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的局面，為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的管道，亟須構(gòu)建一個以利益格局均衡為基礎(chǔ)的制度安排，在信息獲取機(jī)制、利益凝聚機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制和社會保障機(jī)制方面努力完善，并體現(xiàn)在利益訴求的表達(dá)、利益區(qū)分、利益分配和利益補償?shù)娜^程。

（2）責(zé)任機(jī)制：穩(wěn)評的責(zé)任機(jī)制應(yīng)具有“流域管理”的特征，通過建立完善的穩(wěn)評上游、中游和下游的責(zé)任分工以及連帶式管理制度，覆蓋從定責(zé)、履責(zé)、到問責(zé)、追責(zé)的全過程，強(qiáng)化并鞏固條塊的立體聯(lián)動，破除“權(quán)利部門化、部門利益化”的“碎片式”思維，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫S穩(wěn)的責(zé)任連帶和共同擔(dān)責(zé)制度。建議通過簽訂責(zé)任書、明確各部門的責(zé)任性質(zhì)和類型、分解細(xì)化穩(wěn)評責(zé)任、把穩(wěn)評工作和目標(biāo)考核、干部考核相結(jié)合、嚴(yán)格問責(zé)制度等方式予以落實。

（3）法治機(jī)制：傳統(tǒng)的維穩(wěn)，多是以權(quán)代法的剛性維穩(wěn)，其結(jié)果是某些社會矛盾和沖突雖然得到權(quán)宜性的解決，但卻同時導(dǎo)致法治的退步和社會生活的無規(guī)則化。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，應(yīng)特別強(qiáng)化和完善法治機(jī)制在解決社會矛盾和沖突中的核心地位，使法治成為解決社會矛盾和沖突的長效制度化手段，包括健全法律法規(guī)體系，嚴(yán)格依法監(jiān)督管理，通過法律法治保護(hù)弱勢群體的合法利益，對強(qiáng)勢群體施加壓力。

（4）公關(guān)機(jī)制：關(guān)鍵是在“做好”的基礎(chǔ)上“說好”，改變“官本位”思想，轉(zhuǎn)而以民眾為中心，建立暢通有序的訴求表達(dá)機(jī)制，達(dá)到問題能反映，權(quán)益有保障。具體來說就是通過宣傳、談判溝通、心理疏導(dǎo)和觀念扭轉(zhuǎn)等方式，培育“共識價值觀”、主動引導(dǎo)輿論，重塑政府公信力。

（5）協(xié)同機(jī)制：社會穩(wěn)定風(fēng)險的鏈?zhǔn)椒从澈碗S機(jī)性特征，以及傳統(tǒng)“人治”理念下政府行為的隨意性和波動性，要求必須打破單一的治理主體，引入涵蓋政府、社會和企業(yè)三個維度的多元主體，通過信息共享進(jìn)行合作配合、形成合力，圍繞公共安全、公共服務(wù)、社會秩序和社會保障等多重因素發(fā)散評估、綜合施策，以責(zé)任共擔(dān)、優(yōu)勢互補的方式，形成前后銜接、左右協(xié)調(diào)且上下聯(lián)動的治理格局，提升整體的社會風(fēng)險承受力。

這五個方面的機(jī)制在構(gòu)建、落實社會穩(wěn)定評估機(jī)制中相互配合，相互影響，缺一不可。就現(xiàn)實而言，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)其中的利益機(jī)制和法治機(jī)制，在突破利益調(diào)整“中梗阻”，保障正當(dāng)合法利益的同時，維護(hù)社會秩序，保持長治久安。

2.加快立法進(jìn)程

雖然早在2012年貴州省委辦公廳就印發(fā)了《貴州省重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法（試行）》，為建立完善穩(wěn)評機(jī)制提供了權(quán)威性的指導(dǎo)意見，但從法律層面來看其性質(zhì)仍是工作指導(dǎo)類的規(guī)章，不具有強(qiáng)制力和法律效力，實施的力度和效果均大打折扣。為保證穩(wěn)評實施的效果，需要從頂層立法的角度加以推進(jìn)，以國家法律或行政法規(guī)文件的形式將“穩(wěn)評”明確納入地方政府重大決策體系，先由省人大常委會探索制訂《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施條例》，在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提交全國人大常務(wù)委員會制訂《社會穩(wěn)定分析評估法》，將社會穩(wěn)定分析評估的概念、原則、范圍、成效、主體、法律責(zé)任和處罰措施等內(nèi)容予以明確規(guī)定，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，使基層穩(wěn)評更有動力，追責(zé)更有底氣，而穩(wěn)評的法制化也將進(jìn)一步推動決策的民主化和公開化。

3.健全運行機(jī)制

（1）強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要將風(fēng)險評估從一種行政強(qiáng)制要求上升為行政自覺，必須加大培訓(xùn)力度，通過會議、調(diào)研和典型引導(dǎo)等形式，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的應(yīng)知會用能力培訓(xùn)。同時及時組織交流推廣各地好的經(jīng)驗做法，著力解決穩(wěn)評風(fēng)險溝通不暢、制度建設(shè)不健全、問責(zé)不力、應(yīng)評未評和風(fēng)險化解不到位等問題。

（2）擴(kuò)大評估范圍。拓展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的廣度和深度，凡是直接關(guān)系到人民群眾切身利益、涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項，應(yīng)該應(yīng)評盡評、全面客觀、查防并重。

（3）健全第三方參與評估機(jī)制。制訂完善工作方案，出臺《第三方評估機(jī)構(gòu)管理辦法》，對準(zhǔn)入的第三方實際開展穩(wěn)評的業(yè)績情況、誠信情況和評估效度等進(jìn)行記錄跟蹤，第三方出具評估報告作為決策者決策的依據(jù)，并對評估結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4.利用好大數(shù)據(jù)

（1）搭建信息共享的平臺。針對當(dāng)前政府信息系統(tǒng)不完善、風(fēng)險評價的運行效率受到影響的問題，政府部門應(yīng)整合資源，搭建涵蓋絕大部分社會穩(wěn)定風(fēng)險源信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，特別是在安全生產(chǎn)、電網(wǎng)與交通行業(yè)安全、電子政務(wù)等涉及公共風(fēng)險治理的不同領(lǐng)域，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和開放利用，打破專業(yè)和部門界限，加強(qiáng)政府與公眾的信息交流互動。

（2）輔助科學(xué)決策。在涉及征地拆遷、企業(yè)改制、城市基礎(chǔ)建設(shè)、食品藥品安全和住房安全等事關(guān)民眾切實利益容易引發(fā)群體性事件的重大事項上，利用大數(shù)據(jù)的實時數(shù)據(jù)采集、模擬和分析功能，對決策進(jìn)行實時評估、修正和補充，充分發(fā)揮其在輔助決策方面的作用，通過完善相關(guān)工作機(jī)制，提高決策的科學(xué)性和合理性。

（3）實現(xiàn)風(fēng)險的全程監(jiān)控。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估并非單一技術(shù)導(dǎo)向，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，需要面對復(fù)雜社會個體心理與行為動態(tài)性的挑戰(zhàn)。利用大數(shù)據(jù)的挖掘、分析、預(yù)測和流程整合功能，基于歷史和實時的大數(shù)據(jù)分析，密切掌握市場失靈、社會秩序與穩(wěn)定受到威脅等需要風(fēng)險治理接入的節(jié)點或情況，對現(xiàn)實社會各行業(yè)和虛擬社會的運行加以監(jiān)控，實現(xiàn)穩(wěn)評制度運行由線下向線上轉(zhuǎn)型，由輿情監(jiān)測向風(fēng)險預(yù)測轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮動態(tài)管理的優(yōu)勢和效能。

★本文系貴州省軟科學(xué)研究項目《新常態(tài)下貴州社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及治理機(jī)制問題研究》（編號：黔科合R字［2015］LSK2007號）的階段性研究成果。

中圖分類號：C913

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作者單位：（貴州省社會科學(xué)院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.010 ■ 編輯：云霞